多元主体参与公共体育服务治理的协同机制研究
2016-12-17唐刚，彭英
唐 刚，彭 英
多元主体参与公共体育服务治理的协同机制研究
唐 刚，彭 英
以公共体育服务参与治理机制为研究对象，从多元主体参与协同治理的视角，透过其治理效果的脆弱与积极两类案例的对比分析，讨论了我国公共体育服务治理转型过程中，政府主导原则下，参与治理面临的多重困境、内在动力、主体结构和运行机制。提出“政府主导下的公共体育权力的利益契合”是我国多元主体参与公共体育服务的内在动力；用“政府：主导协调；体育私营组织：互利双赢；体育社会组织：补充共享；居民体育自治组织：承上启下；个人：实践参与”来表述主体结构；用“合作、竞争、制衡”来表述其双向的、交互的、动态的运行机制。
公共体育服务；体育；治理；多元；协同机制
多元主体参与公共体育服务治理作为“制度框架”，与其说是我国政府及其体育职能部门对公共体育服务供给不足、体育社会组织体系建设与人们体育健身需求矛盾的主动回应，不如说是多元主体业已生成并参与到公共体育服务治理实践中的事实倒逼体育职能部门创新其治理制度而需要回答的理论与实践问题。作为创新我国体育治理体系的重要内容，多元主体参与公共体育服务治理的核心议题是处理好政府、市场、社会组织、居民自治组织和个人多元主体与公共体育服务治理的结构关系问题。多元主体参与治理的困境、动力、结构、机制为我们认识我国公共体育服务参与治理逻辑和制度安排提供了极好的视角。事实上，这一过程是现代全球步入治理时代的长波进程和本土社会转型的特殊脉动两股力量交织扭结的现实结果，考察作为“制度框架”的中国多元主体参与公共体育服务协同治理机制时，也同时要关照全球特别是发达国家的治理制度嬗变逻辑与国内治理模式的嬗变事实两个维度。
1 事实与逻辑：国内、外公共体育服务治理制度的嬗变
“概念引导我们进行探索”[19]，在讨论公共体育服务参与治理协同机制之前，先对治理对象(治理客体)——公共体育服务作出界定，这也是本研究的逻辑起点。公共体育服务的上位概念是公共服务，据李军鹏的考证，“公共服务”最早是法国公法学派代表人莱昂·狄骥于1912年对现代公法制度进行论述时提出来的，即那些事实上掌握权力的人，……具有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务[3]。狄骥对于“公共服务”的界定偏重于法治的核心作用。其后，随着时代背景与社会经济变迁，学者们集中对“公共服务与公共物品”、“公共服务与公共利益”、“公共服务与私人服务”、“公共物品与私人物品”、“公共服务与公共经济”、“公共服务与服务型政府”等公共服务涉及的主要内容进行讨论，从公共物品、公共利益、公共主体、公共价值、公共事务、公共职能等不同角度对公共服务进行解释，并逐渐形成了“公共利益”、“社会共享”、“主体多元”、“政府主导”、“集体行动”、“动态发展”的共识。可见，公共服务概念的内涵与外延并不是永恒不变的，而是随时代变迁而发展的。
公共体育服务是指通过提供各种体育产品满足公民需要的公共服务过程[24]。或者说，是为实现和维护社会公众或社会共同体的公共体育利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的公共体育物品为载体所实施的公共行为的总称[10]。对于公共体育服务概念的内涵与外延，《中国公共体育服务发展报告2013》指出：促进群众体育与竞技体育协调发展，促进体育事业与体育产业协调发展，是发展我国体育事业的基本原则，也是构建公共体育服务体系的基本前提。把突破全民健身的瓶颈、强化竞技体育的公共产品属性和立足人民群众需要的体育产业良性快速发展作为公共体育服务外延的边界(戴健，2013)。公共体育服务往往也被称为体育公共服务，除具有公共服务意义上一般共性外，还具有体育领域的特殊性，归纳起来具有公益性、普遍性、基本性和文化性4个方面的基本特征[21]。那么，公共体育服务可以治理吗？回答是肯定的。从上文可以看出，公共体育服务是多主体参与、以公共体育利益与权益为目的、形成多种方式与途径、以不同形态的公共体育物品为载体的公共行为。可以说是有目的、有内容、有组织、有办法的人类文明的活动与过程，既然是人类文明的活动与过程，就需要治理，更需要到达善治[35]。
1.1 国外公共体育服务治理制度的嬗变
国外公共体育服务治理制度的演进过程，有其背后经济社会背景、理论基础、体制结构、价值取向、机制特征的嬗变。管窥发达国家公共体育治理制度的嬗变，有助于观察、测量、分析我国公共体育服务治理问题。
表1 发达国家公共体育服务治理制度嬗变过程与特征一览表
1.1.1 管理时代的公共行政(始于19世纪末20世纪初)
19世纪末20世纪初，以工业技术与自然资源为依托的工业经济造就了西方发达国家的经济基础，以英国为首的西方国家率先进入工业社会。通过官僚组织体系的自身活动垄断社会公共体育事务，逐步建立起了适应工业社会发展到垄断资本主义阶段的社会公共体育官僚行政体系。其理论基础是威尔逊和古德倡导的行政从政治中分离，韦伯的科层制，泰勒的科学管理；其主体结构是“政府”等同“公共”、“官”就是“公”，政府一元负责公共体育资源的占有、分配和使用，民众的体育权依附于官僚行政体制；其价值取向是提高效率需要强化层级节制、权责界限清晰，以政策、制度、岗位、效率、负责的政府组织活动作为公共体育价值的判断标准和尺度。以德、意、日为代表的军事体育把官僚行政制推到了“顶峰”。典型的案例是1936年柏林奥运会纳粹德国利用举办奥运会的机会获得金牌榜的第一，同时也体现了“契约-控制-服从”的管理机制特征。
1.1.2 管理时代的新公共管理(起于20世纪70年代)
20世纪70年代，高福利西方国家出现公共体育事务管理危机。政府这一“超级保姆”，“从摇篮到坟墓”的保障机制再也无力应对日益增长的公共体育需求。在布坎南的公共选择理论、戴维·奥斯本的企业家政府理论以及科斯的新制度经济学等理论推动下，纷纷展开公共体育服务领域的市场化改革，重点是视政府的体育职能部门为市场主体，视公民为顾客，引入竞争机制以提高供给效率(Margaret Groeneveld,2009)。英国1965年成立体育运动委员会(Sports Council),1972年该委员会被赋予了国家认可的体育权利，1988年把强制性竞标方式(CCT)引入公共体育服务领域，将凡是符合强制性竞标方式的体育场地确定为必须以强制性竞标方式来最终确定项目的管理者。与此同期，美国1984年洛杉矶奥运会，尤伯罗斯创造性地把竞争机制引入奥运会的赞助营销，以招标方式选择赞助商，可口可乐以1 260万美元的天价成为奥运会的赞助营销商。凭借着市场化的赞助营销手段，尤伯罗斯使奥运会走出了政府包办亏损阴影，并盈利2.25亿美元，成为公共体育服务“竞争-管理-协作”治理机制的典范。
1.1.3 治理时代的公共治理(发端于20世纪90年代)
进入20世纪90年代，市场机制在提高体育资源配置效率方面显示出巨大的优越性，产生诸如市场垄断、利润导向、不均衡、无序生产、个人极端自私行为、不提供纯公共体育产品等失灵现象；于此同时，政府层级体制也造成诸如机构臃肿、效率低下、选择性供给等问题[37]。因此，公共体育服务急需新的调节机制。以詹姆斯·罗西瑙、罗茨(R.Rhodes)和格里·斯托克、鲍勃·杰索普、奥斯特罗姆夫妇为代表的西方政治学和经济学家纷纷提出以“治理”(governance)代替“管理”(government)的主张，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[36]。包括公共权威、管理规则、治理机制和治理方式( James N.Rosenau,Ernst Otto Czempiel,1992;Bob Jessop,1999)。治理主体上，强调多元主体的强制与自愿合作；治理运行上，强调上下互动的管理过程；治理范围上，强调超越国家、地区的共同治理[36]；治理权威来源上，由政府单一来源转向组织参与、公民认同的多元来源(Elinor Ostrom,1990)[1]。尽管治理作为一种理论经常被称作“by no mean new”(了无新意)、“old nut in a new shell”(旧瓶装新酒)、“slippery”(不靠谱)[2]，但它确实蕴含着一种新的实践指向。“治理意味着代表国家、社会、市场的多元主体共同以新的方式互动，以应对日益增长的公共体育服务的复杂性、多样性和动态性。”其核心是多主体共同参与公共体育事务管理；其机制是共同参与、沟通协调和信任互赖，释放多主体提供公共体育服务的潜力，使各种社会资源得到最妥善有效的运用[30]；其途径有通过游说、诉诸舆论、涉入选举、策略联盟等参与决策制定，谋求公共体育服务在制度或系统层面上的改善；其方式有资金补贴、订立合同、特许经营、公私合作、政府购买、贷款和贷款担保等(Lester M.Salomon,2010；Audit Commission,2006)。
