从冲突到合谋：城管与摊贩的交往逻辑

刘 升（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）



从冲突到合谋：城管与摊贩的交往逻辑

刘 升
（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

摘 要：探讨了社会治理议题中城管与街头摊贩关系从冲突到合谋的外在表现和内在形成机制。以汉正街城管执法人员为研究对象，通过参与观察和案例分析，以动态视角考察城管队员的一线执法行为，指出城管队员作为政府执法者在进行社会治理过程中，因其执法权利受到来自各方制约以至于其为顺利完成任务而与摊贩合谋，成为当前城市管理中的常见现象。最后，摊贩的存在是当前社会发展的必然产物，政府应承认摊贩存在的必要性，变“清理”为“管理”，从而提高社会治理水平，减少社会冲突。

关键词：城管执法；摊贩；冲突；合谋；交往逻辑；城市社会治理

一、导论

党的十八届三中全会报告指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”以“推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制”，进而构建“有效的政府治理”。尤其是如何通过源头治理缓解社会紧张度，克服社会离散度，增强社会认同度，重建社会信任度［1］。当前，随着城镇化的快速推进，我国正进入以城市型社会为主体的新的城市时代。但在城市治理领域，却由于城管与摊贩之间暴力冲突的频频出现，使得城管已成为社会冲突的高发地带，引起国家和社会的高度关注。因此，对城管的研究已不仅是关系到上百万城管和2 553万左右［2］的个体摊贩，更是关系到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大问题。

在学术界，城管问题已引起包括行政管理学、法学、社会学、政治学在内的多个学科的关注。随着“暴力执法”和“野蛮执法”的不断出现，城管执法方式因事关社会稳定和市民权益等重大问题而成为众多学者关注的焦点。但在当前对城管的研究中，相关文章虽多，但由于缺乏有深度的经验观察，造成研究一直停留在“冲突”的单一视角，对城管的研究要么是对纯粹事实的泛泛而谈和理论对策分析，要么是在西方理论框架下的填充式解释，导致研究雷同化现象严重。相对而言，陈那波、卢施羽的研究较好地结合了经验，但其经验材料只注重于静态层面的描述，缺少对城管执法的动态考察［3］，而汪演元虽发现城管与相对人（洗车店）之间存在合作，但其基于城管自由裁量权过大，埃里克森假说的解释明显单薄［4］。不同于以往的研究，本文通过对城管治街的参与式实地研究，采用动态视角，发现城管作为街头官僚①，在执法过程中从执行上级“清摊”政策到自己制定“管摊”政策的变化，由于城管内在制度上的不足导致其行政与执法的模糊，从根本上限制了城管队员的行为，而外在又受到国家、市场和社会的压力，城管队员无法长期维持地方政府的“清摊”政策，不得不利用自由裁量权通过重新理解和制定上级政策，从“清摊”的“暴力式执法”走向“管摊”的“协商式执法”，以在法制资源不足的情况下完成行政任务。因此，“冲突”只是城管与摊贩之间的变态，“合谋”才是城管与摊贩之间的常态。

本文的创新在于：一方面，不同于当前学界单一的“冲突”视角，本文提出了理解城管与摊贩关系的一个新视角——“合谋”；另一方面，在理论层面，不同于传统理论研究中认为街头官僚利用自由裁量权制定政策是出于执法主体的个体“自由”，本文立足于中国国情，以有中国特色的城管作为研究对象，提出城管体制改革中内在制度的不足和国家、市场与社会的外在压力是城管重新制定政策的内在机制，尝试证明街头官僚自由裁量权中的“不自由”因素，拓展对街头官僚的研究。

二、从冲突到合谋：城管与摊贩关系的演变

（一）治理之前：“丛林法则”下的街道

汉正街地处我国H省省会城市的中心地带，虽是一条内街，但因位于市中心，附近聚集了众多商铺、公司和家属楼，人流量大，由此制造了巨大的市场需求，优越的地理区位使这条300多米长的街面上一度聚集着大大小小100多个摊贩。因汉正街不属于城市主干道，所以在2013年之前并不在城管的管辖范围，在那个特殊的摊贩自治阶段，摊贩之间根据实力构建了汉正街的内部秩序：按照“丛林法则”，五六个混混群体凭借自己的暴力资源，占据了汉正街最好的位置，且相互经常出现因抢位置打架的情况，其他摊贩则依实力排开，老人、残疾人等弱势群体只能占据边角位置。

