协同和联合行政执法中信赖保护构成要件分析

沈跃东

(福州大学 法学院, 福建 福州 350116)



协同和联合行政执法中信赖保护构成要件分析

沈跃东

(福州大学 法学院, 福建 福州 350116)

协同和联合行政执法中的信赖保护，首先应符合信赖保护的构成要件，然后才有信赖保护措施的选择。信赖基础的辨识，应检视行政执法机关的积极作为是否构成具体行政行为、未置可否的事项是否属于该执法机关的管辖范围。行政相对人处置其权益的行为与执法机关的行为具有客观因果关系，是信赖表现的判准。信赖值得保护的认定，主要考量行政相对人对作为信赖基础的具体行政行为是否具有过错。信赖保护措施的选择，应基于个案中的公私益衡量，在存续保护、财产保护和过渡措施中择一适用或综合适用。

协同和联合； 行政执法； 信赖保护； 构成要件； 保护措施

一、问题的提出

协同行政执法和联合行政执法在中国已不是个别现象。所谓协同行政执法是指，“依法应当由一个行政执法机关独立查处的违法事项，因特殊情形确需有关行政执法机关依法协助、配合完成的行政执法活动”；所谓联合行政执法是指，“依法应当由多个行政执法机关共同查处的违法事项，或者行政执法事项可能同时涉及多个行政执法机关执法职责，确需多个行政执法机关共同实施的行政执法活动”。①这两类执法形式都有两个或两个以上具有不同行政职能的执法机关参与。联合行政执法中，参加执法的行政机关在各自的职权范围内分别依法作出执法决定。协同行政执法中，既可能只有法定执法机关作出的执法决定，也可能有参与机关对其管辖的违法行为的处理决定与法定执法机关的执法决定并存。

在协同和联合行政执法过程中，如果一个执法机关作出属于其职权范围内的决定，其他执法机关对此决定未置可否。事后，其他行政执法机关可否罔顾协同或联合行政执法中的决定，以发现属于其管辖范围的事项违法为由，对该违法事项进行处治？行政相对人可否以信赖保护进行抗辩？面对多个行政执法机关，行政相对人可否任意针对其中的一个而主张信赖保护？

这一问题并不是书斋式的假想，现实中已经出现将此类争议诉诸法院的案例。②此类案件中的信赖保护争议的妥适处理，对于行政执法公信力的维护具有重要意义。信赖保护原则在中国是否已为《行政许可法》法律化尚存争议。③但是，中国司法实践中，已在行政许可之外的领域运用信赖保护原则，却是一个不争的事实。例如：青岛博奥商贸有限公司诉国家工商行政管理总局商标评审委员会一案中，作为一审法院的北京市第一中级人民法院“不仅充分阐述了信赖保护原则，还着重提出了‘有利于保障权利’的法理解释原则”。[1]吴小琴等诉山西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行一案，肯定了“对行政惯例的合理信赖应予适当保护”。[2]高宗海诉南京市劳动和社会保障局一案，法院维护了当事人对于旧的政府规章的信赖利益。[3]因此，信赖保护在中国是否仅限于行政许可领域的争论已无意义，关键在于如何进行信赖保护。一般地，对于信赖保护的诉求，首先要判定是否符合信赖保护的构成要件④，然后才有信赖保护措施的选择适用，而前者既是难点也是重点。基于此，对前述协同和联合行政执法中的信赖保护问题，文章将着重分析是否符合信赖保护的构成要件。

二、信赖基础的辨识

(一)何谓信赖基础

存在一项信赖基础，是进行信赖保护的前提要件。所谓信赖基础，“必须是公权力决定或行为，且依据一般的经验，此等公权力决定或行为将导出某个特定的法律状态，而足以引起人民产生特定的期望”。[4]作为信赖基础的公权力行为，包括立法、行政和司法权的行使。其中，行政行为既可以是具体行政行为，也包括抽象行政行为、行政事实行为和行政合同。至于该公权力行为是合法行为还是违法行为并无限定。就具体行政行为而言，信赖基础的认识，还需要注意以下几点。