实践上，公共体育服务治理于20世纪90年代首先在美国实施，随后蔓延到欧洲发达资本主义国家，英国20世纪90年代建立了全新的文化媒体和体育部(DCMS),2002年推出《游戏计划》(GamePlan),2004年推出的《英国体育框架》(THEFrame-workforSportinEngland)指出，英国每年要使体育人口的比例增加1%，呼吁政府的相关部门进行广泛的机构合作和严格的绩效评估；2010年，布莱尔政府于公共服务上提出“大社会”(Big Society),并邀请全体公民“参与”公共服务的管理，共同促进公共体育事业的发展[34]。
治理理论为开始重新审视政府、市场与社会的关系打开了解决公共体育服务困境的窗户，来自市场、社会的多元主体超越了政府与市场两个维度，并成为政府和市场之外的一种新选择。
1.2 国内公共体育服务治理制度的嬗变
我国的改革首先是从经济领域开始的。治理制度变迁也首先起源于经济领域。作为创新我国体育治理体系的重要内容，公共体育服务治理模式不是任意选择的，是与国家的社会经济土壤、历史文化特征、治理主体发展状况有着深刻的关系，有着明显的途径依赖性。从新中国成立至今，按照治理要素特征大致分为政府单一供给模式、政府社会结合模式、政府市场社会结合模式、多主体参与协同治理模式4个阶段。
1.2.1 政府单一供给模式(1949—1983)
新中国成立伊始，百废待兴，为提高国民素质，改变“东亚病夫”的形象，党和国家确立了重视国民体质健康的指导思想，公共体育事务上升为国家意志，由国家统一制定政策、统一供给，重点是群众体育。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第48条规定：“提倡国民体育”[25]；1950年，毛主席倡导新体育运动， 其核心理念是“体育为人民服务”；1952年，荣高棠在中华全国体育总会上作《为国民体育运动普及和经常化而奋斗》的报告指出：“使体育运动普及和经常化，发展体育运动，增强人民体质”。1952年，毛主席为中华全国体育总会题词“发展体育运动，增强人民体质”。1954年，国家体委参照前苏联模式，颁布了《准备劳动与卫国体育制度》(简称《劳卫制》)。
表2 中国公共体育服务治理模式嬗变一览表
1979年2月的全国体育工作会议确定“普及和提高相结合的前提下，侧重抓提高”的方针政策，初步形成了奥运战略。1980年的全国体育工作会议则进一步确定了以竞技体育为工作的中心，标志着以竞技体育为中心的“举国体制”初步形成。
这一时期，治理主体间结构关系表现为强国家、弱社会、弱市场特征，公共体育服务供给具有单一性、强制性、非竞争性、等级化、次序化及功能分化等特征。在特定的社会历史条件下，这种以国家强制力为保障的运作机制为推动公共体育服务资源的整合，在群众体育和竞技体育领域里发挥了积极的作用，但也暴露出公共体育问题丧失了公开讨论或者其他主体参与治理解决的机会。
1.2.2 政府与社会结合模式(1984—1991)
十二届三中全会确立我国实施有计划的商品经济制度。1986年，国家体委《关于体育体制改革的决定(草案)》中指出，这一阶段体育工作的重点是实现由国家包办体育过渡到国家办与社会办相结合，转变国家体委等行政机构的职能，理顺体委与各方面的关系，恢复发展行业体协和基层体协，放手发动全社会办体育，奥运战略、举国体制进一步发展。运行机制上是政府与体育社会组织、民众构成以政府为中心并通过人们所在的单位，农村则是通过公社组织制度化的分工协作关系。这时的单位(学校、工厂、公社、机关等)不仅是生产和工作组织，也是行政组织，其职能也包括组织开展体育活动，可以说，单位是政府通过行政手段开展体育活动的执行者，并将政府的体育职能延伸到每一个人。这一阶段的体育社会组织(如篮、排、足、田径、武术等单项运动协会和前卫、火车头、银鹰等行业体协)实际上是政府体育管理方式在单位中的延伸，具有官民二重性，治理实践中表现出依附性地参与公共体育服务的管理。政府社会相结合模式为推动我国奥运金牌零的突破、女排精神的弘扬、单位体育如火如荼的开展起到了不可磨灭的积极作用，但也暴露出公共体育经费不足、责权不分、管办合一等治理弊端。
1.2.3 政府、社会、市场结合模式(1992—2001)
以党的十四大召开和邓小平同志南巡讲话精神为指导，市场经济与计划经济不是衡量社会主义和资本主义的本质区别，市场经济也可以为社会主义服务。1993年，全国体委主任会议《关于深化体育改革的意见》指出：实现由计划经济体制下的体育体制向与社会主义市场经济体制相适应的体育体制转变，逐步建立符合现代体育运动发展规律、国家调控、依托社会、自我发展、充满生机与活力的体育体制和良性循环的运行机制。推行“以管办分离、政事分开”的项目中心实体化改革，典型的举措就是推出职业联赛，1994年推行了甲A足球联赛，1995年推行了中国男子篮球职业联赛。 同期，为开展群众性体育活动，增强人民体质，1995年颁布实施《全民健身计划纲要》[16]。这一时期把体育社会化、产业化与市场结合起来，取得了较好的经济与社会效益，但是，体育社会组织与政府的关系仍有待进一步明确，需要进一步由“人治”向“法治”转变。公共体育服务治理结构表现为政府、社会、市场三主体结合治理模式，政府对于公共体育服务的职能已在由“办”向“管”转变，但由“管”向“治”转变却未形成[4]。
1.2.4 多主体参与协同治理模式(2002至今)
这一时期青少年体质持续下降，公共体育服务“总量不足”、“结构失衡”问题凸显，体育需求激增，管理型政府供给能力有限，并超出了政府体系与市场体系二元模式的供给(刘青等,2004；花勇民，彭器，2014)；公共体育事业发展呈现出体育社会体系、体育私营体系、公民个人多元主体迅速生成并参与到公共体育服务的治理实践中的现实局面(任海，2015)。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标，当然，公共体育服务作为体育治理的重要内容必然要求推进治理体制转型与治理现代化(杨桦,2015)。为此动因，一方面是政府及其体育职能部门的主动回应建立起服务型政府，寻求政府与市场以外的体育资源以提高公共体育产品与服务的供给水平和质量。典型事例是2008年北京奥运会后对体育民生价值的重新思考，并以此为基础推出的《全民健身计划(2011—2015年)》(易剑东，2012)；另一方面，是公共体育服务多元主体的生成自下而上要求对“政府一元”、“政府、市场二元”的治理模式进行内生性的转变，有学者提出“以政府引导为主的多元职能”模式，“政府、市场、社会合作治理” 模式(王凯珍等,2010；裘鹏,付甲,2013)。典型事例是2015年8月《中国足球协会调整改革方案》出炉，规定中国足协与国家体育总局脱钩，真正实现人员、财务、事务实体化，逐步形成依法自治、民主协商、行业自律的具有公益性质的体育社会组织。
综上，治理理论源于发达国家的实践经验，是在西方成熟的、相对静态的市场经济社会中建立发展起来的。中国的社会变迁、经济转轨、治理转型，对已有的治理理论模式提出了一系列的挑战[31]。迎接挑战，中国的公共体育服务治理理论的发展与更新将会为世界公共体育治理理论的发展提供新动力。实践上，我国公共体育服务正处在由政府一元治理的“举国体制”向参与协同治理转型时期，非政府主体正由下而上的生长，并逐步分化为政府、市场、社会组织、居民体育自治组织(社区)和个人等混合治理主体，混合治理主体的生长也为转型期的中国公共体育服务提供了参与协同治理的社会环境。
2 框架与方法：我国多元主体参与公共体育服务治理案例探析
2.1 解释框架
