集体经营性建设用地入市利益相关者共同治理研究

付光辉，安春晓

(南京工业大学经济与管理学院，江苏南京 211816)



集体经营性建设用地入市利益相关者共同治理研究

付光辉，安春晓

(南京工业大学经济与管理学院，江苏南京 211816)

以集体经营性建设用地流转为研究对象，基于利益相关者的视角分析了集体经营性建设用地入市利益相关者的利益诉求和利益关系。运用经济学中的契约理论及委托代理等理论，构建了中央政府、乡镇政府公共契约型治理，土地受让方、市县政府交易契约型治理，以及农民、村民小组、农村集体组织内部参与治理的利益相关者共同治理模式，以达到土地流转权力与利益的平衡与相互制衡。

利益相关者；集体经营性建设用地；共同治理

在统筹城乡发展战略的指导下，建设用地在我国工业化和城镇化的快速推进中加速流动。虽然现行法律严格限制了集体建设用地的使用范围，并禁止出让、转让或出租，但集体建设用地流转的隐形市场却普遍存在。不少地区对集体经营性建设用地流转进行了大胆探索和实践，但是集体经营性建设用地流转过程中却出现效率低下、收益分配混乱等相关问题[1]。Bouquet[2]、顾海英等[3]提出从法律制度和管理上强化农民和集体经济组织农村土地产权的行为能力。Mullan[4]、陈利根等[5]提出划定清晰的集体土地产权可以优化配置集体经营性建设用地流转。诸培新等[6]认为协调好“政府-农村集体组织-农民”三方利益关系是解决目前我国农村集体经营性建设用地流转问题的关键。万健等[7]从需求者角度出发，认为企业作为集体经营性建设用地的主要使用者，其行为选择对流转有着重要影响。赵亚莉等[8]探讨了政府失灵对集体经营性建设用地流转的不利影响。目前，

在集体经营性建设用地流转过程中，学术界对土地流转利益相关者共同治理与相互制衡的研究较少。笔者从集体经营性建设用地流转过程中利益相关者的利益诉求演变成的利益相关者复杂关系着手，运用信息经济学中的契约论等有关理论，基于利益相关者的视角对集体经营性建设用地流转共同治理进行了分析。

1 利益相关者利益诉求分析

集体经营性建设用地流转主要的利益相关者有中央政府、市(县)政府、乡(镇)政府、村集体、村民小组、农民、土地受让方。每个利益相关者扮演的角色都不同：农民是集体经营性建设用地流转的直接参与者；中央政府是流转的宏观调控者，需要引导和监督地方政府及与流转相关的各方；地方政府既要鼓励土地受让方参与流转，又要平衡农民、村小组、村集体与土地受让方的利益冲突。各个利益相关者的利益诉求见表1。

表1 集体经营性建设用地流转利益相关者的利益诉求

2 利益相关者利益关系分析

在集体经营性建设用地流转中，各利益相关者都是有限理性的，他们行动的目的都是使自己的综合利益最大化。但是不同的利益相关者有不同的利益诉求，甚至不同利益诉求之间可能是相互制约和冲突的，因而各利益相关者之间有着极其复杂的多元利益关系(图1)，具体相互关系见表2。

图1 我国集体经营性建设用地流转中利益相关者的利益关系Fig.1 The relationships of interests of stakeholder of profitable collective constructive land access to market

3 利益相关者共同治理模型

共同治理通过模型安排来确保每个利益相关者具有平等参与集体经营性建设用地流转的机会。该研究构建了一个基于利益相关者参与的公共契约型治理、交易契约型治理及参与内部治理的共同治理模式以达到流转权力与利益的平衡与相互制衡。利益相关者共同治理需要满足以下几点要求：第一，治理方式的选择应保证利益相关者各方利益诉求的实现，在集体经营性建设用地流转利益相关者各要素相互约束的基础上达到利益最大化；第二，治理成本要低，即在保障集体经营性建设用地流转利益相关者权益实现时，降低治理的成本，使治理成本维持在较低水平。流转的治理成本包括：①交易成本，集体经营性建设用地流转利益相关者之间发生的交易成本；②监控成本，包括监督政府权利在集体经营性建设用地流转中寻租及其他利益相关者违背社会公共利益和道德所发生的成本；③机会主义成本，利益相关者利用代理关系(包括委托代理、法定代理、指定代理)在集体经营性建设用地流转过程中发生机会主义行为所产生的成本；④集体决策的成本，集体经营性建设用地流转是一项大工程，尤其是农村集体组织本身决策就需要很大成本。此外，各个利益相关者的利益诉求不同，有时诉求甚至是相互冲突的，要达成一致的决策需要各方进行谈判，会产生较大的决策成本。总之，共同治理通过模型的选择应首先保障利益相关者利益诉求的实现，同时把共同治理成本保持在较低的范围之内，使采用特定的共同治理模型所产生的增量收益能够弥补该治理方式带来的不足。