汉正街因实行“丛林法则”，结果出现了“混混治街”的情况。但这种治理模式引起了社会各界的普遍不满，汉正街上的正规商铺投诉摊贩采用不纳税的不正当竞争扰乱市场，街上的小摊贩也投诉受到混混欺压，市民投诉汉正街道路堵塞、走路行车不便，附近住户投诉摊贩声音嘈杂和油烟污染，卫生部门抱怨汉正街摊贩乱扔垃圾，公安部门抱怨汉正街经常出现因争夺路面的打架斗殴……接踵而至的投诉甚至上访给地方政府带来了巨大的治理压力，加上汉正街位于市中心，属于城市“脸面”。因此，地方政府终于在各种压力之下决定以彻底取缔汉正街的“马路市场”，清理街上所有摊贩的方式“一劳永逸”地治理汉正街。

（二）治理之初：利益碰撞下的“冲突”

2013年10月，随着地方政府正式将汉正街的治权移交给城管大队，汉正街的城管治理时代开始，这也代表着国家力量正式介入对汉正街摊贩的治理。尽管面临政府要求尽快全面清理摊贩的压力，但城管由于自身权利不足，因此在进入汉正街之初，并没有立刻动用“硬”的暴力方式驱逐摊贩，而是采用了“软”的说服教育、张贴告示等方式进行先期宣传，让摊贩自行离开，但对于街道上的摊贩而言，摆摊构成这些人的“生存型经济”，放弃摆摊就意味着失去收入，对其中一些老人、妇女、残疾人等社会弱势人群而言，摆摊有可能是他们的唯一收入。“在摊贩看来，城管人员控制的不仅仅是他们的经营活动，更是他们的生存空间。”［5］因此，在没有得到有效就业安置的情况下，摊贩对城管的劝离教育并不买账，城管1周多的“文明执法”几乎没有使一个摊贩自动离开。

到第2周，城管“柔性执法”毫无效果，面对政府限期全面清理摊贩的“压力型体制”，作为政府一线人员的城管队员只能强制清理街道，否则城管队员就可能失去工作（案例1），因此，在城管与摊贩利益完全相反的情况下，双方的利益无法协商，“暴力执法”成为城管解决问题的主要手段。于是，城管大队凭借地方政府的支持，联合公安、工商、维稳等相关部门，借助他们的执法权利，集中起上百人的执法队伍，在做足法律准备之后，城管联合各部门对汉正街实行强制性“联合执法”，执法当天强制扣押摊贩经营工具30多个，其余摊贩见势纷纷离开。在此过程中，城管人员虽准备充分，但仍因摊贩的抵抗而发生了一起较严重的暴力冲突，导致1名摊贩和2名城管队员受伤。

案例1：在清理中，城管队员在扣押一个老人的摊位过程中，老人表示：“我们要吃饭，你们不让摆摊，我们怎么活？！”城管虽同情老人，但也只能无奈的表示：“你们（摊贩）要吃饭，我们（城管）也要吃饭！这是我们的工作！（不做就没有饭吃！）”最终强制将老人的推车扣押。

城管的“暴力式强制执法”虽然引出很多问题，但却非常有效率，不到半天时间，原本聚集了上百个摊位的汉正街被迅速清理干净。

（三）冲突之后：基于共同利益的“合谋”

汉正街经过一场运动式“联合执法”的突击清理，确实在很短的时间内清理了摊贩。但很快，摊贩的“反扑”接踵而至，由于处于被管理者的地位使得摊贩不可能采取直接对抗城管的方式，但在开放的街头空间中，执法者的空间权力高度分散，使得相对人有了和执法者博弈的空间基础，于是，以广阔的街头空间为阵地，摊贩与城管开展了持久“游击战”。在摊贩聚集时代，城管自然可以通过大规模的“联合执法”进行集中清理，一旦摊贩被打散，分散到各个街道的各个角落，城管运动式的“联合执法”就难以取得明显效果，而依靠城管队员在街头的“严防死守”同样无法应对数量众多、高度分散和流动的摊贩。在这场城管与摊贩的“猫鼠游戏”中，由于城管执法资源的匮乏，城管队员无法有效担当其所应有的“守门人身份”［6］，其不可能守住数量众多的摊贩，且一旦遇到检查，摊贩的存在将给城管带来巨大的行政考核压力。于是，出于减轻自己工作压力和方便管理的目的，在进行了几个月的游击战之后，城管不得不改变执法方式，由“暴力式执法”改为“协商式执法”，通过与摊贩“合作”的方式治理街道。

