食品溯源信息及其监管

丁春燕

食品溯源信息及其监管

丁春燕*

内容提要：新修订的 《中华人民共和国食品安全法》明确了 “全程控制”作为食品安全工作的基本原则之一，而食品溯源信息是加强食品安全监管、追究责任的基础。1997年起源于欧盟的食品安全溯源信息监管制度已被发达国家所推广。我国过去的部门独立、单环节、非溯源的食品信息监管已难以满足现代社会的需要。完善相关立法、明确食品溯源信息监管主体、加强信息审查、准确录入信息、搭建全国信息交换和查询平台、由第三方监测、严格追究责任，从而建立起一个科学的食品信息溯源监管制度已势在必行。

食品食品安全食品安全法溯源信息监管

2015年10月1日实施的新 《中华人民共和国食品安全法》（以下简称 《食品安全法》）体现了“四个最严”（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）的食品安全监管，该法第四十二条明确规定： “国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。”2015年3月国务院办公厅印发的 《2015年食品安全重点工作安排》明确了 “着力加强源头治理，强化过程监管，切实保障 ‘从农田到餐桌’食品安全”。建立食品信息溯源监管制度，是检查食品全产业链安全的有效工具，也是保障食品安全和追究食品安全责任的重要举措。因此，食品信息要可溯源，并对之实施有效的监管，已刻不容缓。

一、食品溯源信息及其作用

（一）食品溯源信息

现代化的大生产以及对外贸易的发展，生产链和供应链的复杂使得消费者对获取安全产品的信心下降。为尊重消费者权益、维护公平的竞争秩序以及有效追究责任人的责任，食品信息的可追踪溯源就成为了迫切需要解决的全球性问题。按照 ISO8042标准中所下的定义，可追溯性（Traceability）是指 “通过登记的识别码，对商品或行为的历史和使用或位置予以追踪的能力”。1Opara LU，Mazaud F.Food traceability from field to plate.Outlook on Agriculture，2001，30（4）:239-247.

食品溯源信息，是指根据相关法律规定，由生产企业或特定机构录入，体现食品在产供销的各个环节之中有关食品质量和安全，能够被顺向地追踪或者逆向回溯的相关信息。

以食品溯源信息监管为基础所建立的食品安全溯源体系，则是指在食品产供销的各个环节 （包括种植养殖、生产、流通以及销售与餐饮服务等）中，食品质量安全及其相关信息能够被顺向追踪（生产源头-消费终端）或者逆向回溯 （消费终端-生产源头），从而使食品的整个生产经营活动始终处于有效监控之中的管理体系。该管理体系能够明晰管理主体和被管理主体各自的责任，为处置不符合安全标准食品提供了依据，从而保证食品质量的安全。

信息的可追溯体现在两个方向：一是正向的追踪，即对全产业链的环节和流通主体从头到尾的追踪；二是逆向的溯源，即从问题向源头的追溯和检查。

1997年，欧盟为了应对 “疯牛病”的问题，由政府推动和主导建立了一整套覆盖食品生产基地、食品加工企业、食品终端销售等整个食品产业链条的上下游，通过系统的专用硬件设备和软件实施信息共享，为最终消费者服务的信息处理系统。食品质量如果出现了问题，消费者以及相关监督管理者即可通过食品标签上的溯源码进行联网查询，从而查出包括生产者、产地等涉及到该食品生产、流通、存储、销售的全部相关信息，以明确食品安全事故方相应的主体以及法律责任。此项制度对保障食品安全与促进食品行业之自我约束以及行政监管具有重要的意义。

食品安全事故频发，有多方面原因。首先，生产企业的造假和违背诚信。食品安全 “第一责任人”就是企业，企业如果造假或者不讲诚信，产品安全就无法保障。其次，信息不对称。生产企业和销售商家对其生产或销售的产品是了解的，而消费者则需要依靠企业公开的信息来了解商品的状况。食品行业有其自身的特点，产业链长，从原材料到加工的半成品再到成品，加上仓储、运输、销售等众多参与者且主体复杂，政府相关机构对之难以逐一监管。同时，食品本身还具有经验品兼信任品之特征，2纳尔森 （Nelson）在其经典文献 《Information and Consumer Conduct》中根据消费者与企业的信息不对称程度将产品分为三类：搜寻品 （消费者在购买之前质量可以检验的商品）；经验品 （在购买之前非常难以确定质量，购买后才能确定的商品）；信任品 （在购买之前无法辨别其质量，即使在购买后也需要花很大的代价才能辨别其质量，甚至根本不可能判断的商品）。食品市场存在着严重的信息不对称，使得消费者维权难上加难。如果食品或者包装上没有信息，或者信息不全面、不准确，消费者在消费时就难以了解真实情况，当碰到不安全食品时，就容易受害。再次，相关食品溯源信息缺乏，相关制度不健全。食品作为日常必需品，而且牵涉到千家万户。但是当前尚未建立制度要求企业必须录入可溯源的相关信息，当出现安全责任事故时，责任主体难以查明，这无疑给政府的食品安全监管带来很大的困难。如果没有食品安全追溯信息，政府检测监督机制就失灵，责任也就难以界定，市场竞争主体在违规成本较低的情况下就有可能不惜铤而走险。3参见汪翔红：《建立食品安全可追溯系统的必要性》，载 《经济导刊》2012年第6期。最后，对食品的社会共治体系尚未有效建立。修订后的 《食品安全法》增加了食品安全 “社会共治”的内容，希望全社会共同关心食品安全，共同参与食品安全治理。建立食品信息溯源体系，通过尽可能及时透明的披露信息内容，不仅提高了参与者的积极性，更是提高了治理效率和治理效果，使食品安全 “社会共治”落到实处。4参见张永健：《促进食品安全还应加强信息披露》，载 《小康》2015年第19期。因此加强对食品溯源信息的监管已刻不容缓。