事实上，从20世纪90年代初开始，一方面，我国社会变迁、经济转轨、治理转型导致的公共体育服务治理非政府多元主体自下而上的生长，参与治理的实践倒逼体育职能部门创新其治理制度；另一方面，随着我国政府公共体育服务供给不足、体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与人们体育健身需求矛盾问题的凸显[12]，我国政府推进体育职能转变、公共体育服务治理转型的脚步一直未停[14]。在二者合力作用下，2011年《体育事业发展“十二五”规划》关于创新体育体制指出：“在强化政府公共体育服务职能的基础上，促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的体育发展格局。”[6]2014年，刘鹏局长在全国体育局长会议上的讲话中指出，公共体育事业的发展方式是“从简单供给向多方位服务转变，从政府主办向政府主导、部门协同、全社会共同参与转变”[13]。由此可见，政府在公共体育治理理论创新和实践工作过程中逐步意识到:一方面，新时期的政府、社会、企业关系里应当留给非政府主体更多的活动空间；另一方面，提出了“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的治理原则。我们从政府对待非政府主体参与公共体育服务治理的矛盾态度结合多案例的比较研究映射出一些值得研究的问题：为什么有些为解决多元主体参与公共体育服务治理案例所作的努力效果差，参与治理的集体行动过程遇到哪些限制性障碍?即参与治理困境问题。为什么有些为解决多元主体参与公共体育服务治理案例所作的努力效果好，其内在动力与逻辑是什么? 公共体育服务治理政府主导原则下，非政府参与主体在公共体育服务治理过程中如何进行角色定位与发挥作用?即是参与治理的主体结构关系问题。公共体育服务政府主导原则下，参与治理的多元主体如何组织起来，按什么样的理论框架和路线图示发挥作用？即多主体参与治理的协同机制问题。多主体参与治理的特征与功能作用有哪些？即我国多元主体参与公共体育服务治理的理论假设。
对这些问题，本文将从多元主体参与协同治理的理论视角，以我国公共体育服务参与治理的各主体为分析单位，透过多元主体参与公共体育服务治理效果的脆弱与积极两类案例的经验分析，认为导致治理脆弱性或者失败的主要原因是各参与主体的行动均出于自身利益的理性选择行为；“主体结构失衡、非政府主体参与不足、运行程序不畅、治理两难选择”是我国公共体育服务参与治理集体行动面临的主要困境；“政府主导下公共体育权力的利益契合”是我国公共体育服务各主体参与公共体育服务治理的内在动力；以政府主体为主导的非均衡、动态的参与结构是我国公共体育服务参与治理的主体结构； “合作、竞争、制衡” 是我国公共体育服务参与治理的运行机制；参与治理协同机制特征表现在：1)参与治理虽然作为“制度框架”有其遵循的实施原则与机制，但却不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个持续进行的过程；2)各主体角色划分是参与治理协同机制的理论前提；3)各参与治理主体间存在权利依赖。
2.2 案例研究方法
2.2.1 案例选择
1.确定范围。为更能体现公共体育服务的公益性、普遍性、基本性和文化性的基本特征，确定案例主要从群众体育方面去选择，这与2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称《规划》)中制定的“十二五”时期公共体育服务国家标准最为契合。《规划》明确群众体育公共体育服务范围内容为公共体育设施建设、场馆开放与管理制度、全民健身计划实施、健全全民健身组织服务体系、扶持社区与青少年体育俱乐部建设、壮大社会体育指导员队伍与开展全民健身志愿服务、推广广播操工间操等全民健身方法、群众性体育活动开展、建立国家省市三级健身指导站指导科学健身、国家体育锻炼标准落实、学生体质监测、残疾人体质测定。明确体育场馆开放标准是:有条件的公办体育设施(含学校体育设施)向公众开放，免费项目或有关收费标准由地方政府制定；开放时间与当地公众的工作时间、学习时间适当错开，不少于省(区、市)规定的最低时限，全民健身日免费开放，国家法定节假日和学校寒暑假期间，应当适当延长开放时间。覆盖水平为：可供使用的公共体育场地(含学校体育场地)占全国体育场地总数的比率达到53%左右。明确全民健身服务标准是:免费享有健身技能指导、参加健身活动、获取科学健身知识等服务；免费提供公园、绿地等公共场所全民健身器材。覆盖水平为：常参加体育锻炼人数比率达到32%以上[7]。
2.明确条件。确定范围与标准后，按照以下条件选择案例：1)符合《规划》内容，选中的案例均落在《规划》中群众体育公共服务范围内，使得案例具有典型性；2)确定时间段，选中的案例均是从《规划》公布的2012年至今的案例，使得案例具有前沿性；3)明确选择要件，依据协同治理理论设定了多元主体长期参与治理公共体育事务、管理向治理的转型、多主体参与治理的协同情况3个要件，即选中的案例要符合我国公共体育服务参与治理的实际情况；4)对比《规划》中的标准，将案例中参与治理效果对比《规划》中的国家标准，参与治理效果好、更符合《规划》标准的定为具有积极意义的案例，反之则定为具有脆弱性质的案例。这样分类的目的在于通过比较两类案例治理效果，两类案例自变量最小化(均是多元主体参与治理)与因变量最大化(参与治理效果两极化)来观察自变量(参与治理)与因变量(治理效果)之间的关系，如果只要是参与治理都导致治理效果变好，那么就证实参与治理理论具有普遍适用性；如果均是多元主体参与治理，却表现出治理效果的不一致，甚至出现本案中治理效果的两极化，那么就部分证伪参与治理理论，以进一步修正我国公共体育服务参与治理理论和明确适用范围。
表3 多元主体参与公共体育服务治理案例一览表
3.收集材料。主要来自4种途径的经验材料：1)政府部门的相关政策法规，如：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，《全民健身计划(2011—2015年)》，《体育事业发展“十二五”规划》， SZ市人大通过的《SZ经济特区促进全民健身条例》等；2)国家体育总局、民政部、各级政府体育职能部门网站有关的文件、招标公告、工作简报、会议纪要等；3)国内各大媒体对“场馆开放”、“全民健身服务”、“政府购买公共体育服务”、“业余体育活动”的报道；4)课题组于2013年12月—2015年3月到案例实地进行田野调查，观察多元主体参与公共体育服务治理过程的表达、决策、筹资、生产、评估与问责环节。以参与治理所涉及的体育职能部门(政府体系)、体育私营组织(市场体系)、体育社会组织(社会组织体系)、居民体育自治组织(村/社区组织体系)、个人(民众个人体系)5类参与治理主体，并围绕上文参与治理问题对各主体进行半结构访谈与座谈，共同构成本研究的主体经验材料。
2.2.2 案例介绍
脆弱案例之一：场馆开放。为贯彻2015年1月1日正式实施的《SZ经济特区促进全民健身条例》(下称《条例》)，SZ市教育局宣布，自2015年元旦起，非寄宿制公立中、小学校的体育场馆将实行开放(事实上，早在2002年、2013年市教育局已经出台过场馆开放文件)，并在其网站“民生实事专栏”公布了首批向社会开放体育场馆的202所公办中、小学名单，包括了学校地址、开放的场(馆)及时间、联系人及电话和未开放的处罚等具体信息。规定非寄宿制公立中、小学校体育场地开放时间为教学之外的时间且每天不少于2小时，双休日、寒暑假、法定假每天开放不少于8小时。体育馆开放时间由学校自主确定。学校游泳池和专属未满14周岁学生使用的设施不纳入开放范围。公立寄宿制中、小学体育场馆实行寒暑假开放，开放时间参照非寄宿制学校。经过课题组的田野调查，除NS和LH在内的一些学校率先开放外，多数学校并未依规办事。其拒绝理各式各样，有说：“需要负责人批准，却无法获取负责人电话”；有门卫直接说：“我们不知道此事”；有学校解释：“学校施工、场馆不开放”； 有学校门口贴出“根据学校安排，体育场馆停止对外开放”的告示；有晚上到学校锻炼却遭遇没有灯光，开放成了“行为艺术”。
脆弱案例之二：路径管理。在全国建设“全民健身路径工程”和“全民健身活动中心”活动推动下，SC省NC市SQ区体育局从1997年至今，使用体育彩票公益金和体育局自有资金两部分,在农民还房小区、政府主导的老城区居民小区升级改造和全区公共活动区域，如滨江路沿线滨江公园、白土坝社区的体育公园安置了数百套全民健身路径。其安置程序是先由社区通过街道办向体育局提出申请，再由区体育局按照市上每年分配的名额进行规划安装。其管理限于体育局人力问题，本着“谁使用、谁管理”的原则由社区负责。课题组按照社区名的拼音字母顺序，从每个街道办抽取一个社区进行田野调查，发现路径管理的脆弱问题包括：1)市、区两级体育局均未出台健身路径的管理维护办法和实施细则；2)社区中路径管理人员身兼数职,且缺乏管理健身路径的专业知识，未能负起管理的责任；3)社区各健身路径的苑、点互不联系;4)路径损坏严重，能够正常使用的不到一半;5)2013年后安装的路径虽装有二维码，扫描二维码就能够获取生产健身路径的技术参数与厂家的信息，联系由厂家终身负责维修。但是，由于科层制、主体权责不清、规章不全、路途远等原因仍然导致维修耗时耗力。