第一，作为信赖基础的具体行政行为，是对授益行为与负担行为不作区分还是限于授益行为？学界对此问题存有分歧。一种观点认为，“应限于针对授益行政行为来探讨信赖保护问题”[5]17—18；另一种观点则认为，“亦非只有授益性质者始得成为信赖之基础”[6]。笔者赞同第一种观点。因为，授益行政行为是“设定或证明权利或者具有法律意义的利益，负担行政行为的作用对关系人不利，可能是对权利的侵害，也可能是对优待申请的拒绝”[7]。对负担行为的撤销或废止，没有对该公权力行为的相对人造成不利影响，撤销该行为反而对行为人更为有利。需要强调的是，授益和负担是实质意义上的而非形式上的。例如：行政机关将负担较大的义务调整为负担较小的义务，对于相对人而言，形式上还是负担行为，但实际已从中受益，这就是实质上的授益行为。反之，将较大的受益调整为较小的受益，形式上是授益行为而实质是负担行为。同时，授益行政行为不仅针对行政行为的相对人，也包括该行政行为使第三人产生受益效果的情形。[8]13

第二，作为信赖基础的具体行政行为，只要成立即可，还是须该行为已经生效？之所以强调这一问题，是因为信赖基础的判断受制于具体行政行为的效力，这又与具体行政行为的成立、生效密切关联。从逻辑上讲，具体行政行为的成立与生效是有所区分的。所谓具体行政行为的成立，是指某一对外发布的行为，由行政机关作出、直接发生法律效果、公法行为、单方行为、外部行为、针对特定具体事件等六个要素都已具备。[9]具体行政行为的成立，考量的是具体行政行为是否存在，它要解决的问题是某一行为是否为具体行政行为。生效是指已经成立的具体行政行为产生了效力。具体行政行为针对的对象不同，其效力的内容以及效力发生的时点有所差异。概而言之，具体行政行为的效力主要包括：“(1)针对相对人和第三人的拘束力、形式存续力(不可争力)、执行力；(2)针对作出机关的实质存续力(不可变更力)；(3)针对其他国家机关的构成要件效力和确认效力”[10]。这些效力中，实质存续力的有无，直接决定了该行为能否成为信赖基础。因为，该效力直接拘束具体行政行为的作出机关，即具体行政行为从作出之时起，作出机关若无正当理由不可撤销或废止该行为。因此，具体行政行为一经成立，即具有实质存续力而成为信赖基础。

第三，作为信赖基础的具体行政行为，是否必须行政复议或诉讼时效已经届满? 关于这一问题，有观点认为，“不论是授益行为的撤销还是废止，讨论其信赖保护问题都应在具体行政行为诉讼时效丧失之后。在此之前，鉴于相对人应能够预期到具体行政行为有可能被撤销或废止，还并无信赖利益可言”[5]17—18。对此观点，笔者不尽认同。诚然，行政复议或诉讼时效届满之前，该具体行政行为可能因提起行政复议或行政诉讼，而被复议机关或人民法院改变、撤销或废止。但是，信赖是针对行政主体作出的具体行政行为，是对行政主体不再改变具体行政行为的确信。对于行政主体而言，改变具体行政行为要受具体行政行为实质存续力的拘束。如果在行政复议或诉讼时效届满之前，行政主体可以任意改变所作的具体行政行为，那么行政复议或行政诉讼的标的就难以确定，行政复议和行政诉讼就难以进行。[11]因此，信赖基础成立的时点应是具体行政行为实质存续力发生之时，而不应是行政复议或诉讼时效届满之时。