至今在世界范围内已有40多个国家建立了相关的系统进行食品信息溯源，英国、美国、日本、法国、澳大利亚等国均已取得了显著的成效。按照欧盟食品法的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通的各个阶段都必须建立食品信息的可追溯系统；5转引自刘金华、金海水： 《国外农产品质量快速溯源的现状和启示》，载 《物流技术》2009年第11期。该系统对涉及到食品安全各个阶段的主体都做出了相应的规定，以保证能够最终确认各种提供物的原始来源和最终之去向。2000年起，英国农业联合会与全英4000多家超市合作，建立起了食品安全的 “一条龙”监控机制，对上市销售的所有食品实行了有效的追溯；消费者一旦发现其所购买的食品存在安全问题，监管人员即可通过电脑记录很快地查到产品的最终来源，可以查出农产品源于哪家农场，甚至连使用过的农药品名以及具体的剂量等信息都能够查询得到。6转引自朱勇：《从英国食品行业监管谈我国食品行业管理》，载 《食品安全导刊》2013年第9期。

（二）食品溯源信息之作用

食品溯源信息所体现的相关信息，包括了食品流通过程中生产、加工、流通、销售环节的相关业务处理信息，通过这些相关的信息分析，就可以实现食品的 “来源可溯、去向可查、责任可究”。 食品溯源信息，具体而言有以下几个方面的作用：

第一，公开信息，促进企业的良性竞争。消费者有选择权，因此经济活动主体之间的竞争，实质上就是为争夺消费者而展开的竞争。谁拥有了更多的消费者，甚至将普通的消费者培养成忠诚的消费者，谁就占有了更大的市场份额，谁就有可能取得胜利。为此，19世纪中后期的马歇尔·菲尔德百货公司推出 “顾客总是对的”（The customer is always right）这一营销理念，1961年日本歌手三波春夫提出了 “顾客就是神”，之后迅速被服务业追捧成为了促进营销的口号，而中国式的意译则成为了 “顾客就是上帝”。

消费者对于其所接受的消费品来自何处、由谁生产、经过哪些运输和储存环节、最终是经由哪个销售者销售出来的等等相关的信息，都有获知真情之权利。而只有掌握了主动权，消费者在消费过程中才能充分行使 “用脚投票”的权利，最终选择优质的产品及服务。国务院颁布的 《企业信息公示暂行条例》于2014年10月1日起实施，该 《条例》明确了进一步强化企业的责任，促进社会诚信体系的建设，通过企业公示的信息，将消费者的选择权进一步落到实处。在产品及企业信息全方位、大范围公开的环境下，企业只有不断优化自身，提高产品质量才能保持生命力。食品可追溯信息体系的构建，不仅为食品企业带来运营方面的效益，它能改善供应链的管理，提升企业的效率，以及优化产业链流程、降低损耗。而且，在市场准入方面，也有助于企业打造更受消费者欢迎的品牌以及提升消费者的信心，从而带来更多的客户和更高的市场占有份额。尤其是在风险管理方面，食品可溯源信息，可降低食品召回、保险及诉讼成本，防止造假行为，帮助企业迅速回到正常状态。

披露食品安全的相关信息并使之可溯源，不仅是在出现问题时作为消费者可以追讨的依据，也是企业加强内部管理、促进企业良性竞争的手段。对企业而言，能否获得现实或潜在的收益是驱使其投资实施可追溯体系的最关键的动力。据有关调查结果显示，79.2%的企业管理者认为实施可追溯体系能给企业带来现实或潜在的收益并愿意在该方面投资。7有人对食品可追溯体系建立过程中消费者负担以及意愿问题进行了调研，参见山丽杰、吴林海、徐玲玲：《企业实施食品可追溯体系的投资意愿与投入水平研究》，载 《华南农业大学学报》2011年第4期；赵荣、乔娟、孙瑞萍：《消费者对可追溯性食品的态度、认知和购买意愿研究——基于北京、咸阳两个城市消费者调查的分析》，载 《消费经济》2010年第3期；徐玲玲、吴林海、山丽杰：《消费者对食品可追溯体系认知与需要的实证分析——以江苏13个城市为例》，载 《江苏商论》2011年第5期。有调查显示，发达国家的消费者具有较高的风险意识，他们愿意为加贴可追溯信息的产品支付较高的溢价。8Dickinson David L，Hobbs Jill E，von Bailey Dee.A com-parison of US and Canadian Consumers'willingness to pay for red-meat traceability//paper prepared for presentation at American Agricultural Economics Association Annual Meeting，2003:4-9.在企业愿意投资、消费者能够接受的支出范围内，两者协调一致就可促进食品溯源信息体系的建设进程。