城管与摊贩“合作”的方式主要是提前“打招呼”和互相“给面子”，在平时，只要没有检查和市民投诉，城管大多不再主动清理摊贩，给摊贩留下一定的生存空间；而到了新年、国庆以及各种检查的时候，城管会主动“打招呼”，告知摊贩要检查，让他们在固定时间“休息”，摊贩也会“给面子”去休息，通过城管与摊贩“合作”“布景”的方式应对上级领导的工作检查（案例2）。

案例2：有一次，城管大队得知消息，市长当天可能要检查汉正街一带的道路情况，于是，汉正街的城管紧急出动，让街上每个摊贩当天“休息”，其中1个摊贩抱怨说：“这刚摆出来，还没做生意呢，这个月怎么检查这么多啊！”城管中队长也只能非常抱歉地说：“不好意思，刚刚接到的通知，市长要检查，给个面子，今天休息，明天再来。”同时也不忘威胁地说一句：“如果让市长拍到你摆摊，你今年就都不要摆了。”一路下来，经过“劝说”，汉正街的所有摊贩都收摊“休息”，甚至一个天天躺在街上乞讨的老人也在城管中队长“建议”之下，识趣地收拾东西离开，整个汉正街的摊贩在片刻间都消失了。第二天没有了检查，摊贩和乞丐又都准时出现，汉正街恢复了往日的热闹。

对城管而言，与摊贩“合作”可使他们在各种检查中通过“布景”的方式更加轻松地完成任务而避免不必要的冲突，在资源不足的情况下完成任务，同时可以通过这些摊贩充当“线人”角色，以获取一些其他摊贩的个人信息，从而使自己的工作环境更加安全和方便，易于掌控。对于摊贩而言，与城管“合作”也有利于他们做生意，不用像以前那样担惊受怕，东躲西藏。由此，“合作”实现了城管与摊贩双方的利益最大化，并构成城管与摊贩之间的常态关系。

作为一种非正式治理手段，因城管与摊贩的这种“合作”关系并不被法律和制度所承认，甚至城管的行为已构成法律和制度上所不允许的“不作为”，所以称这种“合作”为“合谋”。

当然，城管与摊贩的“合谋”，并不代表双方不会发生冲突，城管与摊贩的合谋是基于双方的共同需要，所以，如果有一方破坏了这种默契，双方仍然会爆发冲突，在《我是城管》中就有一个案例：摊贩们拿着菜刀追杀城管：“他妈的城管，老子以为又是什么省长市长来了清理一两天，老子配合来着，可这回十多天了还不让摆，老子不要养家糊口了？我砍死你个城管！”［7］

三、城管与摊贩“合谋”的形成机制：内外力下的交互作用

对于城管与摊贩而言，冲突对双方有害，但是否选择“合谋”，其主动权主要掌握在作为管理者的城管手中，而现实层面，城管将政府的“清街”政策重新制定为“管街”政策，是城管利用自由裁量权的行为，也是城管主动改善与摊贩关系的行为，而城管之所以选择这样做，主要是出于其内部制度构建的不足和外部国家、市场、社会压力下的共同作用。

（一）制度构建不足是城管“合谋”的内在核心

城管机构作为国家“行政管理体制改革”的产物，从其成立开始，在制度设置层面就面临行政与法制的模糊而带来的制度构建不足的困境，这直接导致了城管机构在定位、职权、配置、工作内容等方面的模糊和在执法权利、资源和资格上的不足。