脆弱案例之三:广场舞。2014年，因为不堪小区旁边广场舞的噪音骚扰，在多次交涉无果后，ZJ省WZ市区新国光商住广场的600余住户在业委会的牵头下，集资26万元买来“高音炮”对付广场舞。该远程定向强声扩音系统把“警告声”集中定向到远方广场跳舞大妈身上，并和广场舞音乐同时播放。一些广场舞大妈实在受不了了，陆续打道回府。住户们说：“小区建成十余年了，以前跳广场舞的人少，没想到近两年来愈演愈烈，从早上6点左右开始，到晚上10点多结束，多的时候几百人在跳，广场舞对小孩学习、上夜班回家、噪音带来的小区住房贬值等情况苦不堪言，这也是没办法的办法。”对此，政府也采取过一些治理措施，如由政府掌握“控音权”，发布“广场舞公约”，并由公安、环保、城管等部门联合执法。但在新国光的业主们看来，这种运动式的治理就像猫抓老鼠，执法人员来，大妈们调低音量，人走又调高。业主们的建议是：将广场划分成不同功能的区块，跳舞、唱歌、打球、健身分别在各自区块活动，由公园管理部门按规定的分贝数统一播放音乐。但是这一参与治理机制并未得到实施。
积极案例之一:健身卡。早在2001年，HZ市就开始了学校体育场地免费对社会开放的探索，但受校园安全管理困难等因素影响，一直效果不佳。近年居民的健身需求持续增加，再次开放呼声日益强烈。鉴于此，2013年，HZ市政府在总结以前经验基础上，提出了“全面开放、全域联动、全民健身”的工作思路。将开放学校分为AB两类。A类为周一～周五每天早、晚开放3小时，双休日、节假日、寒暑假每天开放6小时；开放条件是学校室外体育场地完好，没有住校生、没有学生上晚自习。B类为双休日、节假日、寒暑假每天开放6小时；开放条件是学校室外体育场地完好，高中学校安排学生晚自习、有部分住校生或全寄宿制学校。据统计，HZ老城区的251所学校中，A类学校有222所，B类学校有29所。从2014年起，政府补助全市学校场地开放管理人员经费每年每校(校区)5万元，市本级开放学校(校区)管理人员补助经费由市财政从体育公益金中安排。市民在居住地就近的社区凭市民卡和身份证，签订《居民进校健身个人信息登记表》和《居民进校健身承诺书》，遵守不在学校(校园)体育场地内进行广场舞等扰民的健身活动；不能穿钉鞋、高跟鞋进入塑胶运动场，不携带宠物、危险物品等规定，办理健身卡，即可持卡到学校健身。另外，60岁以上的老年人也可以凭老年公交卡直接刷卡进入校园进行健身活动。从2014年9月～11月底，开通健身市民卡近41万张，进校园健身人数达28万余人次，其中仅11月份就达10万余人次。
积极案例之二:购买服务。SC省SN市体育局运用彩票公益金和市财政下拨的用于群众体育活动的经费用于2013年购买公共体育服务项目，其购买公告显示：购买服务项目2个，一是购买太极拳(剑)、健身操舞比赛活动组织服务，资金10万元；二是购买农村老年体育组织网络建设服务，资金20万元。资金总额为30万元。申报条件要求：1)在SN市境内并经市级民政部门登记且上年度年检合格的社会组织，评级在AAA以上社会组织优先； 2)具有独立承担民事责任能力； 3)申报太极拳(剑)、健身操舞比赛活动组织服务项目需具有举办全市大型体育比赛活动的办赛经验； 4)申报农村老年体育组织网络建设服务项目需在县(区)、园区一级有相应的组织机构及工作人员负责项目的组织宣传及实施。申报包括：公示公告、项目申请、评审立项、项目实施等流程。核心内容包括：1)体育局审资格、民政局组织评审立项、财政部门审核并预拨项目资金60%；2)立项项目，不得分包、转包和调整，遇特殊原因需要终止、撤销、变更的，须报经市民政局批准；3)除不可抗力外，应于2013年内完成；4)项目完成情况与社会组织年检、评估、表彰奖励、行政处罚相结合；5)项目验收合格后拨余下40%经费。
积极案例之三:回超。BJ市回龙观社区业主自发组织的业余足球联赛。从在路边踢野球开始到2002年，18个人自发组织起回龙观第一支 “野猪林足球队”。再到2004年球友凑在一起把散落在各社区踢野球的队伍捏合到一起创办第一届社区足球联赛。“园丁”担任协会主席，“王壬”和“罗伯特”分任副主席，“藏龙岛主”出任秘书长兼财务部长，“国庆”担任宣传部长，一位当律师的业主“老穆”成为协会的法律顾问。第一届“回超”，共9支球队参赛，比赛从9月～10月仅历时1个月，请一位大学体育老师当裁判，执行单循环赛制，其运行费用、场地器材、工作人员靠社区、学校、组织和志愿者的支持与企业赞助。第二年，联赛改名为“回龙观业主超级足球联赛”。后来，史万春、年维泗、沈祥福等足坛元老曾先后到“回超”踢过友谊赛以示鼓励。其中，史万春、年维泗还受邀担任“回超”的名誉顾问。2007年，CCTV5对第四届“回超”的筹备、开幕和部分比赛做了采访并在《足球之夜》播出引发巨大社会反响。到2014年“回超”共举办11届，球队数达12支，参赛球员达5 000余人次，观众累计超过20万人次。
3 比较与分析：我国多元主体参与公共体育服务治理的集体行动
3.1 集体行动的多重困境
透过以上案例发现，我国公共体育服务正在经历由管理向治理的转型，正逐步形成多元化的参与主体和参与式的治理体制结构，参与治理主体的权责利关系有了明显变化，其参与治理体制结构的形成并不是自发的，而是取决于参与在其中不同群体的动力结构和相互利益博弈方式，正如周雪光所言：“制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。”[26]由此，本文按照治理体制结构变化对脆弱与积极两类案例进行比较，观察参与治理集体行动遇到的多重困境，分析导致治理脆弱性或者失败的主要原因。
表4 脆弱与积极两类公共体育服务参与治理案例的治理体制结构比较一览表
参与治理本质上是占有不同公共体育资源的行动者相互交换资源达成集体行动的过程。在此过程中，各参与主体的行动是一种理性选择行为。在其理性选择行为前提下，本文对参与治理作如下推论：1)依据交易成本理论，行动者之间的交换并不是无摩擦的，而是需要花费成本的，在一定时间内交换频次越多，交换难度越大，交易成本越高，由各单项交换构成的总体交换效率就越低；2)根据集体行动理论，在集体行动中，在缺少监督和激励机制下，行动者会尽量增加对集体的索取，而减少对集体的回报，这会导致不负责任和“搭便车”现象①“搭便车”现象：由美国经济学家曼柯·奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论》(The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups)一书中提出，指在利益群体内，某个成员为了本利益集团的利益所作的努力，集团内所有的人都有可能得益，但其成本则由这个人承担。由于利益集团的利益是由组成集团的每个成员的需求和动机决定的。因此，每个利益集团成员只有联手努力才能获得共同利益。如果有人没有为此而努力，而另外人的付出了努力，那么这就会抑制集团成员为本利益集团努力的动力；如果利益集团内每个成员都共同努力，则个人成本就会相当小。的发生；3)根据社会交换理论，行动者进行交换的目的除了获得交换效用外，还要求对他人的权力，通过占有某种权力，可以保证其获得更多的资源。透过两类案例比较观察，多元参与主体正是从各自理性选择角度出发参与治理，特别是脆弱案例中参与主体的集体行动面临诸多困境，具体表现为主体结构失衡、运行程序不畅、非政府主体参与不足、治理有效性两难。
3.1.1 主体结构失衡
“场馆开放”是政府回应市民健身需求的主动作为，这一惠民举措使得游离于公共体育服务治理之外的非政府主体学校和公民个人参与到公共体育服务治理的集体行动中。但实践中，其治理失败表现为治理体制结构上的政府中心主义，政府与学校协同不足，未对学校开放体育场地设立专门的人员配置、资金补贴、纠纷化解规则等制度供给、引导协调、法律监管等，导致参与治理效果的脆弱性。更深层的来说，是治理主体间的权力分层与权力压迫，主体间权利义务不平等，强国家-弱社会结构下政府强烈的行政干预色彩等体制结构困境。“路径管理”表现为主体责任模糊与行动整合困难，参与主体嵌入性行为与治理行动的冲突等体制结构困境。“高音炮”中表现为行动效率低，主体责任模糊与行动整合困难，强社会-弱政府结构下的政府不作为、选择性作为等治理集体行动困境。归结起来看，各参与治理的主体联动存在一系列的体制结构，该结构支配着参与主体的集体行动，如果该体制结构出现协调偏差且在短时间内无法回到和谐状态，就会出现公共体育服务治理困境，称之为多元主体结构失衡困境。该困境与参与治理的政府体育职能部门形态、体育社会组织发育状况、体育私营组织的市场秩序规范程度、社区居民体育自治组织参与程度和特定公民个人参与度息息相关。