表2 利益相关者相互关系

利益相关者共同治理模型中的治理方式选择主要由集体经营性建设用地流转发生的契约性质决定。按照契约性质，把利益相关者分为三大类：第一类是由契约完全规定利益相关者的权利和义务，其流转利益关系通过契约形成，主要通过外部市场、法律等途径影响利益相关者行为。在集体经营性建设用地流转中，能够通过各种有效契约实现利益相关者自身利益的，采用交易契约参与治理。第二类是具有非完全契约的利益相关者，他们通过内部参与来保护自身权益和约束其他利益相关者的行为。第三类是没有契约关系的利益相关者，但是其利益受土地流转影响或影响土地流转，不能通过契约实现自身利益的就通过公共契约形式参与土地流转。虽然3种治理方式有各自适用条件，但是各种治理方式之间却是相互联系、有机结合的。

3.1 内部参与治理：农民、村民小组和农村集体组织 内部参与治理是通过村集体内部设立的专门机构如村民小组、农民代表大会、监督代表团等影响村集体组织决策，这种治理方式主要适用于村集体内部，通过代理权力来行使治理。但是集体经营性建设用地流转中必然存在信息不对称，代理人会出现道德风险问题，因此农民参与内部治理的成本也较高。对于农民而言，其最大的利益诉求是获得流转补偿款。对于农村集体组织来说，农民选举的农村集体组织成员者的能力、道德水准等方面存在严重的信息不对称，而农村集体组织在集体经营性建设用地流转中决策的非程序化、所面临决策环境的不确定性，都加剧离散了契约的约束力。于是，农民、村民小组和农村集体组织之间的契约都是不完全的，因而应赋予他们通过内部治理结构来控制集体经营性建设用地流转的权力。因此，农民、村民小组和农村集体组织应参与流转内部治理。从理论上讲，所有参与集体经营性建设用地流转的农民都应参与土地流转决策，但是，实际中的组织成本同样不可忽视。根据边际分析法，随着进入集体经营性建设用地流转决策人数的增加，组织成本会随之增加，从而使总收益下降。农民参与土地流转人数太少，未能有效地发挥其主体的作用，造成社会净福利损失；而参与人数太多，又会造成由于组织成本大于治理收益而得不偿失，这就需要发挥村民小组与农村集体组织的独特作用。

农民作为集体经营性建设用地流转的承担者和收益享有者，拥有土地的实际使用权，农村集体组织作为法定代理人，拥有土地的所有权。农民参与集体经营性建设用地流转有一系列直接的途径和方式，比如参与村民小组、农民代表大会、土地流转监督代表大会等。由于农村集体组织和农民之间不同程度的信息不对称，农村集体组织就可能因追求自身利益而损害农民利益，相应地产生了代理关系和代理问题。信息披露制度不足以提供充分的保障时，农民就要求以其自身具有的权利介入土地流转治理结构中。由于农民直接参与集体经营性建设用地流转，可以获取流转真实的信息，能够有效地对农村集体组织和村民小组的行为进行监督，从而缓和双方在集体经营性建设用地流转中的信息不对称，纠正集体经营性建设用地流转程序的非正常化。为此，内部参与治理就必须派代表进行监督。农民的广泛参与有利于农民之间的信息交流，在保证执行集体经营性建设用地流转目标的同时，也在一定程度上维护了自身的利益，同时促进流转程序的公开、公平与透明。

3.2 公共契约型治理：中央政府、乡镇政府 中央政府主要是借助公共契约模型来规范集体经营性建设用地流转过程中各利益相关者行为。中央政府往往借助法律、行政手段来维护其利益，以避免发生重复签约的成本。所以，中央政府作为利益相关者，通过两种方式影响其他利益相关者：一是对集体经营性建设用地流转进行宏观调控，主要从流转产业结构、流转资本市场等进行政策干预;二是通过法律、制定市场机制来规范流转利益相关者的行为。其中，中央政府制定市场机制对流转进行外部治理是主要的。因此，中央政府参与集体经营性建设用地流转可能并不存在直接的契约关系，主要是借助法律、法规等公共契约的形式来规范流转利益相关者行为。这种公共契约具有强制性，集体经营性建设用地流转利益相关者必须按规定履行，没有讨价还价的余地，其治理方式具有很强的约束性。

乡(镇)政府的行为会直接影响集体经营性建设用地流转。由于乡(镇)政府权利寻租的成本及监督治理成本很高，把乡(镇)政府放在公共契约治理模型中，并认为乡(镇)政府主要的职责是对流转进行引导和监督。当乡镇政府发现流转有违法、违纪行为时，应该依据法律、法规，通过上报、协调等手段来约束集体经营性建设用地流转利益相关者各方的行为，对集体经营性建设用地流转主要起监督与指导作用。乡(镇)政府与上级政府对集体经营性建设用地流转的影响可以起到相互补充的作用，上级政府制订关于集体经营性建设用地流转各种法律、法规及条例，乡(镇)政府对集体经营性建设用地流转中发生的违反法律、法规及条例的行为进行监督，并促进新的法律、法规的修订。乡(镇)政府的监督则还可以通过文化政策宣传等软性约束，因而对上级政府的强制性法律规范起补充作用。可以说，上级政府和乡(镇)政府参与到集体经营性建设用地流转治理中，主要是基于一个国家的法律构架、社会文化传统等。当然上级政府的法律、法规及条例应该制定得相当完善，这样才能借助公共契约模型约束土地流转利益相关者行为，然而受不确定因素及成本影响，这种公共契约并不能囊括所有偶然发生的情况，这需要一个过程去完善发展。