第二，便于监督管理。无论是 “三聚氰胺”还是 “瘦肉精”事件，每当食品出现了安全问题，相关的涉事者无一例外地都在忙于推卸责任。一种食品出现了安全事故，究竟是原材料、加工厂商的问题，还是运输存储的问题，又或者是消费者本身的问题就成了争议之焦点，而问题出现后各方主体往往是推卸责任并相互指责。以 “三聚氰胺事件”为例，自2008年6月份出现问题直至受害的婴幼儿达到39，965人，在长达几个月的时间里厂家都在忙于推卸责任。到了2010年9月，相关的地方政府机构还在其下达的最后通牒中称 “若在2010年9月30日前上缴2008年的问题奶粉，不处罚”。9参见 《中国奶制品污染事件》，百度百科，http://baike.baidu.com/link url=mfDmdXL6kJFFsn_nSxeCMrLPQQ0b68edf2LFrdxz DLJ_11ppvMNR7MdKRAGkjEBzWyQcEC5A0F0-FWEbqcoVRl3q19F7oxL0IcBGmge76hH89_x1CzoMB4plBTJP5rN43gOCtaBFqgyw -xX4IRUzB1K2ZpGTOeDj1-af0oCLkTi，2015年11月2日访问。三聚氰胺究竟是在哪个环节被掺杂进去的，似乎已经成为一大疑案。相关的行政监管部门在此事件发生后的检查中发现有22家奶粉厂家69批次的产品检出三聚氰胺，10参见 《22家奶粉厂家69批次产品检出三聚氰胺 （名单）》，新浪新闻，http://news.sina.com.cn/c/2008-09-17/082716304148. shtml，2015年11月6日访问。这似乎表明在奶粉中掺三聚氰胺已经成为了国内该行业之中的习惯做法和公开的秘密。事发之后，企业负责人约见媒体，公众看到的不是诚意和反思而是虚伪和无耻的诡辩。在没有全面可追索的食品信息之下，很多事情似乎是死无对证，以至于有人调侃双汇 “瘦肉精”事件会不会是猪干的？11参见 《“瘦肉精”事件会不会又是猪干的》，载 《深圳商报》2011年3月31日，第A12版。市场规制的基础与依据是信息，传统规制的最大问题就是在信息匮乏条件约束下欠缺 “精准”，在市场规制中的 “糊涂官判糊涂案”往往高成本、效率低、效果差，责任主体难以确认，守法者往往被 “一刀切”“严打”的规制措施所 “误伤”。有了食品溯源信息，则有利于建立从食品市场传统规制向精准规制之转型。在食品溯源信息监管体系下，数据的全方位覆盖，数据充分、准确、连贯、及时，问题将有可能得以尽早发现和处置，及时消除侵害消费者权益的隐患，处理问题的时候也不误伤其他的食品生产者，不会影响民众对同类其他食品的信任度，因此也就无须兴师动众地进行运动式、劳民伤财的 “全国性彻查”。12参见王永强、管金平：《精准规制：大数据时代市场规制法的新发展——兼论<中华人民共和国食品安全法 （修订草案）>的完善》，载 《法商研究》2014年第6期。

第三，全面监管。食品安全的 “社会共治”不仅要求消费者自己要维护自己的权益，而且要求企业实行内部有效的管理、行政监管机构的依职权监督检查，还要提供条件给行业实行自律，让社会监督落到实处。相关的监管主体可以通过顺向的或者逆向的方式利用溯源信息，在全国联网的互通平台予以查询，则可使问题食品以及责任人无处遁形。

第四，有效维权和究责。消费者的选择权、知情权和生命健康权构成了食品安全溯源体系构建的权利基础。该系统能够连接生产、检验、监管和消费的相关领域，让监管者和消费者了解符合卫生安全的生产和流通过程。它提供了 “从农田到餐桌”的追溯模式，提取了生产、加工、流通、销售、消费等供应链环节中消费者所关心的信息公共追溯要素。建立了食品安全信息数据库，一旦发现问题，企业能够根据溯源信息尽早地进行有效的控制和召回产品，行业、政府行政部门不仅能够从源头上保障消费者的生命健康权益，还能从最终的责任追究以及权利救济方面得以落实。例如在欧盟国家建立的食品可追溯系统之下，任何一个地区的食品发生质量安全问题时，监管机关都可以通过电脑记录很快查到食品来源和去向，相关的信息可以通过快速预警系统在几分钟内通报到欧盟的各成员国，成员国在得到信息之后即可迅速采取有效措施通知企业或者销售者对问题食品进行登记、清理、销毁或强制召回问题产品，同时根据有关的信息来追究相关企业的责任。13转引自赵荣、陈绍志、乔娟：《美国、欧盟、日本食品质量安全追溯监管体系及对中国的启示》，载 《世界农业》2012年第3期。

二、我国当前有关食品溯源信息及监管之不足

（一）食品安全信息尚未被普遍重视

政府和消费者普遍对食品安全信息披露重视度不够。国内消费者尚处于识别生产日期、产品质量等级、产品含量等方面的低层次阶段，对产地情况、产品品类、食品涉及的加工者、加工阶段等高层次信息较少关注。同时，我国当下的食品安全信息公布制度只涉及将政府在监管中所获得的信息通过政府网站公布给公众，信息公开程度低，信息更新严重滞后甚至不更新等现象普遍存在。中国社会科学院对我国59个国务院部门、26个省级政府、43个较大的市的政府信息公开情况进行了多年调研，根据2011年的调研报告，食品安全监管检查方面的信息公开程度是最低的，其中餐饮服务提供者安全信用信息透明度仅为7%，食品安全违法行为查处情况信息透明度仅为23%。2012年的报告指出，在整体政务信息公开程度方面并不乐观的情况下，食品安全信息的公开更是其中的短板。虽然近年来政府的信息公开情况有所改善，但披露的食品安全信息种类和数量还是远远不够。14参见张云：《我国食品安全信息公布困境之破解——兼评<中华人民共和国食品安全法 （修订草案）>相关法条》，载 《政治与法律》2014年第8期。

