城市基层政府公信力影响因素及应对策略研究——以成都市X区为例

2016-12-20侯晨晨刘红君陈兰馨

决策与信息 2016年32期

关键词：街道办公信力公众

马骁侯晨晨刘红君陈兰馨任红

四川省社会科学院四川成都 610072

城市基层政府公信力影响因素及应对策略研究——以成都市X区为例

马骁侯晨晨刘红君陈兰馨任红

四川省社会科学院四川成都 610072

城市基层政府公信力是指作为城市基层政府的市辖区在市委、市政府的领导下，在城市行政管理，提供社会化服务，发展政区经济的过程中取得公众信任的能力，反映了公众对区政府的信任程度。根据“权为民所用”、“利为民所谋”、“情为民所系”的理念，分别选取简政放权和公众参与、财政投入和基础实施、信息公开和政府回应作为城市基层政府公信力影响因素的理论假设。通过实证调研发现，城市基层政府在财政投入、信息公开等方面有较大作为，并在提升其公信力上初见成效；在简政放权、基建设施、回应力等方面虽有较大改善，但是由于改进力度不到位，存在的问题仍影响公信力提升；在公众参与方面陷入停滞状态，成为影响其公信力提升的重要因素。此外，部分基层政府工作人员及领导干部的责任心和服务于民的理念、居民个人思想文化素质的高低对基层政府公信力的影响较大。因此，城市基层政府需要加快推进地方授权，提升基层政府回应力；积极开展民主化决策，建立公众参与决策机制；树立服务型政府理念，加强规范性制度建设等应对策略。此外，公众需要提升公民意识，利用政府提供的各种参与渠道，积极参与公共事务。同时，需要提升个人思想文化素质，遵守公共领域的规章制度，合理提出诉求。

公信力；城市基层政府；简政放权；公众参与

一、城市基层政府公信力内涵

关于政府公信力的内涵，一方面，从政府行为的角度，政府公信力源自于政府行为的规范、职能的发挥和效能的提高，源自于政府贯彻执行方针、路线、政策的能力，还源自于促进政治稳定、经济繁荣、社会进步和实现最广大人民根本利益的能力。另一方面，政府积极有效履行职责的目的即满足公众需求、取得公众信任，引出了关于政府公信力的第二重含义，即公众的信任程度，它指社会组织和公众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和公众中所形成的心理反应。它是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射。在政府与公众互动中才能全面理解政府公信力。我们认为，政府公信力是指政府通过积极履行政府职责而满足公众需求、赢得公众信任的一种能力体现，是公众对政府行为的一种心理反应。城市基层政府公信力是指作为城市基层政府的市辖区在市委、市政府的领导下，在城市行政管理，提供社会化服务，发展政区经济的过程中取得公众信任的能力，反映了公众对区政府的信任程度。

二、城市基层政府公信力影响因素

习近平同志曾经提到，“马克思主义权力观概括起来就是两句话：权为民所赋，权为民所用。”胡锦涛同志也提到，要时刻“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”政府权力来自“民赋”，“民”是政府“用权”、“谋利”、“系情”的对象客体。政府行为与公众评价共同构成影响城市基层政府公信力的要素。

本文在大量文献研究和深入分析的基础上，根据城市基层政府公信力内涵，理论构建出城市基层政府公信力的影响因素，即“用权”、“谋利”、“系情”。

（一）“用权”方面

根据“权为民所用”的理念，在“用权”方面，选取两个影响因素，即简政放权和公众参与。

1、简政放权

城市基层政府满足公众诉求、解决群众问题的关键在于是否具备与之相匹配的权力，权力的授予是城市基层政府积极履行职责，赢得公众信任的政治基础。在2016年的政府工作报告中，李克强总理将“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”，作为今年要重点做好的工作之一。在简政放权的过程中，基层政府权限扩大的同时，对地方事务的影响度以及满足公众需求的能力也不断提升，积极性和创造性得到充分发挥。