3.3 交易契约型治理：土地受让方、市县政府 在市场经济条件下，大多数集体经营性建设用地流转市场竞争较为充分，土地受让方能够从市场得到涉及自身利益的充分信息，如关于处理流转土地价格、流转时间、国家补贴等方面的信息;同时，关于处理土地受让方利益冲突的市场法律法规也较为完善。因此，土地受让方可以通过市场选择符合自己利益需要的集体经营性建设用地流转出让方，流转的权利和义务都可以事先通过契约明确规定，若有违约行为，可以借助法律化解利益冲突。所以，土地受让方的契约是“完全”的，治理方式主要是通过与集体经营性建设用地流转出让方的交易契约来规定各自的权责利关系。交易契约型治理主要通过市场和法律来约束利益相关者。此外建立针对土地受让方的信息披露制度，疏通意见反馈渠道等方式有助于集体经营性建设用地流转的顺利进行。

根据市(县)政府参与集体经营性建设用地流转的程度，市(县)政府有种特殊情况：即在公共契约治理的基础上还存在交易契约关系。市(县)政府参与有很大决策权，为减少权利寻租和降低治理成本，通过契约来约束流转利益相关者各方的权、责、利关系，有助于借助市场机制进行集体经营性建设用地流转资源配置。虽然政府失灵、信息的不确定性会滋生机会主义，模糊增加交易成本，从而加剧集体经营性建设用地流转契约的不完全性，但是根据“声誉机制”原理，市(县)政府在集体经营性建设用地流转中发生重复博弈时，会更有动力维持其声誉机制。因此，在竞争激烈的集体经营性建设用地流转市场环境中，市(县)政府会努力建立起互信、互利关系，这种关系通过一系列契约而固化下来。此时，市(县)政府通过交易契约模型更能协调好与其他利益相关者在集体经营性建设用地流转中的利益冲突。

4 结语

以集体经营性建设用地流转为研究对象，基于利益相关者的视角分析了利益相关者的利益诉求和利益关系，构建了农民、村民小组、农村集体组织内部参与治理，中央政府、乡(镇)政府公共契约型治理及土地受让方、市(县)政府交易契约型治理的利益相关者共同治理模式以达到集体经营性建设用地流转权力与利益的平衡与相互制衡。集体经营性建设用地流转共同治理模型还应强化以下几个方面。

4.1 农民、村民小组、农村集体组织内部参与治理 ①重点要强化信息披露;②三方应充分沟通，及时响应，建立彼此之间有效的信任；③加强监督，规范化流转程序，使集体经营性建设用地流转公开、公平、公正、透明。

4.2 中央政府、乡(镇)政府公共契约型治理 ①中央政府加快土地产权制度改革；②修改完善集体经营性建设用地流转法律法规；③深化集体经营性建设用地流转土地市场改革，尤其是重视运用大数据进行流转的宏观管理调控，使农民享受到城市化、工业化带来的土地增值收益，促进城乡协调发展[9]；④乡(镇)政府需要做好流转引导工作，协调农民与村集体之间的利益冲突，为上级政府建立符合本地实际的集体经营性建设用地流转操作流程提出有效建议。

4.3 土地受让方、市(县)政府交易契约型治理 ①市(县)政府要制定配套的相关措施，尤其是数据化管理；②建立完善流转机制，培育农村集体建设用地市场[10]；③深化市(县)政府考核制度，通过连续的绩效考核保证重复博弈声誉机制的运用；④需要加强对市(县)政府的监督；⑤加重对土地受让方的惩罚，提高机会主义违法、违规成本。

[1] 陈利根，龙开胜.我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向[J].中国农史，2008，27(2)：79-84.

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[5] 张梦琳，陈利根.农村集体建设用地流转的资源配置效应及政策含义[J].中国土地科学，2008，22(11)：72-75.

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Study on Co-governance of Stakeholder of Profitable Collective Constructive Land Access to Market

FU Guang-hui，AN Chun-xiao

(School of Economic &Management，Nanjing Technology University，Nanjing，Jiangsu 211816)

With the rotation of profitable collective constructive land as the research object，the interest demand and the interest relationship of profitable collective constructive land access to market stakeholder were analyzed based on the perspective of stakeholder. Using the contract theory and principal-agent theory in economics, build the central government, township government public compact governance, assignee, cities and counties government deal compact governance and farmers’ land, the villagers groups, rural collective organizations to participate in the governance of stakeholders co-governance mode, in order to achieve the balance and checks of power and interests of the land circulation.

Stakeholder；Profitable collective constructive land；Co-governance

付光辉(1979- )，男，山东青州人，副教授，博士，从事土地管理研究。

2016-09-23

S 29；F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0191-03