（二）承载食品溯源信息的技术手段尚未被广泛利用

在技术运用上，当前在国内各类超市出售的商品包装上尽管有条形码15条形码 （barcode），是将宽度不等的多个黑条和空白按一定的编码规则排列，用以表达一组信息的图形标识符。最为常见的条形码是由反射率相差很大的黑条 （条）和白条 （空）排成的平行线图案。条形码可标出物品的生产国、制造厂家、商品名称、生产日期、图书分类号、邮件起止地点、类别、日期等相关信息，因而在商品流通、图书管理、邮政投递、银行服务系统等诸多领域得到广泛之应用。（俗称 “一维码”），但该条形码上所存储的信息量较少，其数据容量仅为30个左右的字符，其仅作为商品流通、存储以及销售管理的一种技术性辅助手段，无法包含涉及商品安全的应有信息。即使是一些厂家在其产品上使用了防伪标识或者二维码，16二维码 （2-dimensional bar code），是用某种特定的几何图形按一定规律在平面 （二维方向上）分布的黑白相间的图形，以记录数据信息的图形标识符。与一维码相比，其属于更高级的条码格式：一维码只能在一个方向 （水平方向）上表达信息，而二维码在水平和垂直方向都可以存储信息；二维码还突破了一维码仅存储数字和字母的局限性，其可以存储字母、数字、汉字和图片等相关的信息，而且应用领域十分广泛。但其作用也仅仅限于验证产品之真伪以及网络的推广宣传。目前研发的三维码，17由深圳大学光电子学研究所开发的任意进制三维码技术，与传统二维条码相比，其空间中的任何一点均可分别由X轴、Y轴与Z轴的参数来描述，从而使编码容量有了大幅度的提高，且具有识别的便易性和较高的安全性。可以实现信息的无限扩展，为今后的食品安全信息承载、商品防伪以及商业宣传提供了新发展的可能，但却并未被更多地引入食品安全信息的承载方面。条形码和二维码，在目前较多的仅限于用来证明真货而已，并未包含食品安全的生产、加工、运输、销售等相关应有之信息。从我国当前食品安全信息披露的现状看，无论是披露的数量和质量，还是披露的技术手段，都不能满足社会需求。

（三）信息及来源和管理的单一性

目前传统的食品安全监管模式并没有覆盖到食品 “从农田到餐桌”的全过程，且相关的信息由企业提供，只有在问题食品出现之后人们才呼唤政府监管部门加以查处。行政机构对相关食品信息的控制体现为单一性。就目前的屠宰生猪的安全监管而言，根据2008年8月1日开始施行的 《生猪屠宰管理条例》的规定：“任何单位和个人不得冒用或者使用伪造的生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。”“经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂 （场）应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志。”百姓一般是从销售点的许可证、猪肉上加盖的印章、肉品品质检验合格标志、猪肉外观等几个方面来判断其购买的猪肉是否卫生安全。加盖在猪肉上的印章或者粘贴在猪肉上加盖有监管机构印章的合格标志往往就成为了食品安全信息较为单一的来源。而猪肉的卫生安全，不仅仅涉及到屠宰这一个环节，还涉及到饲养、运输、储存、分销、加工、销售等诸多环节。当一个食堂的就餐者食物中毒，米饭、蔬菜、肉类、水、添加剂等方面究竟是哪个部分出现了问题，某一部分被确定之后又是在哪一个环节出了问题，在单环节管理体制下是难以查清的。

国内的可追溯体系目前更多地承担 “信息记录”功能，在信息的宽度方面，还存在追溯批次或个体信息不明确等问题；在信息的深度方面，可追溯体系局限于种植或养殖、加工、流通中的某一环节，产业链覆盖环节较短，无法真正实现全程信息的可追溯；在信息的准确度方面，追溯信息缺乏标准化的统一性，信息的录入随意性较大，且可追溯系统的自动化程度低，信息互联化不通畅。

（四）信息表示不准确

在中国过去出现的食品安全信息问题，主要有两大方面：一是相关的信息找不到出处。食品的相关信息究竟是何人、根据什么标准标注上去的，未必清楚；二是信息记载 （披露）的内容不全面、不准确。可追溯信息必须详细记录各个食品安全关键控制点的相关内容，信息记录的工作应当植入到生产、销售的企业内部，信息管理员必须直接参与食品安全的管理。目前，这些显示在商品或者包装上的信息，并非是真实的生产、加工、流转、销售环节和主体活动过程的信息。信息录入不准确，来源不明，则无法有效地对之加以有效的监管。从实际个案来考察分析，掺有三聚氰胺的三鹿奶粉并非是他人造假的伪劣产品，消费者从产品的标识以及销售票据就可直接找到实际的生产商和销售者，而问题就在于生产环节中被某些主体添加了禁止添加的物品，而生产商在明知的状态下并未在相应的包装上予以标示，导致消费者权益受损。