改革开放以来，在我国步入多元化社会的转型过程中，农民入城、职工下岗和一系列的市场化改革等措施让城市中出现了大批摊贩，社会问题产生来源多元化，面对越来越无序的社会秩序，国家传统中僵硬的科层制行政体系和规范化的法制体系都无法有效与其对接，因而出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的情况，面对这一治理危机，国家出于对社会秩序的高度关注和对维持秩序的过分自我化，使其决定成立城管这一综合行政执法部门来与社会进行对接，以弥补社会中出现的“权力真空”。但从成立之初，城管就在制度建设中出现了问题，为应对复杂的社会治理，城管前所未有地打破了“部门专权”和“条块分割”等传统行政制度，进行重新分工，但由于城管制度缺乏相应的理论指导，凭空制造的城管同样面临部门归属、职权划分、法律依据等一系列新问题，出现了“‘相对集中处罚权’改革也好，‘综合行政执法’试点也好，目的都是要解决‘职责交叉’‘多头管理’‘依法打架’的问题，可是，为了解决这个问题而推行的改革活动本身同样面临职责交叉和多头管理”［8］。

“制度赋予事物同一性。基于社会的类比将具体的物质分门别类，并给它们附加了道德和政治的内涵。”［9］而城管制度由于缺乏清晰的制度指导，使其制度改革本身由于违背了制度的同一性而造成其政治内涵的模糊。如城管部门在设置上大都直接属于市或县一级的地方政府［10］，直属当地行政机关管辖，执行地方行政机关的行政命令，但行政机构本身却不能为其提供足够的执法权利，作为城管主要执法依据的《行政处罚法》规定本身已经违反行政“职权法定”的原则，缺乏正当性与合法性［11］，即便是指导城管执法的地方性规章文件，其行政执法条例一般也没有把城管综合执法纳入调控范围［12］，导致城管制度中行政与法制的模糊，由此造成城管执法权力得不到法制的认可与保障。

这种制度内部的“先天不足”不但导致城管在法理上和舆论上饱受指责，在现实执行层面，城管同样面临执法的困难。在街头治理摊贩的过程中，因城管归属于行政系统，所以法制系统中属于执法者的法律大部分不适用于城管。如警察在街头执法中可以通过开罚单的方式实现文明执法，执法中若受到侵害也有相关法律保障；而城管则连检查身份证的权力都没有，也就开不了罚单，其执法的方式只有当场扣押对方经营工具，但又没有强制执行权和限制人身自由权，甚至受到侵害也得不到法律保护（案例3）。一个城管队长气愤地表示：“同样是执法，警察执法被打至少是妨碍公务（罪），我们（城管）被打就最多是民事纠纷。”由于城管执法无法得到法制认可，案例3中的事情并不少见，甚至出现城管在执行政府规定期间，与摊贩发生冲突却要城管自行支付对方医药费的情况，这种“流血又流泪”的局面在现实中极大地打击了城管队员的工作积极性，为城管的“合谋”奠定了基础。

案例3：在2013年10月汉正街清理摊贩的过程中，有2名城管在查扣1名摊贩的烧烤车时，被摊贩用剪刀刺伤，尽管其中1名城管因手臂受伤较重在医院缝了5针，但因城管强制收摊也涉及违法操作，所以最后在警局也只是按民事纠纷处理，处理结果只是让双方互相赔偿对方医药费（事后摊贩表示没钱，最后也只是由城管大队垫付了城管和摊贩的医药费，事情不了了之）。

机构受制度制约，城管制度构建的不足造成城管机构的责任和权限冲突：一方面，城管需要执行地方政府规定的大量工作；另一方面，城管又没有相应的法律权利去完成这些工作。面对这种“职责失调”的情况，制度的不足最终影响了制度内部城管队员的行为。为完成地方政府的任务，城管队员只能选择与摊贩“合谋”，通过“布景”这种“表面化”的方式来完成工作。因此，城管“合谋”并非仅仅是个人自主选择行为，而是一种在制度不足情况下的机构生存策略。

（二）国家、市场与社会的压力是城管“合谋”的外在动力

1.国家因素下城管执法的“两难困境”

国家力量的进入打破了混混治理下街道的“丛林法则”，构成了城管与摊贩的两派力量。城管作为国家力量的一线代表，在科层制体系之下，其只要按照政府的要求进行管理即可，但是，政府的很多要求本身是矛盾的：一方面，政府要求城管保持街道的干净通畅，甚至于要求完全没有摊贩；另一方面，政府要求城管在执法过程中要维护社会稳定与和谐，不给政府惹“麻烦”（案例4）。政府自身在构建干净整洁街道的愿望与保证城市弱势群体生存、维持社会稳定的要求上发生冲突，这就导致城管执法的无所适从。对于城管而言，一方面要清理街道，另一方面要防止冲突和上访。而实际上，城管清理摊贩，几乎等同于断绝对方生路，也就几乎不可能不发生冲突。正如Jowell研究发现：“执行者可能面临规则模糊或不同规则间相互冲突的复杂环境。”［13］而在政府的“压力型体制”之下，城管面临“做好了不行，做不好也不行”的“两难困境”，于是，在有限的资源下，面对不得不完成的任务，城管只有采用“合谋”的方式来同时维护街道的清洁和社会的稳定。