(二)行政执法机关的未置可否能否构成信赖基础

在协同或联合行政执法过程中，如果参与行政执法机关对行政相对人行为是否违法不闻不问、未置可否，该未置可否能否成为信赖基础？对此问题，有人认为，行政机关的不作为原则上不能作为信赖基础，除非是行政机关引发、促进或鼓励相对人违法，行政机关知悉后又未查处。理由在于，行政相对人没有要求行政机关重复违法的权利，进而要求行政机关继续实施或放纵某一违法行为的预期就不应存在。[12]笔者认为，这一观点有失允当。将行政机关是否知悉相对人的违法作为区分是否构成信赖基础的标准，这等于是在强求相对人去揣摩行政机关不作为的意图。由于行政机关并没有对相对人行为违法与否作出任何表示，行政相对人对行政机关的真实态度难以作出判断。按照前述对于信赖基础的界定，行政机关在联合或协同执法过程中，对于相对人的违法行为未置可否能否构成信赖基础，关键在于该未置可否能否被认定为一个具体行政行为。这一问题需要根据违法事项的处理是否属于参与执法的行政机关的职权范围作出判断。

1.对不属于职权范围内的违法事项的未置可否

这一情形下的主要问题是，行政机关的法定职权是否影响行政行为的存在，进而影响信赖基础的成立。对此问题，司法实践中有观点认为，行政机关的法定职权不应影响信赖基础的成立。其理由在于，行政信赖原则的目的在于保护普通人基于对行政行为的认识所产生的合理信赖，如果要求普通民众识别行政机关的法定职责范围，实在是勉为其难。[13]诚然，普通民众准确识别行政机关的法定职权范围是有一定的难度，但不能成为否定信赖基础成立的理由。信赖基础首先要求有一个行政行为存在，如果行政行为不存在，信赖基础则无从谈起。行政行为的存在是指行政行为已经成立。行为主体享有行政职权是行政行为成立的主体要件。[14]职权法定是行政机关进行活动的基本原则，职权法定主要包括行政机关的职权来源法定、行政机关的职权范围法定。[15]换言之，职权与行为主体具有对应关系。参与联合执法的机关对某一事项没有职权，就不能成为针对该事项的行为主体，也就不符合行政行为成立的主体要件。因此，参与执法的行政机关对不属于自己职权范围内的事项未置可否，应将其认定为行政行为不存在。行政行为不存在，信赖则无所依附。

2.对属于职权范围内的违法事项的未置可否

参与协同和联合行政执法的行政机关对自己职权范围内事项是否违法不闻不问、未置可否，可能有三种情形：一是参与执法的行政机关已经发现违法行为而不处理；二是在当时的情境中，从参与执法机关的主观能力和客观条件看，应当能够发现违法行为却未能发现；三是参与执法机关的主观能力和客观条件不具备，不能发现违法行为。这三种情形尽管都没有外在的积极动作，但在法律意义上有所区别。前两种情形构成了“法规范意义上的行为”[16]，第三种情形不具有法律意义。法规范意义上的行为是立法者在制定规范时所期待的行为，行为的内容就是法规范对行为主体设定的作为义务。至于作为义务是否得到履行，并不影响对其作为一种“行为”的认定。在协同和联合行政执法中，有些地方政府的规章就为参与执法机关设定了发现查处违法行为的义务，而发现的义务仅限于应当发现。《郑州市协同和联合行政执法试行办法》第12条、第15条第(1)项的规定，即是例证。因此，对属于职权范围内的违法事项，参与执法机关应当发现而未发现，或已经发现而不处理，是具有法规范意义的行政行为，而不能认为行政行为不存在。

这一意义上的行政行为也可被看作是默示的具体行政行为。理由在于：首先，未置可否的事项属于参与执法机关的职权范围，符合具体行政行为成立的主体要件。其次，参与执法机关对于相对人的违法行为未置可否，是对其职权不行使或不履行的表现，是行政职权的消极行使行为，符合具体行政行为成立的客观要件。最后，参与执法机关对于相对人的违法行为未置可否，该机关对该事项是否想要发生法律效果的意思没有表现出来，似乎缺乏行政行为成立的主观方面的要件。其实，法律效果的表示不一定都是明示的方式，行政法上意思表示的方式也有默示的方式，即“由表意人的特定行为间接推知其意思表示”[17]。在协同或联合执法过程中，参与执法机关已经发现违法行为而不闻不问，或应当发现而未发现违法行为，都体现了参与执法机关对于违法行为的一种态度。为了行政法上的权利义务关系的确定，凭此态度即可对其意思表示的内容进行推定。一般情况下，推定“往往以能发生有利于对方当事人的法律效果的原则进行”[18]。因此，该默示的具体行政行为也能引起人民的期待，而成为信赖基础。