根据调研发现，影响居民对当地政府评价的因素之一是居民需求是否能得到有效解决，居民对此的反应大多是“诉求无门”，街道办或区政府部门由于受到权力的限制，更多地只能进行解释性工作。以街道办为例，街道办作为区政府的派出机构，与区政府职能部门相比，更加直接地接触群众，对基层情况更为熟悉，它的优势在于能够在较短的时间内掌握第一手信息，及时解决群众关心的问题。但是，受现行体制的限制，街道办缺乏自主权，针对群众关心的问题，街道办只能向上级部门汇报、请示，获得批准后才能予以解决，而信息在传递过程中面临失真的危险，同时解决问题时间周期较长，它们都会成为影响居民问题有效解决的因素。比如，原来由派出所负责的身份证明，现转移至街道办，而街道办缺乏户籍管理的权限又无法开出相应的证明，只能向上级部门汇报得到批复后才开具证明。尽管近年来上级部门将一些诸如食品、药品、工商等部门进行合并并下放到街道，但它们又独立于街道办存在，街道办缺乏统筹协调的权力。总之，在解决公众问题，满足公众诉求的过程中，城市基层政府仅作为信息传递的“中转站”，缺乏与解决问题相匹配的权力，损失了与居民近距离接触的优势，影响居民对政府的评价。

2、公众参与

政府政策过程中公众参与是提升城市基层政府公信力的保障。“任何一项政策都有政策利益相关者，他们与政策有着紧密的利益关系，因此他们参与政策制定的愿望最为强烈”。公共政策制定的根本目的是为了满足社会公众的利益需求，公众只有积极参与到决策过程，才能在有效表达自身利益需求基础上，促使政策得到采纳并实施。

社区居民参与大致分为三类，即积极参与、无知参与、消极参与。以某社区为例，首先，社区居民特别是党员具有较高的参与热情，他们对政府及社区建设进行热烈讨论，并提出意见。其次，部分不了解社区选举状况及参选者信息的居民，在选举时或是找人替代投票，或是“跟风投票”。再次，“参与无用论”盛行，一些居民将希望寄托于精英群体，认为即便参与政府或社区活动，“也改变不了什么”、“没什么意思”。公众的无知参与行为、消极参与行为的实质是居民在长期与政府互动中，利益诉求得不到有效满足，造成对政府不信任，导致冷漠型参与。政府为重拾公众信任，消除冷漠型参与，在参与方面需要分享决策权，积极引导公众参与政府决策过程。但是，我们发现，凡社区事务，居民参与度较高，涉及政府决策活动却缺乏居民有效参与。社区及其居委会实质是居民自治区域和机构，解决居民诉求所需权力与社区居委会自身拥有的权力不能有效对接，加之街道办属于区政府派出机构，自主权有限，这就需要居民参与政府政策过程。公众缺乏有效途径参与到制定涉及自身利益的政策过程，又怎么会对政府作出积极的评价呢？

（二）“谋利”方面

根据“利为民所谋”的理念，“谋利”主要表现在财政投入、基础设施等两个方面。

1、财政投入

政府的财政投入与居民的生活密切相关，政府在某个领域内财政投入的是与否、多与寡是影响公众评价及政府能力提升的经济因素。同时，公共财政资源使用情况一直是公众普遍关心的问题，政府财政投入的使用情况是影响公众对政府评价的因素。尽管我国公共财政支出占到国民生产总值的20%，如果财政投入使用明细存在较大争议，一方面不利于政府责任的明确，另一方面也关系到公众对于政府工作的评价，影响民众对政府的信任程度。

以成都市X区为例，该区2013——2015年公共财政支出分别为46.47亿、46.74亿、53.91亿，2016年一般公共预算支出56.34亿。就居民普遍关心的公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生等领域的财政支出在2015年分别是3.99亿、8.3亿、8.5亿、1.62亿，而用于城乡环境综合治理、旧城改造、公共基础设施维护和建设、清扫保洁等方面的预算支出在2016年达18.94 亿，比2014年增长11.6个百分点。同时，政府每年会通过年度财政报告对上一年度公共财政预算执行情况进行梳理并及时公开。可见，政府在公共服务方面的财政投入力度较大，信息透明度较高，但公众仍然反映物价过高、涨幅过快，对政府的评价仍较低，其中缘由，我们认为，除与宏观经济变化相关以外，公众个人的思想文化素质在其中也起着较大作用。

