基层土地变更调查反映的问题及对策研究——以重庆市九龙坡区为例

贾丽娟，陈桂斌，周 密，宋小川

(1.重庆市九龙坡区国土资源管理分局，重庆 400000；2.重庆市地矿测绘院，重庆 400042)

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.



基层土地变更调查反映的问题及对策研究
——以重庆市九龙坡区为例

贾丽娟1，陈桂斌2，周 密1，宋小川1

(1.重庆市九龙坡区国土资源管理分局，重庆 400000；2.重庆市地矿测绘院，重庆 400042)

基于2009—2014年重庆市九龙坡区土地变更调查数据，分析各地类变更调查反映的问题，主要是地方行政审批不完善或执行不力，技术底库与实际有偏差，地方性用地政策与国家用地管理平台不一致，变更调查经费与工作不同步。并提出对应的解决办法：尽快出台或完善相关政策，加大用地审批和监管力度；尽快开展第三次土地调查，补充完善“二调”成果；统一变更调查经费采购，缩短地方经费筹措时间。

土地变更调查；问题；对策；九龙坡区

土地变更调查是国家根据土地管理工作的需要，在全国土地调查基础上，根据城乡土地利用现状及权属变化情况，随时进行城镇和村庄地籍变更调查和土地利用现状变更调查，并定期进行汇总统计[1]。国家从1996年开始，以报表方式掌握各地土地利用情况。至2009年，国家开展第二次土地调查，初步建立了数据库；2010年引进各部门参与的理念，建立综合监管“一张图”；2011年开始，固化了“三下两上”的工作规则，建立了一查多用、共同责任机制，并逐步完善了各级审查机制，使得土地变更调查工作从数字层面转变为空间利用管理，数据预判预报功能开始发挥作用。

目前，有关土地利用现状的研究以通过土地利用/土地覆被变化分析土地利用变化与人类活动之间的关系为主[2-8]。如吴琳娜等[9]在遥感和地理信息系统技术的支持下分析了陕西省北洛河土地利用变化对人类活动程度的响应。杨依天等[10]基于和田绿洲的遥感影像，从空间耦合角度分析了和田绿洲 1980—2010 年土地利用变化及其环境效

应。刘桂林等[11]基于1985—2010年覆盖南京市的Landsat MSS/TM卫星影像，利用最大似然法对南京市耕地变化轨迹及驱动力进行了分析。范科红等[12]研究了1986—2007年重庆主城区土地利用变化及其驱动因素；唐家荣等[13]研究了重庆市永川区土地利用的时空动态变化；孔次芬等[14]对重庆都市区土地利用/覆盖变化过程进行了预测分析。何丹等[15]对重庆江津市土地利用变化及社会驱动力进行分析。从地方的土地变更调查工作中获取土地利用现状数据变化，不仅可以从中发现社会经济发展规律还可以发现土地管理工作有关的政策和制度问题，从而引起土地管理部门的重视和制度改革。笔者基于2009—2014年重庆市九龙坡区土地变更调查数据，分析各地类变更调查反映的问题，并提出相应的对策与建议。

1 土地变更调查数据分析

1.1 一、二级地类变化情况 由表1可知，就一级地类来说，2009—2014年九龙坡区农用地逐年减少，建设用地中除水域及水利设施用地外，总体呈增加趋势。从2013—2014年各地类变化比例来看，耕地、园地、草地减少比例上升了2%，城镇村及工矿用地增加比例上升了2%，交通运输用地增加比例上升了9%。

表1 2009—2014年九龙坡区各地类面积

Table 1 The area of land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

hm2

注：数据来源于九龙坡区国土资源管理分局。

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

由表2、3可知，就农用地、建设用地部分二级地类而言，2009—2014年建制镇、铁路用地、公路用地呈现持续增加的态势，其中建制镇在2014年用地比例增加至15.99%，较2013年用地比例提升1倍并与前4年持平；铁路用地在2014年比例猛增至76.39%，而公路用地在2011年用地比例高达22.49%，出现峰值。说明此期间研究区城区及交通运输用地发展迅速，交通运输体系逐步完善，这2类用地占建设用地批准的比重大。除采矿用地、农村道路呈现持续降低趋势外，设施农用地、村庄时增时减，其中村庄除2009和2013年小比例增加外，其他年度均呈降低趋势；设施农用地除2012、2013年小比例降低外，其他年度均呈增长趋势。