(三)多主体参与行为的信赖基础如何识别

协同和联合行政执法中，存在多个主体和多个行为。若其中的一个行为能被认定为具体行政行为，则该行为就可成为信赖基础。例如：《郑州市协同和联合行政执法试行办法》第12条的规定，每一个参加联合执法的行政机关在各自的职权范围内作出执法决定，每一个参加协同执法的行政机关对属于本部门管辖的违法行为独立作出处理决定。这些决定分别与行政相对人形成特定的法律关系，因而，每一个决定都是一个具体行政行为。哪一个引起了行政相对人的期望，该项行政执法决定或处理决定就构成了信赖基础。可是，在协同行政执法中，参与执法机关除了对其管辖的违法行为独立处理之外，更主要的是配合协同法定执法机关，并没有对行政相对人作出独立的处理决定。各参与执法机关的配合协同行为能否构成一个独立的具体行政行为，进而成为信赖基础呢？

在协同行政执法过程中，一般情况下，参与行政执法机关的行为对象不是行政相对人，而是法定独立查处违法事项的行政机关(以下简称“法定行政执法机关”)。参与行政执法机关对法定行政执法机关所作出的行为，主要有：第一，事实认定的协力行为，即在一个程序中，各执法机关在事实认定方面分工协作，再由法定行政执法机关对所查处违法事项作出决定；第二，事项决定的协力行为，即在一个程序中，各执法机关参与对所查处违法事项的决定，再由法定行政执法机关作出决定；第三，事实认定的接力行为，即参与行政执法机关在一个程序中作出事实认定后，法定行政执法机关以此为基础，就所查处的违法事项作出决定。由此可见，对所查处的违法事项的决定都是由法定行政执法机关作出，法定行政执法机关的行为直接对行政相对人的权利发生法律效果。因此，参与行政执法机关的行为仅仅是该行政程序中的内部行为，不构成具体行政行为。但是，如果参与行政执法机关将其参与行为直接通知行政相对人，此时的参与行为将产生外部效力，而成为具体行政行为。至于该对外表示的参与行为是否合法，不影响信赖基础的识别。若该参与行为违法，则属可撤销的具体行政行为。[19]

三、信赖表现的判定

行政相对人欲主张信赖保护，不能只是对具体行政行为主观上的期待，应有信赖表现。所谓信赖表现，是指“人民因信赖国家之公权力作用将继续有效存续，所为有关自身权益之处分”[20]。也就是要把内心对于信赖基础将持续存在的信赖通过一定的行为表现出来。主张信赖保护之所以要求有信赖表现，原因在于，第一，信赖保护的标的是当事人基于对国家公权力的信任而对自己的财产、人力或时间等的处置。如果当事人的信赖还停留在内心的期待，公权力行为的撤销就没有达到损害其权利的程度，此时就不能赋予当事人信赖保护请求权。第二，在可操作性的层面，如果没有信赖表现，证明当事人确实对信赖基础有所信赖就是一个难题。[8]71—74

行政相对人的信赖表现，并不一定是积极的作为，也包括消极的不作为。对于消极的不作为，行政相对人必须能够证明其原本是要有所作为的，但因信任行政机关的决定或行为而特意不作为。例如：行政相对人原本要在某一区域进行农作物种植，后来行政机关决定这一区域作工业用地，该行政相对人信赖行政机关的决定就放弃了原来的规划。再后来行政机关又决定变更这一区域的用途，在此种情形下就有信赖保护的问题。而该行政相对人未实施原来的规划就是一种信赖表现。