（五）尚未建立全国统一的信息交换平台

食品安全可追溯系统的运作，需要两个技术层面的系统支持：第一个是企业对食品生产链的信息的可追溯，包括生产链环节中以个体识别为信息载体的食品安全可追溯系统；第二个是政府对于生产链信息的监管数据库建设。可追溯数据库通过生产链信息监测，可以推动可追溯信息与消费者和利益相关方的有效交流，实现与终端检验信息相结合的食品安全风险预警与交流，为风险管理提供更为丰富的技术支撑手段。18参见 《食品安全全程控制关键在于建立可追溯体系》，新华网，http://news.xinhuanet.com/info/2015-05/15/c_134240560.htm，2015年11月28日访问。

尽管中国已开始在食品种养殖和生产加工领域逐渐推广应用 “危害关键控制点分析（HACCP）”、“良好农业规范 （GAP）”、“良好生产规范 （GMP）”等食品安全控制技术，以此来提高食品安全监控水平。但全国性整体食品安全追溯技术体系仍未建立，食品安全出现了问题时无法实施有效的跟踪与追溯。有了承载全国食品溯源信息的数据库和识别系统，食品溯源信息才能发挥真正的作用。

因此，要发挥可追溯体系风险管理的作用，需要建设国家层面的可追溯数据库，实现产业信息和中央数据库信息的协同管理。日本在2001年实行了食品溯源制度，已经普及到全部的肉食产业、水产养殖产业及蔬菜产业。19转引自于维军：《建立质量安全追溯制度提升我国农畜产品国际竞争力》，载 《动物科学与动物医学》2004年第9期。澳大利亚建立了 “国家畜禽识别系统”，自2002年开始就给全国1.15亿只羊打上了一年一换的产地标签，只要输入该标签上的号码，即可获取到其产地和农场主的有效信息。20参见 《澳大利亚建立畜产品原产地跟踪标签制度》，新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2002-07/08/content_473967.htm，2015年11月18日访问。美国农业部动植物健康监测服务中心于2005年8月也开始实施了牛及其他种类动物的身份识别系统。21

（五）信息不可溯源及责任不落实

由于目前的信息单一且各阶段信息割裂，上游产品或半成品的厂家无法通过溯源信息查找到其最终成品食品的去处，因此难以宣传其品质好的原材料对最终良好声誉食品的贡献；而信息不具有可倒向追溯的功能，也使得对问题食品责任者的追究十分困难。我国有登记的婴幼儿配方奶粉生产企业多达200多家，而美国只有4家。由于尚未建立有效的信息互联互通平台，甚至全国有多少家企业在生产奶粉，就连国家质检机关也不一定掌握确切的数据。22参见章剑锋：《食品安全问题何以无解？——专访国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石院士》，载 《南风窗》2010年第17期。相对而言，竞争主体过多，为争夺市场份额以及谋求生存发展机会就容易发生不正当竞争行为，而且也给监管带来更大的困难，这也不难解释为何会在2008年 “三鹿事件”之后又出现了 “三聚氰胺奶粉重现市场”之情形。在市场竞争中，有了食品溯源信息，就可以较好地依法追究违法者的责任，通过优胜劣汰的机制来净化市场竞争环境。

三、加强食品溯源信息监管之设想

（一）为实施食品溯源信息监管提供法律依据

在食品追溯体系发展水平较高的国家和地区，除基本法规之外，相应的实施细则、标准和规范都十分完备。目前欧盟、美国、加拿大、日本、韩国等国家及地区，都已制定相关的法律法规，将食品信息追溯系统纳入食品的物流体系中予以规范。23欧盟的 《食品安全白皮书》首次引入 “从农田到餐桌”的概念，如今已形成以 《第178/2002号法案》为核心较为完善的农产品和食品质量安全追溯法律体系，相关行业协会颁布的标准和规范都包含了详尽的追溯条款。美国在1938年制定的 《联邦食品药品化妆品法案》基础上进行修订和补充，形成了以 《生物反恐法案》和 《食品安全现代化法案》、《食品安全跟踪条例》等为核心的农产品和食品追溯法律框架。加拿大的食品安全与召回制度，主要依据的是 《加拿大食品检验局法》和《食品药品法案》，还有 《加拿大食品标签法》等；2012年11月颁布的 《加拿大食品安全法案》整合了原有的 《水产品检验法》、《加拿大农产品检验法》、《肉品检验法》和 《消费者包装与标识法》，强化了食品追溯能力。日本食品安全管理相应的法律、法规体系较为健全，主要包括 《农林产品标准化与品质标签规范化法案 （JAS法）》、《农产品检疫法》、《农药取缔法》、《肥料控制法》、《饲料安全法》、《食品安全基本法》、《食品卫生法》、《畜肉检疫法》、《疯牛病特别措施法》等。韩国涉及农产品和食品信息追溯的法律主要包括 《食品安全基本法》、《食品卫生法》、《优质农产品法案》、《农产品质量控制法》、《牛和牛肉可追溯法案》等，此外还制定了一些具体的实施细则。以欧盟为例，欧盟针对不同种类农产品分别制定了具体措施和要求，英国零售商协会颁布的 《BRC食品安全全球标准》）、德国和法国零售商协会主导的 《IFS国际食品标准》都对法规进行了补充和完善。英国从1996年开始颁布 《牛只护照法令》《牛肉安全保证方案》《生鮮肉品 （牛肉管制）法规》《牛只数据库法规》等；2007年出台《牛肉标识法规》并于2013年修订，详细规定了牛只耳标、护照、记录信息等。一系列的法案与法规形成了英国最为严格的牛肉安全保障体系。24转引自王东亭、饶秀勤、应义斌：《世界主要农业发达地区农产品追溯体系发展现状》，载 《农业工程学报》2014年第8期。