二级地类的变化不同程度地反映了地方社会经济活动。例如研究区建制镇、铁路用地、公路用地与村庄用地于2010、2012和2014年呈现一增一减，主要是土地征收行为导致地类变化，反映了城镇化在这3年较为突出。采矿用地、农村道路的逐年减少，除与国家限制破坏性矿产开采政策，或土地征收等行为有关外，也反映这两类用地批准在降低。设施农用地比例变化与国家出台一系列设施农用地规范文件及地方具体实施有着密切的关系。

表2 2009—2014年九龙坡区部分二级地类面积

Table 2 The area of part of the secondary land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

hm2

注：数据来源于九龙坡区国土资源管理分局。

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

表3 2009—2014年九龙坡区部分二级地类面积同比增加(减少)比例

Table 3 The area increase(decrease)proportion year-on-year of part of the secondary land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

%

注：数据来源于九龙坡区国土资源管理分局。

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

1.2 权属变化情况 九龙坡区于2005年开展了一次行政区划调整，调整前辖6镇及8个街道办事处；调整后辖11个镇及7个街道办事处。2009年建立的二调数据库权属上仅含11镇及石桥铺街道办事处，其中，杨家坪等4个街道办事处归到九龙镇统计；渝州路街道办事处归到石桥铺街道办事处统计；中梁山街道办事处归到华岩镇统计。这种权属划分阻碍了土地权属管理和登记等有关工作的开展。

2 土地变更调查反映的问题

2.1 地方行政审批制度不完善或执行不力 2009—2014年，未批先建用地面积虽不是新增建设用地主要构成，但一直是变更调查和卫片执法检查的重点和难点，也反映了各种问题。一是国家重点建设项目存在边修边调但未及时审批备案的问题，比如2014年铁路用地较2013年同比增长76.39%，其部分主线并未被国家下发的用地管理信息批文覆盖，可能会在图斑合法性认定时认定为违法。二是地类审批政策缺乏指导，导致用地违法，比如采矿用地、农村宅基地在《第二次全国土地调查技术规程》中明确属于建设用地，应办理转用手续；而实际上，采矿用地存在地处偏僻、非建设使用的特点，大多采矿用地不在土地利用总体规划的城镇规划区域内，若办理农转用，既占用指标，又与“两规”不一致；农村宅基地权利主体为集体经济组织成员，享有初次申请、改建变更、位置迁移等权利，有着随农民自主自愿建房、住房占地面积小且分散等特点，目前要求分散的农村宅基地办理农转用手续，很难实现农民自主分散建房与土规农村集体建设用地指标约束的平衡，需缴纳的耕地开垦费、土地有偿使用费等对农民也是很重的负担，因此农村宅基地很多未办理转用手续。三是在设施农用地、临时用地审批后，因该类用地缺乏日常监管，加之乡村旅游成为拉动农村经济的主要方式，经营性设施农用地、临时用地等问题逐渐暴露，其用途改变形成的违法用地成为主要问题。

2.2 技术底库与实际有偏差 第二次全国土地调查(以下简称“二调”)建立的数据库，是2009年后年度土地变更调查基础库。“二调”持续时段为2007年7月—2010年3月，虽有第一次土地详查数据为底图，但融合土地现状、权属信息、坡度等级、用地情况等信息于一张图，是艰苦的大工程。由于时间紧、任务重，地方在建库时由于重视程度不够、人员技术水平不足等原因，导致数据库与实际存在偏差。比如近年变更调查时发现，国家下发的监测图斑有些是2008年及以前审批的建设用地项目，或2008年前开采使用的采矿用地，因误调或漏调，导致该类图斑成为变更调查无合法手续的新增建设用地，影响了“新增”的真实性。

同时，土地现状权属仍采用当年城镇地籍调查成果，后期开展的“合村并社”等权属变化未及时更新，导致各地类权属与实地存在偏差，影响依托土地变更调查成果数据库开展的地籍管理、未来农村不动产登记信息的准确性。