3.1.2 运行程序不畅
“健身路径”作为政府向公众提供的一项公共体育服务，在表达、决策、筹资环节广受赞誉，但是，生产、评估与问责环节存在治理运行程序不畅的问题，表现为参与治理政府主体只供给，社区(居民体育自治组织)日常维护缺位，缺乏参与治理制度、人员经费保障等。而受益者社区居民则出于个体理性和利益最大化选择，普遍选择“事不关己高高挂起”的参与态度，个别甚至侵占、毁坏公共体育利益，导致“路径”治理失败。根据参与治理集体行动理论，在集体行动中，在缺少监督和激励机制下，行动者会尽量增加对集体的索取，而减少对集体的回报，这会导致不负责任和“搭便车”现象的发生。当然，最终这一“搭便车”行为也将导致失去个体利益，再现公共体育利益不可得的“公地悲剧”①“公地悲剧”，哈丁要求读者模拟想象一个“对所有人开放”的牧场。然后，假设到该牧场放牧的每一个放牧人都从自己的牲畜中得到直接收益；但当他或者其他人在牧场上过度放牧时，每个人又因公共牧场退化而承受延期成本；因此每个放牧人都有增加更多牲畜的动力，因为他从自己的牲畜身上得到的直接受益，承担的只是由过度放牧所造成的损失中的一份。“公地悲剧”这个表述已经成为一种象征，它意味着，任何时候，只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。参见[美]埃莉诺.奥斯特罗姆.著.余逊达,陈旭东.译：《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》，上海译文出版社2012年版，第002页。、“囚犯困境博弈”②“囚犯困境博弈”假设公共放牧草地的放牧人为博弈对局的对局人。对这块草地来说，它可以供养的牲畜数量是有上限的。在这个限度内，牲畜经过一定时期的放牧都能到达膘肥体壮，反之，则导致过度放牧而毁坏草场。但是，由于信息的封闭与不对称或者说未形成合作治理的体制结构，每个放牧者都是独立地从个人理性出发，选择背叛集体，选择那些使自己利益最大化的行动或者对策，即增加放牧牲畜数量，增加个人收益，使自己的境况变得更好的博弈类型。“囚犯困境博弈”强调个人理性和个人最优决策，其结果可能是有效率的，也可能是无效率的。参见[美]埃莉诺.奥斯特罗姆.著.余逊达,陈旭东.译：《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》，上海译文出版社2012年版，4-6页。。正如埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》一书中对公共事务多主体“非合作”问题进行的分析指出：“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为治理行动的利益做贡献，而只会选择一个搭便车者。”[1]搭便车问题会发生在治理行动的各个环节上，如集体的组织活动、规则的供给、监督与惩罚的实施中。同样在“广场舞”、“场馆开放”中我们也看到“搭便车”问题，治理主体责任模糊与行动整合困难问题；参与主体嵌入性行为与治理行动的冲突等运行程序问题。总观这些问题，本文将存在于公共体育服务治理具体过程中的运行程序中出现的治理机制运行不畅、有效性不足称之为运行程序困境。要克服这一困境，就要明确各参与主体的责任边界，建立协商交流、消除误解的参与治理制度与机制。
3.1.3 非政府主体参与不足
“高音炮”是由争抢体育锻炼空间引发的参与治理主体之间的相邻权利冲突，一方是大妈跳舞锻炼放音乐，一方是居民居家休息要宁静，协商未果，买“高音炮”以噪制噪。该事件其他治理主体——政府、社区则成为旁观者，以至公共体育服务治理失败。究其原因，除了治理主体结构失衡、运行程序不畅以外，还有非政府主体参与治理能力低等因素。也就是说，非政府治理主体未能、没有责任或者不愿意参与治理。主要表现为参与精神或者参与理性不足、自治能力不足、本位主义参与动机、 “政府性”和“市场性”的参与目标等几个方面。第一，参与精神和参与理性不足。我国公民公共体育服务需求日益增长，参与意识逐渐增强，参与范围逐渐扩展，参与行为日渐活跃，这是不争的事实。但也同时存在公民参与的总体水平低，表现为:只参与锻炼不参与治理，只顾及自身和小团体利益不顾及公共体育利益。第二，社会主体自治能力不足，表现在非政府组织成长空间有限及其行政化倾向明显。社会体育组织双重管理限制其合法地位的获得，转而以自发性的草根组织形式存在，客观上的身份限制了其参与治理的实践。第三，本位主义参与动机。受传统公共行政管理思维的影响，公共体育服务参与治理过程中存在着较为严重的“官本位”思想。从政府主体看，这种“官本位”倾向严重的行政文化导致政府机关及其工作人员的服务意识、责任意识、合作意识、民主意识、平等意识不强，习惯于对社会事务的管控，不习惯与非政府体育组织和公民平等对话与协商，管控思维决定了政府主体难以主动为非政府主体搭建一个参与治理的制度平台。从非政府参与主体看，管控思维的盛行导致非政府主体参与意识不强并且容易形成仅从自身利益出发和对政府主体的依赖的双重问题。
3.1.4 治理有效性两难
参与治理有效性面临多种两难选择，例如，如何协调公共体育服务目标的“政府性”和“市场性”？如何划定各主体在公共体育服务中的职能界限？如何协调参与治理过程中的“民主”和“专家(官僚)”的关系? 如何协调参与治理的“公共性”和“专业性”之间的冲突?面对放松管制、特许经营、合同外包、默许、邀请、授权、购买服务、公私协
作、志愿服务、健身消费券、体育场馆开放、体育器材免费提供、自主治理等如此多的参与治理方式，如何选择?从有效治理案例本文总结出参与治理总的原则是，多主体协商、对话、谈判，这也是应对参与治理的两难选择的有效途径。但是，参与治理是否有效还受很多因素影响，正如海奈特和斯密斯所说：“参与式治理被认为能够带来更好的政府,更好的决策和更好的公民。但是,它的积极作用与治理成功很大程度上取决于文化和地区背景。”
综上，在公共体育服务各参与主体分立体制下的治理结构与公共体育服务复合性治域的跨部门特征之间存在一种结构性错位，参与治理主体出于个体理性和利益最大化而毁坏公共体育利益等，是导致有些公共体育事务治理困境甚至失败的主要原因，也是构成我国公共体育服务复合性治域失败的结构性原因。
3.2 集体行动的内在动力
理性选择理论将参与治理主体视为一个经济人，经济人是从自身利益最大化为出发点决定参与行动的。对于公共体育服务参与治理来说，政府在面临公共体育服务供需矛盾、非政府主体自下而上生长的现实，既需要非政府主体作为一种辅助力量来提供公共体育物品，又要努力削弱非政府主体的对抗性以维护自身利益与社会稳定；另一方面，非政府参与主体同样出于自身利益的考量决定参与行动和参与的程度。参与主体实际上是采取的“机会主义”参与策略，就是对自身有利的就选择参与，对自身不利的就选择回避。“场馆开放”和“路径管理”既要遵从上级“开放场馆”、“管理路径”的命令，却又把开放与管理的责任下移到了学校与社区，从而规避政府自身的责任；“广场舞”则是另一种情况，体育职能部门与社区从参与“广场舞”治理的集体行动中得不到任何好处，如果参与治理反而还会耗费行政资源甚至陷自身于被动的处境，所以选择回避的态度。通过案例比较结合参与治理的理性选择理论得到以下启示：1)如果某项公共体育服务符合参与主体的共同利益，该事项就会得到政府及其他利益主体集体行动的支持而深度介入治理过程，类似积极案例显现的各主体利益共享模式；反之，如果某项公共体育服务中参与主体利益受损或者相互发生利益冲突，参与治理的集体行动就会受到政府及其他主体的抑制，类似脆弱案例的治理困境；2)政府主体在参与治理集体行动中始终起主导作用。
本研究提出：第一，“政府主导下的公共体育权力的利益契合”是我国公共体育服务各主体参与公共体育服务治理的动力与内在逻辑。该逻辑认为，公共体育服务转型期的各参与治理主体既非完全的政府控制，又非控制与支持并行，而是在政府主导下的支持与控制。作为经济人的政府出于自身利益的理性选择控制还是支持，取决于各方利益契合的程度，认为政府与非政府主体公共体育利益诉求因情境不同既有一致又有分歧，而政府主导下的公共体育权力的利益契合是根本驱动力。第二，治理效果除受利益契合决定外，还受到治理有利条件嵌入式的影响，治理有利条件包括：1)为解决公共体育服务政府单一供给不足而寻求的政府以外的公共体育资源，所要进行的资源交换、整合与聚集；2)非政府主体自下而上的生长；3)政府公共体育职能由“划桨”向“掌舵”转变；4)其他有利条件。
图1 多元主体参与公共体育服务治理的动力机制