对行政相对人的行为是否为信赖表现的判定，有观点认为应从主客观两个方面进行：“主观上，相对人必须有对公权力行为的信赖；客观上，相对人必须实施了特定行为甚至是不作为”[21]。逻辑上，是先有当事人知悉作为信赖基础的公权力行为的存在，继而信赖该公权力行为，最后基于信赖而作出处分自己权益的行为。但是，主观上的知悉和信赖的证明比较困难，这一主观要素可以被实施特定行为的客观要素所吸收。实际上，信赖表现的判定，最为关键的是行政相对人表现于外的行为，“尚须与其所信赖之公权力措施在客观上有因果关系”[22]。因果关系可以通过事实的证明与逻辑的推理作出判断。事实的证明属于经验或自然科学上的实证，逻辑的推理主要是逻辑因果律层次的推理，即若P与q有因果关系，其形式逻辑命题为：事实P是结果q发生所不可或缺的，且事实P确实足以导致结果q的发生。[23]

协同和联合行政执法中，可能存有多个公权力行为或决定。相对人的行为与哪一个公权力行为或决定构成客观的因果关系，是信赖表现判定的关键。这一客观因果关系的判断包括，公权力措施在前，行政相对人实施的行为在后；公权力措施是行政相对人实施某行为所不可或缺的，且公权力措施确实足以导致行政相对人行为的发生。前者通过事实举证即可加以证明，后者是一个充要条件关系的论证。前述案例中的黄某某向城市执法部门主张信赖保护，黄某某是在城市执法部门亲临现场未置可否之后铺设钢结构走廊的，这一点并无异议。但是，城市执法部门的未置可否是黄某某铺设钢结构走廊的充要条件难以成立。因为城市执法部门的未置可否对于黄某某铺设钢结构走廊这一行为，并不是不可或缺。黄某某架设钢结构走廊是应消防部门的要求，架设之后也是消防部门进行验收。换言之，没有城市执法部门的参与，黄某某也可能铺设钢结构走廊。

四、信赖值得保护的考量

信赖值得保护是一个价值判断的问题，难以作出统一规定。为了便于操作，确定行政相对人对公权力措施的信赖是否值得保护，一般采用反面推论的方法，即若无法律中明示列举或例示的不值得保护的情形，就可推定行政相对人的信赖值得保护。例如：中国台湾地区《行政程序法》第119条就例举三种不值得保护的信赖，即“以欺诈、胁迫或贿赂方法，使行政机关作成行政处分者”“对重要事项提供不正确资料或者不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述而作成行政处分者”“明知行政处分违法或因重大过失而不知者”。中国大陆地区也有类似的规定，如《行政许可法》第69条第2款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。从以上不值得保护的情形看，信赖是否值得保护主要考量行政相对人的信赖是否具有主观过错。

一般地，行政相对人的信赖是否具有主观过错应由行政机关举证加以证明。在行政机关证明行政相对人确有过错的前提下，行政相对人能否以行政机关未尽审查之责加以抗辩？行政相对人能否以实施信赖行为前，无义务查证行政机关的行为违法加以抗辩？在信赖是否值得保护的衡量中，这两个问题在已将信赖保护法律化的国家或地区的法律并无明确的规定，但在实务中却难以回避。