至今，我国有食品安全相关法律20多部、行政法规40余部、部门行政规章150余部。但只有《食品安全法》及其实施条例、《动物防疫法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等少数法律法规对食品溯源信息作出了一些要求，且法条中对可追溯信息的要求比较笼统，缺乏可操作性。食品安全溯源信息以及管理的技术标准和相应的规范，还比较欠缺。25参见陈骥：《对建立健全食品安全溯源体系的探讨与思考》，载 《工商行政管理》2011年第17期。

食品溯源信息是什么、哪些食品必须录入溯源信息、录入信息的主体、信息内容、信息体现、信息披露、信息更正、信息交换、监管机构、监管原则、监管方法、责任追究等一系列的问题，都需要通过相应的立法来解决。26ISO 22005:2007要求追溯体系的设计必须包含目标、法规和方针、产品及 （或）成分、位置、物流 （物料流程）、信息要求、程序及文件化等8个方面的内容。只有统一规划，避免部门利益冲突和重复建设，才有助于食品安全可追溯体系在全国范围内的推广和应用。对于食品溯源信息，应在 《食品安全法》的层面上作出规定，至于具体的细化性要求，可以通过行政法规的方式体现。关于食品溯源信息的研究在我国始于2002年，并逐步制定了一些相关的标准和指南。例如，中国物品编码中心借鉴欧盟标准编制了 《牛肉制品溯源指南》，2004年国务院发布了 《关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确要求建立农产品质量安全追溯制度。

食品供应链是一个非常复杂的过程，而且具有全球化、动态变化之特点。要建立食品安全追溯信息体系为基础的食品安全全程追溯制度，各种利益的协调以及具体程序和实体问题之规范，需要各相关行政部门、行业、具体企业达成共识。根据不同食品种类和不同主体，政府的食品安全行政管理部门和相关行业协会应根据具体情况有针对性地制定相应的实施标准和规范。就目前的现实而言，难以一步到位地要求所有的食品都有溯源信息。可以考虑先将婴幼儿食品、未成年人食品列入法律规定必须有溯源信息的食品范围；对于问题较多的食品领域，列入行业指导性有溯源信息的食品范围；政府主管部门及行业协会鼓励企业对于一般食品也有溯源信息的录入。

（二）信息录入监管

企业信息披露与商业秘密的保护是一个问题的两个方面，既要满足消费者的知情权和追溯需要，又要充分保护商业秘密，面对什么主体披露何种信息都值得斟酌和取舍。食品安全的相关信息的录入，除了技术上的问题外，企业的诚信已经成为了信息追溯体系能否成功建立之关键。食品安全信息具有公共产品的属性。尽管持续性地披露食品安全信息将帮助高质量食品生产经营者实现长期经济利益，但由于披露信息成本无法回收，不能实现其短期盈利目标，食品生产经营者往往缺乏主动披露食品安全信息的动力。为了最大化利润，食品生产经营者往往采用 “搭便车”和集体沉默策略，甚至刻意掩盖真实的食品安全信息或者提供虚假的食品安全信息。27参见闵艳：《论我国食品安全信息披露制度》，载 《安徽大学学报》2013年第4期。如果企业缺乏诚信，其录入的基础性信息之真实性就难以保证，势必影响到追溯体系的正常运行。健全的标准体系之建立，信息采集的范围、链条和编码使用；信息录入的主体、信息录入之范围、程序；信息更新和修改以及后续信息的补充；信息保存时间等等相应的问题，都必须要予以严格之规范。

数量庞大的食品生产企业每天都有大量的食品生产，因此有关食品溯源信息不可能由行政管理机构或者行业协会派员录入，只能由企业录入相关信息。但是，信息录入作为一项技术性与规范性要求极严的工作，相关的工作人员应当经过一定的培训并持证上岗，了解相关的法律法规内容，以确保产品质量和录入信息的准确性，而企业法定代表人 （或负责人）必须是溯源信息的第一责任人。因此，行业协会或政府行政管理部门，就有义务在相应规范之下，培训企业信息录入员并对法定代表人 （或负责人）加强日常的管理。可以考虑逐渐引入专业人员构成的检测兼服务公司作为第三方来录入相关的信息，并通过信息化技术的运用以增加其客观真实性。还可以考虑引进企业信用评估系统，对于掺杂假冒和提供虚假信息的企业进行公示并实施相应的处罚。

企业应根据实际情况，建立内部的食品信息溯源系统，其中可包括如 “屠宰场信息追溯管理系统”（从生猪进厂、屠宰、加工、检疫、检测、肉品出厂的全程信息管理）；“批发市场蔬菜信息追溯管理系统”（包括供货商、进货商实名制、蔬菜来源进货、蔬菜农残检测、交易终端交易打单、汇总、数据分析管理等）；标准化菜市场、超市信息追索管理系统 （通过在农贸市场进货验收，与批发环节肉类蔬菜流通服务卡对接后，在农贸市场、超市自动生成进货信息，并与标签电子秤实现信息对接，最终通过肉类蔬菜零售凭证输出）。