图1横坐标是我国政府主导下的多元主体参与公共体育服务治理集体行动，是自变量，该自变量通过中间变量(各参与主体利益契合程度、图形左侧纵坐标)导致因变量(治理效果与动力)变化。图形右侧的纵坐标是影响参与治理集体行动的治理效果与动力的条件，是控制变量。可以这样理解：1)政府对于治理集体行动是控制还是支持取决于实施该行动的过程与结果符合各方利益的程度。契合度越高政府越支持，效果越好，如“购买服务”、“回超”、“健身卡”。契合度越低，政府越控制，效果越差，如“广场舞”等。2)参与治理的效果与动力来源于各主体基于理性选择的利益博弈的结果，其效果动力与利益契合程度、有利条件成正相关，同时受到二者的共同影响。一方面，利益契合程度可以解释为参与治理效果的必要条件，即不具备各方主体的利益契合，则集体行动一定失败，反之，则成功；另一方面，有利条件可以理解为参与治理效果的充分条件，即具备越多有利条件，参与治理的集体行动的治理效果越优，反之效果则差。
3.3 集体行动的主体结构
依据以上参与治理集体行动困境和动力分析，进一步深入到参与治理内部，从各主体角度来把握参与适度的问题，也就是划分各主体的权责，理顺主体结构。这将有助于克服集体行动面临的多重困境；有助于寻到政府、市场以外的体育资源，建立起公共体育服务提供机制的多元化；有助于建立起我国公共体育服务参与治理协同机制的理论前提；有助于遵循 “政府主导、部门协同、全社会共同参与”的治理原则下我国公共体育服务体制机制创新。
3.3.1 体育职能部门(政府体系)：主导协调
3个脆弱性案例中均出现了主体结构型困境，政府的角色定位成为解决这一困境的关键。一方面，政府过度干预或者不作为，其他主体边缘化以致主体之间发生不可调和的矛盾；另一方面，政府又具有动员资源、组织保障的优势。鉴于既要发挥政府的积极作用又要防止政府一元治理带来的“政府失灵”弊端，本文将政府在公共体育服务治理过程中的角色定位于“主导协调”。“主导”虽是核心，但并非“包揽”，“协调”也不是取而代之，包括制度供给、引导协调、法律监管3个方面。
制度供给，主要包括两类，一类是保障公共体育服务建设发展的方针、政策、法规等具有一定垄断性或强制性,为社会全体成员免费提供的制度供给。如《中华人民共和国体育法》、《全民健身条例》、《体育事业发展“十二五”规划》等应当归属于政府的制度供给范畴；另一类是代表国家参加国际体育比赛由全体社会成员无偿享用的公益体育物品,应当由政府提供组织运营，如世界赛事上升国旗、奏国歌,为祖国争得的荣誉、为人民争得的自豪、为民族争得的光彩。
引导协调。五大参与治理主体虽然源于政府、市场和社会，但是又都是政府公共体育服务治理下的构成部分，是政府体育治理职能的制度设计与模式选择，面对公共体育事务的多样性、复杂性和多变性，形成多元的、多层的网络式的公共体育服务治理结构，实际上是对政府的治理能力提出了更高的要求。在此过程中，政府公共体育服务治理的理念要从党政一体性的一元治理、政府市场的二元治理转变到“政府-市场-社会-组织-个人”的多元参与治理；从以竞技体育奥运战略为重点转变到以公共体育服务的有效供给满足人民日益增长的体育健身需求的工作重点上来；从管制政府本位转变到服务政府的社会本位上来；在参与治理出现困境时，政府有责任引导协调各方利益，组织重建公共体育空间。
法律监管。为保障公共体育服务中公民体育权益与公益体育目标的达成，需要在一系列体育法律与法规的框架下完善中央、省、市、县、街道纵向的法律法规和各级政府横向主体间公共体育服务供给标准、主体权责、承接主体选择标准、质量评价体系等一系列规定参与治理主体的行为、标准、制度，形成监督、问责机制。
3.3.2 体育私营组织(市场体系)：互利双赢
通过两类案例的比较可以看出，既要发挥体育私营组织(市场体系)的机制灵活、服务快捷等供给优势，又要避免市场总是遵循等价交换原则追求利润，不愿生产无法市场化的如举重、田径、射击、弱势群体健身等具有纯公益性的公共体育服务，而导致的“市场失灵”与“去公共化”趋势。鉴于此，本文将体育私营组织(市场体系)角色定位为“互利双赢”，即利用市场灵活高效的资源配置机制生产更多更好的公共体育产品，以弥补政府于公共体育服务供给上的局限性和体育社会组织的公共体育服务供给上的“志愿失灵”。“健身卡”中采用竞争性招标购买健身体育器材设备，体现了体育私营组织在公共体育服务生产环节的竞争优势。“回超”通过拉赞助的形式达到赞助公共体育赛事的同时又宣传企业、服务社会，实现企业社会责任双赢目的。当从更广泛的视野来认识体育私营组织的功能时发现，体育私营组织参与到公共体育服务治理的各个环节，提供价廉物美的公共体育产品和体育服务，有利于满足人民群众多样化的体育需求，保障和改善民生；有利于发展体育产业，促进体育消费；有利于推动全民健身，并形成组织网络体系；有利于传播体育精神，增强体育文化竞争力。
3.3.3 体育社会组织(社会组织体系)：补充共享
体育社会组织是指体育社团(项目协会和体育协会)、体育民办非企业单位、体育基金会、自发性群众体育组织(健身活动站点、团队、网络组织)等以公益体育、锻炼身体、发展体育事业为目的非营利性体育组织，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。据统计，截至2012年底，全国共有体育社会组织23 590个，其中，体育社团15 060个，体育类民办非企业单位8 490个，体育基金会40个，网络群众体育组织80多万个[15]。体育社会组织的迅速增长，在开展各种形式的群众性体育健身活动、推动全民健身工作中的作用越来越突出，已经成为社会认同、群众归属、政府依靠的公共体育服务治理重要主体。体现在：1)满足公共体育服务特定群体的利益要求 。 “购买服务”中体育社会组织参与到公共体育服务的表达、决策、筹资、生产、评估与问责的各个环节就是最好的例证。2)相比政府和企业，体育社会组织具有独特的自治性、志愿性和非营利性等功能优势，因而在生产那些同时具备目标公益、情感注入、内容弹性和绩效取向等特征的公共体育服务方面，有利于纠正政府与企业在公共体育服务供给中存在的由于其绩效导向与利润导向的“去公共化”趋势，因而增进公共体育服务的社会福利。但是“广场舞”、“健身路径”中同样也看到了体育社会组织的“志愿失灵”，承认其存在志愿失灵，并没有削弱培育发展体育社会组织的必要性。体育社会组织的短处正好是政府的长处，因为政府具有制度供给、引导协同、法律监管的长处，而政府的短处正好是体育社会组织长处。他们之间是相互依赖的。“购买服务”参与治理积极意义就在于此。政府为实现公益体育目标而将生产公共体育服务的任务委托给体育社会组织，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，体育社会组织负责生产服务。政府通过服务外包达到节约成本、实现供给主体和方式的多元化，提高供给的水平与质量，满足公民体育健身需求，转变政府体育职能，创新群众体育管理等目的。体育社会组织通过承接公共体育服务的生产，获得了政府资金技术、场地设施、政策优惠、行政许可等方面的支持，同时，自己开展了活动、锻炼了队伍、聚集了人气、扩大了社会影响，得到了认可、赢得了尊重，达成了公共体育利益的目标。
3.3.4 居民体育自治组织(社区/村组织体系)：承上启下
“上面千条线，社区一根针，一切工作最终都要沉淀在社区，落实在社区，贯彻在社区。”这句话很好地诠释了社区在公共服务方面的作用与扮演的角色。社区作为居民体育自治组织，是社区居民自主地开展体育健身活动，并通过民主协商与合作，处理社区体育事务。它与已有社区体育的区别主要体现在管理模式上，即居民体育自治采用自我管理、自我服务、自我约束的自治管理模式[24]。其自治机制表现为：一方面，它是把居民的体育权益与公共体育政策、公共体育目标和政府体育职能的转变相联系的公共体育服务治理细胞；另一方面，它是收集公共体育服务开展的第一手资料，表达、递送、上传给政府的公共体育服务治理桥梁。 “场馆开放”中开放学校所在社区并未参与其治理行动，从治理结构不完整方面隐喻其治理的失败。“广场舞”、 “健身路径”中社区与政府，社区与居民、社区与企业存在沟通不畅、主体结构不对等、权责不明等治理问题，以至治理主体矛盾激化，由居民业余体育锻炼演化为群体冲突，导致参与治理的各方均对治理效果不满意。对此，我们应优化治理技术，建立起参与治理的引导、监督、反馈机制。