对于行政机关未尽审查之责的抗辩，中国台湾地区有学者认为，若立足维护人民权益以及行政机关应善尽其职责的立场，只要行政机关有审查之职责，则行政相对人的抗辩成立而享有信赖保护；从规范体系结构看，信赖不值得保护之规范对象是针对人民而非行政机关，若支持行政相对人的抗辩，则造成规范结构的体系性缺失，信赖保护甚至将成为行政机关及国库的沉重负担。[24]此见解可谓是公允而又辩证，但是行政机关的审查之责源于法律的规定，法律若对行政机关的审查区分为不同的强度，则应根据审查强度的要求进行判断。因此，笔者认为，行政机关负有审查之责，行政相对人的抗辩也不一定成立。关键在于相关法律所规定的行政机关的审查之责，是要求行政机关进行形式审查还是实质审查。形式审查是指“行政机关审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性”，实质审查是指“行政机关审查申请人提供的材料在内容上的真实性、合法性”。[25]如果法律要求行政机关进行形式审查，行政机关审查后确认行政相对人提供的材料齐全且符合法定的形式，而事实上该材料的内容不真实或不合法。此种情形下，行政机关的审查之责不涉及内容，行政相对人以行政机关未尽审查之责的抗辩就不能成立。如果法律要求行政机关进行实质审查，而行政机关只进行形式审查，甚至未进行形式审查，此时行政相对人的抗辩成立。

对于无义务查证行政机关的行为违法的抗辩，一般情况下较难成立。理由在于，行政相对人查证行政机关行为违法的义务来源于“明知”或“重大过失而不知”，即行政相对人在实施信赖行为前，知道或应当知道行政机关的行为是否符合据以作出行为的法规范。如果行政相对人不自行确认，又何谈知道或不知道。因此，行政相对人在实施信赖行为前有义务去查证信赖基础是否违法。当然，行政相对人的查证义务并不是绝对的。已为众所周知的法规范，或行政处分之书面已载明所据以作成之法规条文，当属该处分相对人的查证义务范围对于一般人无法具体掌握系争行政行为所据以作成的法规范，则不应课予行政相对人查证义务。[26]

对于协同和联合行政执法中的信赖是否值得保护的判断，主要考量的也应是行政相对人对作为信赖基础的行政行为的作出是否具有过错。由于中国大陆地区的法律没有对信赖不值得保护的情形作出规定，过错的具体类型可以参考中国台湾地区《行政程序法》第117条的例举。在协同和联合行政执法中，行政机关对于行政相对人的违法行为的未置可否，可能是因为相对人的欺骗、贿赂，可能是因为相对人对重要事项提供不正确资料或者不完全陈述，或者是相对人故意利用行政机关对其违法行为的未置可否而实施所谓的信赖行为。行政机关一经查证行政相对人具有这些过错，则相对人的信赖不值得保护。相对于其他两种信赖不值得保护的事由，第三种事由更具主观性，对其的判定应考量相对人对自己行为的违法性的认知、对协同或联合行政执法机关职责的认知。对此认知的判断并不以相对人事实上已经知悉为准，而应以一个普通智力的人的判断能力能够认知为准。这样可以避免个案中差异过大的弊端。这两个要素应该同时加以考量。之所以如此，是因为相对人既然已经认识到协同或联合行政执法机关有查处自己违法行为的职责，那么对于行政执法机关的未置可否的违法性即可谓明知。

前述案例中，架设钢结构走廊前应取得建设工程规划许可证，未取得改证进行架设属于违法行为，城市执法部门具有查处该违法行为的职责性。相邻小区的普通居民对该行为向城市执法部门进行信访和投诉，说明依普通人的判断能力已能认识到该行为的违法性和城市执法部门的职责。据此可以认定该走廊架设者对此已有认知，其主张对城市执法部门对其行为未置可否的信赖不值得保护。

符合以上信赖保护的构成要件，是行政相对人获得信赖保护的关键。在此基础上，才有采取何种信赖保护措施的选择。常用的信赖保护措施主要有存续保护、财产保护和过渡措施。个案中的信赖保护措施的确定需要结合信赖基础的形态、公共利益与信赖利益的孰轻孰重等因素进行综合考量。对于协同和联合行政执法中的信赖保护，这三种保护措施既可单独适用也可同时适用。存续保护是指当信赖利益大于公共利益时，作为信赖基础的行政执法行为即使违法也不得撤销，行政相对人的既得权益获得完全保障。财产保护是指当信赖利益小于公共利益时，作为信赖基础的行政执法行为可以撤销，但要对行政相对人因此而遭受的损失给予经济补偿。过渡措施是指信赖利益和公共利益同时加以限制，如行政执法行为经过一定时间后撤销。