目前政府采取可追溯体系分为自愿型与强制型两种方式，欧盟、日本和澳大利亚属于强制型，而美国和加拿大则属于自愿型。28参见崔春晓、王凯、邹松岐：《食品安全可追溯体系的研究评述》，载 《世界农业》2013年第5期。在我国，对于不同的食品，可以分类要求：例如婴幼儿食品，必须按批次将相关信息报省级食品卫生行政监管部门审批；对于未成年人食品 （例如向幼儿园、小学提供的食品），必须报所在地市一级食品卫生行政机关备案；对于网络销售的食品，必须经食品最终生产者所在地省级行业协会备案后录入溯源信息后方得销售；而对于一般的食品，则由企业自己将相关信息录入后销售前网上提交行业协会备存。企业要实行内部的管理，行业协会要发挥协调作用，政府则要实施有效的监督，只有企业、行业、政府三者通力协作，才有助于建立一个有效的食品溯源信息监管体系。事实上，我们曾经探索性地做了一些食品溯源信息的录入及监管的工作并取得了很好的效果，如2008年奥运会期间，北京市全面启动了 “奥运食品安全监控和追溯系统”，对奥运食品种植、养殖源头、食品原材料生产加工、配送到奥运餐桌，进行全过程监控和信息追溯。

只有信息存储是正确、连续、及时的，消费者才可通过所获取的动态信息予以甄别。例如，消费者在扫描了商品包装上的二维码之后，就可以获知该商品的原材料取之何处、由谁生产、经由哪些环节流通、在什么地方销售的相关信息。如果消费者在A超市买到了该商品，但二维码显示的信息则是B商场为最终的零售商，这就表明有问题。

（三）政府和行业协会灵活多样的监管方式

对于特殊食品，在事先信息申报、获得批准后录入信息、事后信息备案的方式下，政府行政监管部门可以采取定期检查以及不定期检查的方式直接到企业提取和检查相关信息，或者要求企业信息管理人员定期不定期提供相关信息和汇报工作。对于消费者有反映的食品，政府主管部门应当及时了解食品溯源信息的情况。对于有一般问题的企业，可通知信息录入员或法定代表人 （或负责人）到监管机构进行诫勉谈话责令其纠正，问题严重的可依法提交相关部门予以停业整顿、吊销营业执照直至追究刑事责任。

行业协会应当利用行业技术等优势，在行业内宣传溯源信息以及管理的相关知识，对企业信息管理员进行技术性辅导，为企业与政府之间提供信息互通的桥梁服务。对于政府委托行业协会开展食品溯源信息管理的工作，行业协会可根据其对食品溯源信息管理的权限或政府主管机关的建议，定期不定期地展开专项食品评比、展销活动以及多种形式的监督性巡查，对发现的问题及时通报和处理；行业协会完善预警机制，可将监管寓于服务之中。无论是自上而下还是相互的食品安全风险规制模式，29参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载 《法学研究》2011年第1期。尽管在理论上可以对食品安全风险规制划分为自上而下、相互合作两种规制模式，但无论哪一种模式都必然包含着法律规范、行政管理、企业运作、行业协助、消费者维权、社会监督等多个方面因素的共同加入。不同模式的划分，仅仅是突出了各种不同因素在其中所起的作用大小不同而已。都离不开政府、企业、行业协会、社会、消费者等多方面的共同努力。

（四）网络平台的监管

全国性的食品安全信息可追溯体系，是基于企业、行业不同层面的可追溯数据库而建立的，首先要建立的是企业的追索信息系统。企业可依托专门的追索信息服务公司30由食用农产品等行业专家及信息技术骨干组建的专事食品安全信息追溯领域软件开发、系统集成和推广应用的科技研发的公司。以上海为例，有上海追索信息科技有限公司、上海中信信息发展股份有限公司、上海冠邑信息技术有限公司等。来建立自身的追索信息系统。

食品质量安全信息追溯体系工程是一个跨行业、也是一个需要集约推进的系统工程。建立国家监管层面的数据库，才能有效地发挥可追溯体系在风险管理中的作用。工业和信息化部于2013年8月颁布了 《信息化和工业化深度融合专项行动计划》，明确提出要 “实现食品行业质量安全信息可追溯”，“搭建食品质量安全信息可追溯公共服务平台，在婴幼儿配方乳粉、白酒、肉制品等领域开展食品质量安全信息追溯体系建设试点，面向消费者提供企业公开法定信息实时追溯服务，强化企业质量安全主体责任。”为了落实该行动计划，进一步推进食品质量安全追溯体系的建设试点工作，2013年10月23日在北京召开了 “中国食品质量安全追溯体系建设推进大会”，为维护食品安全，会议提出了共建全国统一追索平台之建议。31参见 “2013年中国食品质量安全追溯体系建设推进大会召开”，中国信息产业网，http://www.cnii.com.cn/thingsnet/node_35342. htm，2015年11月8日访问。