社区承上启下的角色定位是参与治理机制的重要组织部分，其作用表现在：一方面，承上以协助政府。对上而言，社区是居民体育自治组织，是权利主体，是居民体育权益的代表者，是公共体育利益的维护者，是居民体育需求表达的递送途径。社区干部兼具“干部”与“居民”的双重身份，更能够准确表达居民的体育需求，提供的建议和反馈的意见更接地气。另一方面，启下以联系群众。社区是国家公共体育政策的宣讲者，是群众体育健身活动的组织者、服务者，具有协助体育职能部门落实好全民健身政策，协助维护社会稳定，为居民公共体育活动服务的重要作用。 “健身卡”中社区负责条件审核、办理健身卡；“购买服务”中，社区则提供体育场地、参与人员、协调服务等具体工作；“回超”中，社区则更是参与组织和协同，在参与治理实践中起到了关键作用。
3.3.5 个人(民众个人体系)：参与实践
参与治理价值取向是以公民的体育权利与公共体育利益为目标的。所以，公民在公共体育服务多元主体协同治理中的角色定位显得特殊和重要，公民既是公共体育服务的消费者，又是公共体育服务的供给者，具有双重性。公民应认清自身在公共体育服务建设中的角色，既不是被动的管理对象，也不是单一的公共体育服务享有者和消费者，而是有权利参与公共体育服务多元主体协同治理的诉求表达、机制运行、效果监督等全过程的参与治理主体。为使公民参与治理顺利实现，首先，应建立公民参与治理的政策法规。“健身卡”即是以政府出政策，社区与居民签订《居民进校健身个人信息登记表》和《居民进校健身承诺书》的契约模式，明确居民参与治理的权利义务。其次，应拓宽公民参与渠道，降低参与的信息成本。“健身卡”中是由社区来负责宣传、组织、审核、办理健身卡，社区连接了政府与居民，做到了信息畅通。再次，参与治理的制度设计应重视发挥民间体育资本力量。“回超”的发起人本身就是社区居民，通过踢野球的方式完成了对居民足球爱好、踢球时间、组队愿望、联赛条件的信息收集、赛制设置、民间体育资源激活等一系列的体育资源整合和运用。最后，培育公民参与公共体育服务实践的组织与团体。“购买服务”模式对于如何培育和发展体育社会组织并通过体育社会组织连接公民参与公共体育服务的治理有积极的借鉴意义。
3.4 集体行动的运行机制
本研究不满足于对参与治理各主体的角色定位和相互关系的简单归纳，试图构造出超越感官经验的理论模型，解释经验材料相关的、各参与治理主体相互作用的内在运行机制。该运行机制需要回答：在参与治理运行系统内部，各参与主体，以什么样的角色定位参与治理的集体行动(上节已经论述过)？通过什么样的机制连接各参与主体，或者说各参与治理主体如何实现治理行动的目标？当供给与需求、主体间、内部与外部发生利益纠葛时，如何处理?
如图2所示，运行机制模型是一个动态的锥体，锥体的底部是参与公共体育服务治理的5大主体，各主体拥有资源优势不同，体现在政府主体拥有公共体育制度供给、引导协调、法律监管、财政拨款、专项资金、公共体育场馆等优势；市场拥有体育培训、策划、咨询、经纪、营销网路、产品研发等优势；社会组织拥有体育专业专门人才、组织网络体系、社会体育资源募集能力等优势；社区(村)拥有资源递送、信息收集、信息发布、管理维护等优势；民众更多的体现为参与实践、体育精英技术支持与捐赠、效果评定等优势。依据各主体拥有的资源禀赋、发展的不同阶段，明确在政府主导的参与治理原则下各自角色定位是：以体育私营组织为代表的市场体系：互利双赢；以体育社会组织为代表的社会组织体系：补充共享；以居民体育自治组织为代表的社区(村)组织体系：承上启下；以个人为代表的民众个人体系：实践参与。在明确各自角色定位的理论前提下，围绕公共体育服务的表达、决策、筹资、生产、评估与问责的公共体育服务供给与需求的6大环节，通过合作、竞争与制衡的协同治理运行机制共同作用，实现处于锥体顶部的公民公共体育权利与利益。该运行机制是一个交互的、由上到下、由下到上双向的、动态的治理运行机制。该机制运行有两个基础条件：1)“意向一致”，即参与主体达成“最低限度的合意”，体现在以政府为主导的参与治理的制度逐渐形成，并通过该制度将各参与治理的主体的利益通过合作、竞争、制衡的运行机制连接在一起；2)“利益契合”，是参与治理的动力机制，即参与主体能够从参与活动中获得所期许的“有价值的东西”，体现在政府还权于民，提高效能又保持自身的权威与主导能力；体育社会组织的生长发展、体育私营组织有机会表达与争取自身利益的绩效诉求、居民体育自治组织的功能发挥和民众日益增长体育健身需求的满足上。
图2 多元主体参与公共体育服务治理的运行机制模型
合作、竞争、制衡的运行机制通过“个人-居民体育自治组织-政府”、 “个人-体育私营组织/体育社会组织-政府”、 “个人-体育精英-政府”、“个人-政府”等多种路径发挥作用。其协同治理的方式有放松管制、特许经营、合同外包、默许、邀请、授权、购买服务、公私协作、志愿服务、健身消费券、体育场馆开放、体育器材免费提供、自主治理等。公共体育服务参与治理所具有的复合动态性、网络性等特征，决定了参与治理的路径与方式不是点对点的对应关系，或线性静态的发展关系，而是网状的、非线性、动态的，任一路径都可能有其他主体的参与，从而壮大表达的枝干，丰富表达的内容；任一方式可能通过多种表达路径，达到公共体育利益与权益的实现。
4 结论与贡献：我国多元主体参与公共体育服务治理的协同机制
社会科学家对机制没有统一的定义，但社会机制是具备定律性质的理论概念[26]。“协同”是实现公共体育服务善治的必然要求。相比千变万化的参与治理案例，抽象的协同治理机制至少是相对稳定的。通过比较同是多元主体参与治理(自变量相同)表现出治理效果的脆弱与积极(因变量的两极化)两种变化，体现在内在动力、主体结构、运行机制这一多元主体参与我国公共体育服务协同治理的集体行动差异，表明我国公共体育服务领域正在发生治理转型的变化,这种变化是值得研究的，其理论更有待于治理实践的验证和明确其适用范围。
4.1 协同治理机制
协同治理机制是指政府与组织、民众等其他治理主体一起，基于共同认可的体育公共利益与目标，解决共同公共体育事务，建立与维护相互依赖关系，对各方治理性资源进行交换与共享的公共体育管理过程
着眼于多元主体参与公共体育的权力和发挥其主体地位的认可与支持，使得多元利益主体将能够共同参与公共体育事务治理，有机会表达与争取自身利益，同时为公共体育事务输送资源，开辟新的供给渠道，创新供给方式；政府也能够通过多元治理主体还权于民，又能保持自身的权威与主导能力，从而获取更多的合法性支持。参与治理是政府应对公共体育服务“总量不足”、“结构失衡”问题，在“管理”向“治理”转型中工具理性意义上制度取向与举措安排的自我革新，是价值理性意义上善治理念与公共体育价值的重塑，提升与丰富了体育治理理论内涵与实践意旨，充分体现了我国体育管理创新的“政府主导、多元参与、共同治理”及“寓管理于服务”的精髓。
4.2 参与治理多元主体结构的厘清，在保持政府、市场、社会、组织、个人在公共体育服务治理中的平衡，起到关键作用
透过脆弱案例看到，无论是政府，还是政府与市场二者，又或是政府、市场、社会三者都未能解决公共体育服务“总量不足”、“结构失衡”问题，反而是许多积极的治理案例中透露出多元主体参与治理的制度安排对公共体育服务成功地实行了适度治理。其意义在于通过公共体育事务管理多元主体的确立，各自权利义务的划分与角色定位，确立了公共体育服务参与治理协同机制的理论前提。证明了多元主体参与公共体育服务治理的合理性、多主体协同的可能性与必要性。
4.3 多元主体参与治理区别于政府一元，政府、市场二元，政府、市场、社会三元管理，具有独特的特征
其特征表现在:1)参与治理作为“制度框架”有其遵循的实施原则与机制，是一个持续进行的过程；2)对各参与治理主体权责和角色划分超越了政府、市场、社会传统的三分法，体现了我国公共体育服务治理“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的特点；3)我国参与治理过程的基础不是控制，而是协调，其机制的运行不是强制，而是协同。表现在:第一，以解决问题为导向，参与治理的关注焦点在于解决共同关心的公共体育问题，实现公共体育利益；第二，多元主体参与决策过程，有可供选择的参与方式，展现出不同的参与形式；第三，临时性、动态性的解决方案被视为网状的、动态的，依据公共体育服务的复杂性、动态性、非线性进行修正，为此，连续的监控和评估显得极为重要，以在不确定性条件下继续向前；第四，灵活、投入的政府体育部门，对政府能力提出了更高的要求。政府的体育职能部门被看作是公共体育服务多方利害主体协商合作的召集者与助成者，也是多元主体参事、议事的召集人、激励者，还是政策法制环境的供给者，非政府主体的培育者和矛盾的化解者。
4.4 合作、竞争、制衡的协同治理运行机制，指出集体行动的各参与主体之间存在着权力依赖[8]