案例4：汉正街治理之初，城管为了完成政府任务，采用暴力方式清除了汉正街的所有摊贩，但第2天，就有20多个摊贩到当地政府上访，要求政府解决他们的生存问题，给地方政府造成巨大压力。于是，地方政府又将皮球踢给城管大队，要求城管大队想办法妥善解决，但城管大队仅仅是个执法部门，没办法给这些人安排工作，最终，城管大队只有允许一些人继续上街摆摊，但要求听从城管管理，也就是愿意与城管大队“合谋”，一旦政府检查，这些摊贩必须马上收摊。

2.市场需求下城管的“治理悖论”

摊贩的存在首先是一种市场行为，市场需求是摊贩存在的基础。对我国城镇收入和消费的研究发现：“目前，我国城镇居民家庭中低收入户、中等偏下户和中等收入户的人口比例为50%，但收入份额在2010年只有36. 2%，消费份额只有38. 5%。”［14］由于这些人群的收入较低，所以，摊贩经济能够满足底层和普通市民阶层的生活需要，廉价的摊贩市场是他们消费品的理想来源［15］。对社会中的中低收入者（包括街头城管）而言，街头摊贩成为他们“需求型消费”的主要来源（案例5），他们为摊贩生存提供了广大的生存空间。而城管作为国家机构，在无法有效解决市场需求的情况下，城管的治理最后会陷入一种“治理悖论”，即“管得越好，事情越多”。由于摊贩的存在是由市场需求决定的，城管治理的越严格，越多的摊贩被驱离，留下的摊贩就会有更高的利润，更多的摊贩就愿意参与冒险摆摊。正如马克思在《资本论》第1卷中引用邓宁格对资本的描述中所说：“一有适当的利润，资本就会非常胆壮起来。只要有百分之十的利润，它就会到处被人使用；有百分之二十，就会活泼起来；有百分之五十，就会引起积极的冒险。”［16］同时，摊贩的生产资料成本很低，加上处罚力度小，笔者调研的汉正街，城管的最大权限也只是暂扣摊贩经营工具15天和上限为200元的罚款，这对于那些每天纯收入高达数百至上千元，经营工具价值才一两百元的摊贩而言，惩罚并不能起到根本作用，因为利润太大，惩罚又没有足够力度，这样，城管管理得越严格，摊贩就越有进入街道获取超额利润的冲动。所以，只要有市场需求，有经济利益，摊贩一定会想办法进入，且通过猫鼠游戏、联合化、冲突扩散化、主动示弱、讨好、利益输送等各种方法来对抗城管。对此，正如北京的摊贩在经过北京城管多年屡次重拳打击之后，仍然能够说：“可是我们还没被赶走。”［17］

案例5：汉正街上的城管队员，在不管吃住和几乎没有任何福利补贴的情况下，正式城管队员每月工资不到3 000元，协勤人员则每月只有不到1600元，因此，从收入来说，城管队员，尤其是协勤人员是当之无愧的中低收入人群，在寸土寸金的市区，像城管一样的中低收入者无法长期负担正规饭店的饭菜价格，因此，他们的日常三餐都主要依靠街头摊贩提供，所以，城管清理摊贩，首先就会影响到城管以及像他们一样的社会中低收入者的生活。

3.社会监督与需求下城管的“自保”

（1）社会监督限制了城管传统的“暴力执法”方式

一方面，城管过去确实由于“暴力执法”损害了形象，导致很多人对他们有偏见；另一方面，媒体刻意将城管“污名化”，通过“贴标签”的方式渲染城管的暴力行为，形成了群众对城管暴力的刻板印象。在当前社会舆论整体对城管持敌对态度的环境下，城管成为话语中绝对的“弱势群体”，由于失去了话语权，使得城管不要说真打人，就是城管没打人都有可能被说成打人，因此，城管队员在执法中都要非常小心，生怕被群众或媒体通过断章取义的方式冠上“打人”的帽子，如汉正街城管每次外出执法都要自己全程录像，以防被人“栽赃陷害”。在当前社会监督和社会语境下，加上现今手机等拍照和通信工具的普及，城管传统的“暴力式执法”越来越难以执行。