2015年国务院的政府工作报告中明确提出了要 “建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台”。李克强总理强调指出：“建立统一的数据平台，是建设现代化国家的基础性工程，也有利于国家安全”。32参见 “李克强：建立统一数据平台是建设现代化国家的基础”，中央政府门户网站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/17/ content_2881052.htm，2015年12月20日访问。国务院办公厅于2015年7月1日颁发了 《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》。在全国尚未建立统一的食品安全信息平台的情况下，一些地区已经开始探索地区范围内实行 “二维码终端追索管理体系”的试点工作。例如，唐山市政府食品安全办公室从2014年底开始，在承担着全市80%以上的农副产品供应的 “二维码”追索服务试点单位、农业部定点市场唐山市荷花坑农副产品市场的产品贴上 “二维码”。从粮油、肉类并逐步扩展到茶叶、调料、糖果、干果、小食品等类商品都实现了 “二维码”追索服务，通过与上游养殖、屠宰基地建立产、供、销 “二维码”终端追索管理体系，与比较成熟的油粮、上游产地市场或种植专业户形成有效对接，将商品及商品经营者的合法性信息录入管理体系，追根溯源，实现随时随地查询食品安全信息。33参见 “提高食安全科学监管水平唐山为粮油贴上 ‘二维码’”，中国食品报网，http://hb.cnfood.cn/n/2014/1202/11039.html，2015年11月2日访问。消费者只需通过手机扫描二维码，即可查询经营法人、营业执照编码、监督电话等与之相关的详细信息，如对所购商品不满意，便可拨打监督电话查询到该商户之电子台账，甚至可以追索到商品的产地、加工企业等 “出身”信息。

（五）第三方检测机构的技术监管

正如16世纪中期德国化学家帕拉塞尔苏斯所言:“所有物质都是毒物，没有任何一种物质是没有毒性的。正确的剂量则是用以区分一种物质是毒药还是补品的标准”。34John W.Finley，Susan F.Robinson and David J.Armstrong，Food Safety Assessment，Oxford University Press，1992，p.13.因此，分量标准的制定、执行、检测 （评判）就成为了问题的三大关键。市场经济是道德经济、法制经济、竞争经济，而对食品溯源信息的监管力量也会来自多方面，市场竞争必然催生一种企业化的第三方监督机构的存在和发展。食品质量的监管与食品溯源信息的监管，实际上是问题的两个方面，可以在发挥第三方检测机构作用方面将之结合起来。

德国目前有两家最主要的第三方商品测评机构——商品测试基金会和生态测试。商品测评机构既不直接隶属于德国政府，也不是消费者自发成立的，而是按照市场化原则运作的企业。为保证检测的独立性和公正性，商品测评机构通常坚持自行匿名购买测试产品、在第三方独立实验室检测、只根据测试结果公布结论、旗下用于刊登测试结果的网站和杂志拒绝任何广告的准则。德国总理默克尔也曾表示，保证德国制造的良好品质，是商品测评机构的长期责任。35参见冯雪裙、田媛媛：《运作市场化，遵循高标准——德国第三方产品 “监管”为消费者护航》，载 《人民日报》2016年1 月13日，第022版。

中国检验认证 （集团）有限公司、中国食品药品检定研究院、国家食品质量监督检验中心等都是第三方质检系统的检测机构，但其大多数是承接一些技术性检验工作或者国家机构委托的检测项目。市场的工作交给市场去做，只有当市场机制失灵时需要公权力监管的介入。随着人们对食品溯源信息的高度重视，类似于 “企业排行榜”、“大学排行榜”的第三方测评机构，今后在中国大陆出现食品质量的商品评测机构，并将测评视角伸向食品的溯源信息方面，只是时间上的问题。

（六）监管责任的落实

“食品安全是对执政能力的重大考验”，36参见 “习近平：食品安全是对执政能力的重大考验”，腾讯网：http：//news.qq.com/a/20131225/000446.htm，2016年1月17日访问。食品安全问题重于泰山。无论是企业、行业协会还是政府的食品安全管理部门，对于保障食品安全方面都有自己应尽的责任，而企业的权利义务以及食品安全监管机构的职权职责都是相伴相生的。美国的食品之所以被人们认为是最安全的，这与美国总统1997年宣布实施 “食品安全行动计划”有关，该计划确定联邦政府、州政府、地方政府和食品行政管理部门要对总统、国会、法院、公众负责。37转引自雷家啸、王兆华：《国外主要发达国家食品安全监管状况综述》，载 《中国药品监管》2004年第3期。无论是被监管的对象还是监管者违反有关食品安全的法律或者其他相关的法规，都要承担相应之责任。人们对其所认知的事物持肯定或否定之态度，往往取决于人们的价值和偏好，38See William Freudenberg.Perceived Risk，Real Risk.Social Science and the Art of Probabilistic Risk Assessment，242 Science 44-49 （1988）.而责任承担的后果则会成为直接影响人们选择的重要因素。优胜劣汰是现代市场经济竞争生活的普遍规律，要发挥这一规律的引导作用和维护市场竞争秩序，就必须严格执法使责任落到实处。监管的最终目的并非为了追究责任的惩罚，而是为了促使人们依照规则开展活动。

网络社会、信息化再也不是一个空洞的概念，而是实实在在地向我们提出挑战、无法回避的问题。食品溯源信息监管，作为食品安全风险监管第一道防线的监管工具，则是构建食品安全信息体系重要的一环；食品市场严重失灵的症结或 “罪魁祸首”是因为信息系统赤字 （即风险制造者以及风险承受者对食品安全风险的信息系统赤字）。39参见戚建刚：《我国食品安全风险监管工具之新探——以信息监管工具为分析视角》，载 《法商研究》2012年第5期。根据世界卫生组织 （WHO）和联合国粮农组织对食品安全监管的界定，“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签”。只有从食品溯源信息及其监管的具体问题抓起，才可能建立起一个科学、完整的食品安全监管体系。

（责任编辑：刘长兴）

*武汉大学法学院与澳大利亚麦考瑞大学商务与经济学院联合培养博士研究生。