这种依赖表现在：1)集体行动的参与主体必须依靠其他参与主体，参与主体有各自的优势与局限，不得不相互依赖；2)为求达到公民体育权益实现之目的,各参与主体必须交换资源、谈判、协商共同解决问题；3)交换的结果不仅取决于各个参与者的资源,而且也取决于治理体制结构以及进行交换的环境；4)政府在运行机制中处于主导地位,但已经不是管理而是治理，其他治理主体有可能在某一特定的交换过程中处于主导地位(如“回超”中的体育社会组织),但不是发号施令，而是对资源的整合、吸引、激励与谋求共赢。
4.5 我国多元主体参与公共体育服务治理与西方发达国家的合作治理有联系又存在区别
联系：理论渊源相同，都是源于公共事务协同治理理论；问题导向相同，都是寻求政府、市场以外的多主体资源解决公共体育服务政府一元治理、政府市场二元治理失效的问题；同是多元主体参与，都是参与治理主体的多元化。
区别：产生的社会经济环境不同，我国参与治理产生于社会主义市场经济土壤，主要应对的是公共体育服务政府单一主体供给的“政府失效”，而西方国家合作治理产生于资本主义完全按市场原则配置体育资源的“市场失灵”；制度设施所遵循的原则不同，西方发达国家强调由市场向国家的回归，实现多主体、多中心平等共治，我国主张“在强化政府公共体育服务职能的基础上，促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的体育发展格局”[6]，虽然包含了西方治理理论的理念，但它更是一个具有中国特色的概念，必然是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。
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《体育科学》编辑部关于“体育改革与治理”专题学术研讨会征文通知
2016年是“十三五”规划实施的第一年，也是中国全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。根据习近平总书记提出的“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局和十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，探讨十三五期间体育各领域如何从国家战略高度进一步深化体制改革和机制创新、推进体育治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。为此，《体育科学》编辑部计划于2016年夏季举办“体育改革与治理”学术研讨会，现面向全国征集论文。
一、研讨会主题
体育改革与治理：机遇与挑战。
二、征文要求
(一)应征论文以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，以我国现阶段社会经济发展特征为坐标，就体育改革与发展中的重大理论与实践问题，既可以从宏观、整体的视角进行思考论述，也可以就某个领域或从某个视角进行分析论证并提出对策建议，如：跨界融合与体育改革、治理；体育在推进健康中国中的地位、作用与前景；供给侧结构性改革与体育产业发展；多元化社会需求与我国体育教育，以及公共服务、社会体育组织培育管理、三大球改革、冬奥会、大数据与互联网+体育等。
(二)论文既要有宏观视野，又能抓准切入点；既有理论依据，又能重视实证资料调研，避免空泛议论。
(三)应征截止期之前未在公开出版物上发表，无知识产权侵权行为。
(四)论文包括题目、摘要、关键词、正文和参考文献；正文在6000字左右。
三、其他事项
(一)应征截止日期为2016年5月30日(以邮戳为准)。
(二)同时报送论文纸质稿一式一份和电子稿(2003版WORD或PDF)，报送论文信封及邮件主题均须注明“体育改革与治理专题学术研讨会投稿”，附姓名、出生年、性别、民族、籍贯、职称、职务、学位、毕业院校、E-mail、手机号码及研究方向，并就本通知征文要求中第三项内容做出书面承诺。
(三)论文格式参照《体育科学》已发表论文。
(四)编辑部将组织专家对应征论文进行评审，选出优秀论文。第一作者将获研讨会参会资格。
地址：北京市东城区体育馆路11号国家体育总局体育科学研究所科技书刊部
邮编：100061
联系人：张 雷、丁 合
电话：(010)87182592
E-mail：shukanbu@vip.163.com
《体育科学》编辑部
二○一六年三月十日
Research on the Collaboration Mechanism of Multi-agents’ Participation in Public Sport Service and Governance
TANG Gang,PENG Ying
This paper,targeting at the participation and governance systems of public sport service from the perspective of collaborative management of multi-agents and based on a contrastive analysis of two cases with venerable and progressive results respectively,discusses the multiple predicaments,inner motives,main structure and collaborative mechanism faced by collaborative management under the direction of government during the time of public sport service management reform.It proposes that “the sharing beneficiation of public sport authority under the direction of government” is the motive and inherent logic of multi-agents’ participation in public sport service.The relationships between participatory managing subjects can be described as government—directive and coordinative,private sport organization—mutually beneficial and reciprocal,social sport organization—complementary and sharing,autonomous community organization—transitive,individual—implementing and participating.And the mutual,interactive and dynamic management mechanism can be characterized by cooperation,competition and checks and balances.
publicsportservice;sport;governance;multi-agents;coordinationmechanism
1000-677X(2016)03-0010-15
10.16469/j.css.201603002
2015-10-13；
2016-01-25
国家社会科学基金资助项目(14CTY009)；四川省哲学社会科学规划项目(SC13B020)；四川省教育厅人文社会科学重点项目(10SA034)；四川省教育厅人文社会科学(休闲体育产业)重点研究基地项目(XXTYCY2014B08)；南充市哲学社会科学规划项目(NC2013B009)。
唐刚(1975-)，男，四川蓬安人，副教授，硕士，主要研究方向为体育社会学，E-mail:tanggang4061@126.com；彭英(1980-)，女，四川威远人，副教授，在读博士研究生，主要研究方向为体育社会学，E-mail:py2568271@126.com。
西华师范大学 体育学院，四川 南充 637009 China West Normal University,Nanchong 637009,China.
G80-05
A