五、结语

协同和联合行政执法中的信赖是否给予保护，应从信赖基础、信赖表现和信赖值得保护三个方面依次考量。协同和联合行政执法存在多个行政主体和多个行为，行政相对人不能任意向一个执法主体主张信赖保护。若一个行政执法主体的行为构成一个独立的具体行政行为，则该行为是信赖基础。参与协同和联合行政执法主体对行政相对人的行为是否违法未置可否，只有该违法行为的查处属于执法主体的管辖事项，该未置可否才成为信赖基础。在行政执法主体的行为或决定之后，行政相对人的作为或不作为并不当然成为信赖表现，只有行政相对人的行为与行政执法主体的行为或决定之间具有客观因果关系，才能将行政相对人的行为认定为信赖表现。协同和联合行政执法中的信赖是否值得保护，主要考量行政相对人的信赖是否具有正当性，即行政相对人对信赖基础是否具有过错。若有过错则该信赖不值得保护，而该过错一般由行政执法主体承担举证责任。符合信赖保护的构成要件，行政相对人即可获得信赖保护的请求权，但对于该信赖以何种方式进行保护，需要结合具体个案，或在存续保护、财产保护和过渡措施中择一适用或综合适用。

注释：

① 《郑州市协同和联合行政执法试行办法》《洛阳市协同和联合行政执法暂行办法》《淮南市协同和联合行政执法办法(试行)》等文件对协同和联合行政执法作出了基本相同的界定，文章对这两个概念的界定，采用了《郑州市协同和联合行政执法试行办法》第2条的表述。

② 例如：某市在“三合一”场所整治过程中，黄某某自有楼房开办的商务宾馆，因缺少第二消防安全通道而被纳入整治范围，被责令整改。2012年3月，某区政府召集消防部门、城市执法部门到黄某某的宾馆进行实地查处，黄某某应消防部门要求，在该宾馆与其所有的另一楼房之间巷道上空铺设2～5层钢结构走廊，用于消防安全通道。后经消防部门验收合格，宾馆取得《消防安全检查合格证》并办理了特种行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、组织机构代码证等，进行营业。此后，该市城市执法部门接相邻小区部分居民投诉与信访，以黄某某未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设为由，向其发出责令改正通知书，限期自行拆除。届期，黄某某未自行拆除。2012年7月，该市城市执法部门对黄某某作出处罚决定：限期拆除该宾馆钢结构户外走廊式消防安全通道。黄某某不服，提起行政诉讼，主张城市执法部门的行为破坏相对人对政府行为的信赖，应予变更为责令补办许可证或者罚款，城市执法部门主张其它政府职能不能代替规划职能，其它行政行为与本案处理无关。承审法院支持了信赖保护的诉求。笔者认为，该案的信赖保护的构成要件分析是值得商榷的。该案的详情，参见林天明所写的《论信赖保护的有限延伸与适度平衡——以司法审查的利益衡量为视角》，载《莆田市法院系统第十五届学术讨论会论文汇编》，2013年，第2页。

③ 对中国《行政许可法》的第8条、第69条的规定体现了信赖保护原则的质疑，参见参考文献[5]。

④ 中国台湾地区行政法学界通说认为，信赖保护的要件有三，即信赖基础、信赖表现和信赖值得保护。参见吴庚所写的《行政法之理论与适用》，中国人民大学出版社2005年版，第41—43页。

[1] 陈文煊．信赖保护原则在商标确权行政案件中的适用[J].人民司法，2010(4)：103.

[2] 最高人民法院行政庭．中国行政审判案例(第121—160号案例)：第4卷[M]．北京：中国法制出版社，2013：77—81.

[3] 赵雪雁.信赖保护原则在法律适用选择中的运用[J].人民司法,2009(10):103—106.