2、基础设施

基础设施建设直接关系到公众生活环境是否改善，直接关系到政府能否为公众提供良好的生活环境。同时在前期建设中，政府与公众的沟通是否充分、涉及拆迁时对公众的安置是否恰当、补贴是否到位。在后期，公众由于生活环境的改变而引起的生活方式的改变，造成的各种困难是否得到妥善解决。总之，在基础设施建设和维护的整个过程中，政府与公众互动频繁，这个过程也是公众对城市基层政府评价的关键。

结合调研社区的情况发现，各社区的基础设施建设情况普遍良好，政府每年会投入一定数额的资金用于设施的建设和维护，比如成都市X区2016年投入1114万元用于道路维护。但是仍旧存在很多问题，特别是在基础设施后期维护方面。目前社区普遍建造的是电梯公寓，电梯是居民日常出行必备设施，但电梯发生故障后，维修问题难以解决。某小区多达10余部电梯无人维修，对居民特别是老年人的生活带来影响。业主缴纳的维修基金由物业负责管理，但资金的使用情况不明，导致“钱花出去，电梯无人维护”的现象，业主与物管之间的矛盾，社区居委会和街道办只能进行协调，并不能有效解决问题。基建设施的建设和维护及其附加问题产生的“没人管，管不了”的观念是目前公众对城市基层政府工作的普遍评价。

（三）“系情”方面

根据“情为民所系”的理念，在“系情”方面，主要选取信息公开和政府回应力作为影响城市基层政府公信力的因素。

1、信息公开

“行政的公开化是20世纪中期以来西方各国行政发展的一个重要趋势，是行政民主的突出表现。一个讲诚信、有责任感的政府，在社会事务的管理中应当是公开的、透明的。公共部门要尽量以公开的方式运作，政策和规则要透明，并且让人容易理解。即使是公共部门政策需要变更，也要向社会公众作耐心说明，以稳定人们的预期。”公开政务信息，提高政府工作透明度，是解决因信息不对称而造成的政府公信力流失问题的有效途径。

目前区政府及街道办事处都能够严格依据《中华人民共和国政府信息公开条例》公开政府信息。第一，政府信息公开渠道日益多样化。一方面，政府在有效发挥出口头宣传、公示栏公示、直接查询等传统信息公开渠道作用的同时，又合理利用信息公开网站、政务微博、微信公众号等网络平台和新媒体平台发布最新消息，基本实现了传统渠道和新兴渠道的有机结合。其中，对微信公众号等新兴政务信息公开渠道，政府格外重视。比如，X区社保局的微信公众号自推出以来，关注人数已超5万，平均阅读量在3000左右。另一方面，政府根据不同层次的群体，采取不同的宣传方式。比如，针对老年人、文化层次较低的群体，多采取口头宣传和公示栏公示的办法，而对于较年轻的群体，强调对网络及新媒体信息发布平台的宣传和使用。第二，政府信息公开内容较为全面。除内控性信息外，目前城市基层政府信息公开内容主要包括政府重要工作、办事程序、组织活动等，对居民普遍关心的最新政策信息，政府也做到及时公布，并作出解释。第三，政府信息公开形式呈多样化态势。以X区微信公众号的信息公开形式为例，该区社保局在建设公众号时，以卡通人物、动漫等方式发布信息，解释政策。综上所诉，城市基层政府在信息公开方面成效显然，公众对此的满意度普遍较高。

2、政府回应

政府的回应力越来越被看做是未来政府建设的重要标准之一。目前国内外学者认为善治的基本前提之一是建立回应型政府。城市基层政府是否回应公众诉求以及回应力度的大小，直接影响城市基层政府在公众中的形象，它是公众对政府行为作出评价的重要依据。

我们在调研时发现，公众对政府回应力评价普遍偏低。一方面，回应效度不足。公众从他们反映问题到政府开始真正处理问题时间较长，问题堆积较为严重。以街道办为例，作为城市基层政府派出机构，由于缺乏解决民众问题的实质性权力，往往只能为群众提供解决意见或者向相关部门传达信息。但是第三方部门在了解民众实情方面不如街道办，处理问题往往不得力。另一方面，传统回应逻辑固化。传统回应是指基层政府接受上级政府指令，按照上级指示做出工作安排的回应方式。由于街道办等机构不具备有效回应民众的权力和资源配备，负责回应的同级机构受此逻辑的影响，消极推诿或者不作为。各机构在街道办的派驻点直属区委相关部门垂直管辖，对街道办反应的群众问题怠慢。此外，城市基层政府在与群众打交道的过程中，流行一句话，“办好事百件不如没办好事一件”。群众在评价政府时，并不完全出于理性成分，完全可能由于某次与政府互动时，利益诉求未被满足而影响对政府的评价。