（2）社会需求结构让城管的“合谋”成为需要

据国家统计局公布，2013年我国基尼系数为0. 473，已经是一个社会收入差距较大的社会，不同收入群体对摊贩形成了不同的看法，一般而言，高收入群体因很少在摊贩那里购物，他们更想要宽阔干净的马路，而低收入群体更想从摊贩那里买到便宜的商品，所以双方需求构成矛盾，这种矛盾集中体现在了城管身上。城管不清理摊贩，高收入群体会不断投诉，行政体系的科层制压力迫使城管必须解决这些诉求，而在实际执法中，由于社会底层民众对摊贩有需求，社会底层群众就容易与摊贩结成“利益共同体”，使他们成为摊贩的天然同盟者和支持者（案例6），在城市中，一旦城管与摊贩发生冲突，出于对相对弱势一方的同情和对摊贩的需要，“在争议发生后而情况未明了之前，大多数普通民众都会自觉不自觉地站在小摊贩即城管相对人这边，”［18］摊贩就可以借助底层群众的“统一战线”，将自己势单力薄和违规违法的“劣势”转变成为人民服务的“优势”，给城管执法造成巨大困难。如在汉正街的日常维护中，有时接到群众举报摊贩的电话，城管就必须对摊贩进行清理，但清理中，又会遇到摊贩和群众的阻挠，摊贩要生存，底层群众也有需求，正如案例6中所展示的情形一样，城管无法管理，只能无奈地表示：“让清理（摊贩）的是你们，不让清理（摊贩）的也是你们。”

面对这一社会矛盾，城管只能采用更加灵活的方式，与摊贩“合谋”：一旦接到投诉，城管上街清理，摊贩马上离开，在追赶过程中，城管“努力”追不上摊贩，一时间，不断上演着“城管来，摊贩走；城管走，摊贩回”的“猫鼠游戏”，城管与摊贩的街头追逐变成了“街头表演”。通过这种“合谋”，城管驱赶摊贩的工作得以顺利完成，摊贩生存的需要也得到了满足，城管与摊贩达成心照不宣的“默契”，彼此配合，以尽量减少冲突。

实际上，城管队员自身大多也支持摊贩。“非正式就业市场与正式就业市场的主导分割方式高度相似，如果弱势群体在非正式市场从事低端性工作，那他们在正式就业市场上也只能从事同类的工作。”［19］因此，从就业形式上，城管中的协勤人员与街上的摊贩都属非正式就业人群，其中的不同仅是协勤属于正式部门的非正式就业，摊贩属于非正式部门的非正式就业。终归而言，街头协勤和街头摊贩其实都是社会的下层人员，相同的社会处境使得他们并不愿意清理摊贩（案例7），而协勤实际上构成街头城管的绝对主力①笔者调研的汉正街所在中队，1个中队共47人，其中协勤人员38人，占全部人员的80. 1%。，甚至在笔者调研的汉正街，还有城管晚上下班之后去当摊贩的情况。因此，城管从感情上也愿意与摊贩“合谋”。

案例6：违建小棚子里弄个小饭馆，我们（城管）3个人去查，刚说限期搬走，还没真轰，吃饭的就呼啦一下把我们围住了。店主把刀拎在手里跟我们说话，路人甲乙丙丁都骂我们。记得骂的最多的一句话是：“你们不给穷人活路，穷人卖饭给穷人吃。你们端了小店，2种穷人都没饭吃了。”我们也是接到举报才去的，可当时就被围着骂。没有一个人来帮我们说一句话。围观的也有小区居民，但当时他们好像一点也不介意小区环境，就跟着骂我们［20］。

案例7：2012年在中华路（汉正街隔壁的主路）的一次清理摊贩的过程中，1名协勤人员在劝说1名摊贩离开时，该摊贩对该协勤表示：“×××，你别嚣张，今天你是城管，你管我们管的凶，明天你要是下岗了，我们不给你让地方（摆摊）。”果然，2014年，该协勤人员因无法续签而下岗，也在当地与昔日的被管理者一起摆摊。