2.3 地方性用地政策与国家用地管理平台不一致 新增建设用地的审核及确定，依据的是国家用地信息平台备案的用地信息。而地方性用地政策产生的新增建设用地，未按照新增建设用地来源(本年批准本年建设、本年批准未建设、本年未批先建)进行管理。比如重庆市地票制度已运行8年，从2014年才开始对地票产生的新增建设用地开展变更调查，但仅针对已施工建设的土地。那么，年度土地变更调查数据库对地票类新增建设用地，只反映了本年批准本年建设和往年批准本年建设，未反映本年批准未建设，影响地方开展用地指标分析、现状利用等基础数据分析的准确性。

2.4 变更调查经费与工作不同步 2013年九龙坡区通过申请单一来源采购的方式解决土地变更调查工作经费，但自申请上报市级主管部门至取得批准长达1年，此时2013年变更调查工作已结束半年之久；2014年工作经费是在工作结束半年后才予以落实。不同于其他专项工作，变更调查是每年开展，具有数据及技术单位保障服务的一致性、连贯性特点；而每年开展招投标又存在时间长、程序复杂、技术单位随时变化而无法保证数据和服务的连贯一致性等问题。

3 对策与建议

3.1 尽快出台或完善相关政策，加大用地审批和监管力度 对农村宅基地、采矿用地的用地审批，在加快出台用地政策指导文件外，地方应根据地方社会经济发展需要，合理安排土地利用方向，优化土地布局。临时用地、设施农用地应结合乡村旅游主题，优化创新有地制度，在用地审批后，及时移交执法部门对其用途开展日常巡查和监管，并坚持“发现一宗、查处一宗”，降低违法比例。对于国家重点工程建设项目，地方应对该类项目重点跟踪，对边修边调的要督促其尽快完成用地信息平台备案。对地方性用地政策，建议与国家用地管理一致，统一标准、统一管理。

3.2 尽快开展第三次土地调查，补充完善“二调”成果 为改变“二调”数据库与实际存在偏差的问题，尽快开展第三次土地调查，除据实调查土地利用现状外，要对历史遗留问题、合村并社造成的权属错误等予以更正。要结合不动产统一登记、城镇地籍调查数据库更新汇总等工作，对数据库中的土地利用现状、权属、用途等基本信息进行全面更新，为实现“一张图”信息化管理和土地资源空间管理创造条件。

3.3 统一变更调查经费采购，缩短地方经费筹措时间 年度土地变更调查工作意义重大，其经费保障非常重要。目前土地变更调查工作经费由各区县国土管理部门分别采购，方式多样(如公开招投标、竞标、单一来源采购等)、时间滞后。建议市级国土主管部门负责统一履行采购程序，征求各区县国土管理部门意见后，将有资质、服务和技术水平高的单位纳入土地变更调查技术服务单位库统一管理，区县自主选择技术单位直接开展工作。同时，建立技术单位监管和考评制度，优胜劣汰，提高全市变更调查技术服务单位的整体水平。参考文献

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The Problems and Countermeasures of Local Survey of Land Change—A Case Study of Jiulongpo, Chongqing

JIA Li-juan1, CHEN Gui-bin2, ZHOU Mi1et al

(1.Chongqing Municipality Jiulongpo District Bureau of Land Resources Management，Chongqing 400000；2. Chongqing Geological Mining Institute of Surveying and Mapping，Chongqing 400042 )

Based on 2009-2014 land change survey dates of Jiulongpo district, and analyse the problems of different land change survey, such as local approval was imperfect or poorly enforced，technology basic library was deviated with the actual, local land use policies were different with national land management platform，money and work of change survey were not synchronized.The countermeasures on the problem were put forward，such as introduce or improve relevant policies as soon as possible，increasing land examination and approval and supervision，as early as possible to carry out the third land survey, complement the adjusted results，unified change purchasing survey costs, shortening the time of local financing.

Survey of land change;Problems; Countermeasures; Jiulongpo District

贾丽娟(1985- )，女，山西阳泉人，工程师，硕士，从事土地利用规划研究。

2016-09-26

S 29；F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0186-03