[4] 林三钦．违法受益行政处分受益人之信赖保护——以金钱或可分物给付之受益行政处分为中心[J]．中研院法学期刊，2011(9)：10.

[5] 刘飞．信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察[J]．法学研究，2010(6)：17—18.

[6] 洪家殷．论信赖保护原则之适用——司法院大法官释字第五二五号解释评析[J].台湾本土法学杂志，2001(27)：42.

[7] 毛雷尔．行政法学总论[M].高家伟，译，北京：法律出版社，2002：208.

[8] 林三钦.信赖保护原则与法令不溯及既往[J].政大法学评论,2007,100:13—74.

[9] 许宗力.行政处分[M]∥翁岳生.行政法.北京：中国法制出版社，2009 ：634—664.

[10] 王锴．具体行政行为的成立与生效之区分[J]．政治与法律，2012(10)：114.

[11] 叶必丰.行政行为的效力研究[M].北京：中国人民大学出版社,2002:119.

[12] 张兴祥.行政法合法预期保护原则研究[M].北京：北京大学出版社,2006:24—25.

[13] 陈伏发,乐宇歆.复效行政行为的信赖保护判断[J].人民司法,2008(14):103.

[14] 邓楚开.论行政行为的成立要件[J].山东社会科学,2013(5):104—105.

[15] 杨小君.契约对行政职权法定原则的影响及其正当规则[J].中国法学,2007(5):75.

[16] 周佑勇．行政不作为的理论界定[J]．江苏社会科学，1999(2)：47.

[17] 李建良．论行政法上的意示表示[J]．台北大学法学论丛，2002，50：50.

[18] 叶必丰．行政不作为略论[J]．法制与社会发展，1996(5)：13.

[19] 李建良.论多阶段行政处分与多阶段行政程序之区辨——兼评最高行政法院96年度判字第1603号判决[J]．中研院法学期刊,2011(9):326.

[20] 林三钦．行政法令变迁与信赖保护——论行政机关处理新旧法秩序交替问题之原则[J]．东吴大学法律学报，2004(1)：164.

[21] 耿宝建．法规变动与信赖利益保护[J]．法学，2011(3)：37.

[22] 李惠宗．行政法要义[M]．台北：元照出版公司，2007：117.

[23] 吴志正.民事因果关系逻辑性序说[J]．台大法学论丛,2007(3):387—389.

[24] 陈淳文.违法受益行政处分与信赖保护[M]∥汤德宗,李建良.2006年行政管制与行政争讼.台北：中央研究院法律学研究所：31—33.

[25] 章剑生．行政许可审查标准：形式抑或实质——以工商企业登记为例[J]．法商研究，2009(1):99—100.

[26] 谢祥扬.信赖保护原则与授益行政处分撤销废止之损失补偿[J]．万国法律,2009,166:70.

Elements of Reliance Protection of Collaborative and Joint Administrative Enforcement

SHENYuedong

(Law School， Fuzhou University， Fuzhou Fujian 350116, China)

Reliance protection in collaborative and joint administrative enforcement should first meet the requirement of reliance protection elements before selecting protective measures. Identification of reliance basis should review whether a positive action made by the administrative law enforcement agency constitutes a specific administrative act and whether the unsettled matter is within the jurisdiction of the agency. There is an objective causality between the action of the administrative counterpart disposing his right and that of the law enforcement agency, which is the criterion of reliance behavior. Identification of reliance worthy of protecting depends on whether administrative counterpart has a fault in specific administrative act on reliance basis. Reliance protection measures should be based on the measurement of private and public interests, choosing one or a combination of subsistence protection, property protection and transitional measures.

administrative enforcement; collaborative and joint; reliance protection; reliance elements; protection measures

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2014.0640

2014-12-08

福州大学社科启动基金资助项目(12SKQ15)

沈跃东(1968—)，男，江苏高邮人，教授，博士，研究方向为环境行政法.

D911

A

1008-2204(2016)05-0030-07