三、提升城市基层政府公信力应对策略

根据在成都市X区的调研，我们发现，城市基层政府在提升公信力方面成效显然，但仍然存在问题，影响公信力重塑。第一，在财政投入、信息公开等方面有较大作为，并在提升公信力方面初见成效。第二，在简政放权、基础设施、政府回应等方面虽有较大改善，但是由于改进力度不到位，存在的问题仍影响其公信力提升。第三，在公众参与方面陷入停滞状态，成为影响公信力提升的重要因素。此外，部分基层政府工作人员及领导干部的责任心和服务于民的理念、居民个人思想文化素质的高低对基层政府公信力的影响较大。

因此，提高城市基层政府公信力应该包括以下几个方面：

（一）加快推进地方授权，提升基层政府回应力

首先，中央政府或上级政府需要继续加快实施简政放权，授予基层政府更多权限，使他们能够充分发挥近距离接触群众、及时掌握信息的优势，从而有效地处理本地区的事务，实现“扩权强区”。同时，基层政府需要注重人才引进，以便更加有效地接收上级政府下放的权力，避免造成权力下放与接收错位。其次，城市基层政府需要建立科学系统的回应机制，增强自身回应力。城市基层政府在上级政府授权的基础上，一方面需要让政府公务员走进基层，了解并收集公众对政府管理和公共服务的意见和建议，促进政府官员和公众面对面交流和接触，让公众能够切身感受到政府“情为民所系”。另一方面，积极借助媒体平台增强回应力。政府及时通过传统和新兴媒体发布政策信息，并对政策变化做详细解释说明，使公众能够充分了解政策，消除对政策的担忧。同时，通过新媒体搭建公众与政府的互动平台，通过互动平台（比如市长信箱、社区意见库，大学生就业在线等）使政府能够即时了解公众的问题和难处，并将解决方案和意见反馈给公众。

（二）积极开展民主化决策，建立公众参与决策机制

任何重大决策政府必须遵守五大法定程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定。首先，正确处理党委、人大、政府三者间的关系。在党委发挥协调各方、统筹全局作用的同时，充分发挥人大的监督、罢免等权力，对政府机关工作人员特别是党政“一把手”形成有效制约，充分发挥集体领导的作用；其次，建立公民参与机制。完善听证会制度，使听证会参与者更具利益相关性和组织性，避免听证会流于形式；明确公众参与的范围和内容，凡涉及公众核心利益的决策，应积极引导公众参与，认真听取公众意见并以书面形式将意见采纳情况反馈给公众；拓宽公众参与的渠道，在完善党委信访结构、政府群工机构、人大、政协等机构以及工青妇等群团组织作为公众参与的重要渠道外，利用现代化网络，建立网络问政系统；最后，构建协商基础上的治理机制。促进公共政策民主化，必然要求政策制定主体实现多元化，即需要政府、专家智库、公众、社会组织等共同参与。任何政策，都需要在互动、协商的基础上制定并实施。

（三）树立服务型政府理念，加强规范性制度建设

一方面，继续加强政府服务意识。目前，一些政府尚未摆脱“官本位”思想的束缚，部分政府工作人员及领导干部缺乏责任心，未树立服务型政府的执政理念。因此，政府需要转变理念、切换思路，将为公众提供动态化的服务放在工作首位，发挥好公共服务组织者、协调者、监管者和公共产品主要提供者的作用。另一方面，进一步加强规范政府行为的法律制度建设。在官文化和特殊的人情文化氛围长期影响下，滋生各种“潜规则”。在有关法律规定和制度不完善的情况下，政府公务人员倾向于遵循“潜规则”，导致公众对政府的不信任。因此，需要加强相关法律制度建设，把权力行使控制在法律制度下，把政府行为控制在法制轨道上，确保政府行为公开透明。

此外，公众需要提升公民意识，利用政府提供的各种参与渠道，积极参与公共事务。同时，公众需要提升个人思想文化素质，遵守公共领域的规矩，合理提出诉求。

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