四、结论与建议

综上，在治理初期，迫于国家行政的“压力型体制”，在合法的法制资源不足的情况下，处于官僚体制中的城管队员为完成任务，只有采用非正规的“暴力执法”方式才能快速取得效果，但“暴力执法”本身带来很多不良后果，也将城管队员置于困难和危险的境地，因此，在治理有一定效果后，身处行政一线的城管队员受制于自身制度构建中的不足和不断反弹的社会和市场压力，“街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得比较容易和安全。”［21］在具体现实中就表现为，汉正街城管并没有长期执行上级政府的“清摊”政策，而是根据具体情境，通过采取与摊贩“合谋”的方式，将更加适应街头环境的“协商式执法”作为一种常态式治理模式。可见，作为街头官僚的城管队员从严格执行上级政策，到“在执行政策的过程中根据具体的情境来解读或重新制定政策”［22］，出现“执行的政策与制定的政策之间的偏差”［23］的情况，并不仅仅是街头官僚个人的自主抉择，而是受到内外制度和环境的一系列影响所致。

在政策层面，应认识到：第一，政府应转变理念。当前城管与摊贩的问题起因在于城管内部制度的不足和外部社会发展条件的限制等客观因素，这些都不是增加城管人数、城管公务员化或加强城管教育等治标措施所能根本解决的，而是要从内在的制度入手进行改革。“制度的背后都应有理论和思想。一切制度，绝不会凭空无端地产生。”［24］城管制度因缺乏完整的理论支撑，导致行政与法制出现模糊，进而带来了一系列问题。因此，对于城管体制的改革，应遵循制度理念，在行政与法制之间为城管找寻合适的制度设置，以解决当前城管在行政与法制中的模糊地位。第二，政府应转变认识。摊贩的存在是当前经济社会发展不协调的结果［25］，在当前国家仍然无法为全体社会成员提供完整的社会保障和高工资的工作情况下，街头的“马路经济”无疑为城市中的弱势群体生存和中低收入群体生活提供了机会和场所，街头也在社会中承担着化解矛盾的蓄水池和稳定器的功能，此时强行清理摊贩必然会带来不可避免的冲突。因此，没有摊贩的整洁干净的街道固然好，但在我国当前阶段，还应该考虑国情，正视社会中的需要，承认摊贩和“马路经济”存在的必要性，适当允许一部分摊贩在街道上摆摊，以满足社会需求和维持社会稳定。最后，政府应转变看法。作为街头官僚的城管，其当下制定的“合谋”政策虽不一定符合政府预期，但其同时满足了社会需求和国家治理需要，且已经过时间检验，是有效率的治理方式，所以，应承认城管的“协商式执法”方式，尊重城管与摊贩达成的“合谋”，而不是以行政权力压迫城管打破这种平衡，带来更多的暴力冲突。

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（责任编辑 刘 健）

From the Conflict to Conspiracy：Chengguan and Vendors Contact Logic：A Case Study in Hanzhengjie Governance

LIU Sheng
（College of Humanities and Development，China Agricultural University，Beijing 100083，China）

Abstract：This paper focuses on the relationship between the chengguan and street vendors in social governance issues from conflict to conspire external manifestations and formation mechanism. Taking Hanzhengjie law enforcement officers as an example，through the participant observation and case analysis，from the frontline law enforcement perspective of the dynamic behavior of the inspectors，the paper pointed out that as a government law enforcement inspectors carrying out the process of the social governance，its enforcement rights are restricted from all sides，so in order to get the successful completion of the tasks they have conspired，which has become a common phenomenon in the current city administration. Finally，the existence of hawkersis the inevitable product of the current social development，the Government should be responsive to community needs and give the recognition of the necessity，change“clean”to“management”so as to improve the social governance and reduce social conflicts.

Key words：chengguan law enforcement；vendors；conflict；conspiracy；communication logic；social governance cities

中图分类号：C 912. 3

文献标志码：A

文章编号：1671 -0398（2016）03 -0001 -07

收稿日期：2016-04-15

基金项目：教育部2014年重大攻关课题资助（14JZD030）

作者简介：刘 升（1987—），男，山东青岛人，中国农业大学人文与发展学院博士生