特朗普执政的前景与困境

张志新

是特朗普改变华盛顿，还是华盛顿改变特朗普？

2016年美国大选中汹涌的反全球化、“反当权者”民粹思潮将地产大亨唐纳德·特朗普推向政治前台，并最终成功入主白宫。这不仅意味着民众对美国政治、经济与社会现状的极度不满已经达到新高，而且美国的政党政治正在发生前所未有的变化。

本世纪以来，美国政治的显著特征就是极化加剧背景下的政治失灵，主要表现为政府预算危机、以司法取代行政，以及总统被迫“滥用”行政命令施政等。特朗普的当选为美国解决政治困境提供难得的机遇，但最终是特朗普改变华盛顿，还是华盛顿改变特朗普，尚待观察。

政治困境的三大表现

一是联邦政府预算危机、关门危机不断。预算是一国行政的基础，然而，在美国，由于民主与共和两党恶斗，国会常年不能按时通过预算法案，直接影响联邦政府施政。去年12月18日，奥巴马总统签署《2016财年综合拨款法》，联邦政府新一轮预算危机才告一段落，而此时距离2016财政年度开始的2015年10月1日已经过去两个半月。从1976年至2015年，联邦政府由于国会两党争斗未能及时通过预算法案，共出现18次政府部分机构关门现象。而且，政府预算危机如果和与它关联的国债违约风险叠加，就会对美元的储备货币地位和美债的信用度产生重大冲击。此外，危机还直接冲击美国外交政策的实施。奥巴马为处理危机被迫缺席APEC领导人非正式会议和东亚峰会，也导致亚太区域国家质疑美国“亚太再平衡”战略是否“过气”。

二是府会僵持不下，以司法取代行政。从上世纪60年代起，在两党就政策问题难以达成妥协的时候，最终都会诉诸司法，从而出现以司法取代行政的独特现象。例如，有关堕胎、女权、环境保护、黑人权益维护等问题，即便政府与国会中一方积极推动，仍会遭到另一方的极力阻拦。最终在联邦最高法院的裁决下，问题才能得到暂时解决。类似的司法诉讼绵延不断，是对政府财政的巨大浪费。奥巴马政府任内，同性婚姻经最高法院裁决解除禁令最终实现合法化。这种司法权力全面介入行政的直接后果是，联邦高等法院在政党政治中的相对超脱状态一去不复返。

三是总统施政受到反对方政党阻挠，被迫通过行政命令施政。美国宪法确立的三权分立制度，从本质上要求各方通过协商与妥协实现国家利益最大化，但该制度却不能避免一方对制衡的滥用。在非总统所在政党控制国会的情况下，极易产生国会投票以党派划线的“否决政治”现象。由此，总统迫不得已只能使用行政命令等手段施政，但没有国会的立法授权与财政支持，往往事倍功半。

在奥巴马上任之初，增加基础设施投入、实施移民改革、应对气候变化等，均是其主要施政目标。然而，在共和党阻挠下，上述事关国计民生的大型立法都无望在国会通过。无计可施下，奥巴马在二任时全面转向通过行政命令施政，包括提高联邦雇员最低工资、暂缓遣返非法移民、严格枪支管制和实施应对气候变化的措施等。即便如此，相关措施也遭到共和党议员和州长的抵制。奥巴马与国会共和党的恶斗，直接损伤的是政府施政的效率和美国民主的质量。

困境难解的原因

从制度设计上来讲，美国的总统制民主存在与生俱来的“否决政治”诱因。从积极的方面看，与议会制民主不同，总统制民主中总统与国会分别经过选举产生，不同政党可以掌握行政和立法部门，通过权力分立和制衡实现民主，维护多数人的利益。然而，从消极面看，不同政党分别掌握各部门的可能后果是，双方都需要付出巨大政治资本，才能与对方达成妥协，推行自身的政策。而且，它无法避免一方恶意滥用制衡的冲动，使民主政治异化为“否决政治”，导致政府的立法、行政效率低下和施政不畅。

同时，总统与议员任期的不同步，也可能由于双方政见不和导致政府“空转”。与议会制民主中议会可以通过对总统的不信任案解散政府不同，美国民众即使对总统不满，也要在4-8年后通过选举将他赶下台，之前则只能等待。即便民众通过投票使其他政党成为国会多数党，也不可能完全阻止总统的施政，因为总统还拥有否决权、行政命令等手段推行自己的政策。这种方式，实质上无助于任何重大政策的推行，只能意味着政府的“空转”和行政资源的浪费。

从现实原因看，民主政治变异为“选举政治”是美国政治失灵的重要原因。从上世纪60年代起，美国就出现自由主义与保守主义之争，或者说“大政府”与“小政府”路线之争。但两党的路线差异，并没有阻挡他们在实践中对行政部门扩权的宽容和对“福利社会”的纵容。换言之，出于竞选连任的考虑，两党政客一味讨好选民而进行政治承诺，社会福利只增不减。即便是主张平衡预算的共和党人，也不愿为削减福利开支而得罪选民。由此，为服务于竞选连任，两党政客理念的原则性已经大为模糊。这就是“选举政治”的恶果之一。

“选举政治”的恶果之二是加剧政治极化。从上世纪末开始，美国政治呈现极化加剧的态势，主要表现是国会两党之中温和派议员数目的减少，以及国会投票中“为反对而反对”的现象增多。两党候选人选举时用激进观点吸引选民支持，当选后投票表决则以党派划线，国会内部妥协、合作的氛围荡然无存。

“选举政治”的最大恶果是政治精英与普通民众的脱节，民主政治被民粹思潮所裹挟。后冷战时代，全球化加剧经济不平等，金融危机后美国中产阶级缩水甚至“返贫”，这直接加深了底层民众对美国现状的不满。政治上，政客为当选对选民大肆承诺，上台后却不能履行诺言，导致民众“反当权者”的民粹思想日益盛行。2016年大选中，特朗普最终能够在选举中胜出，就在于他对这种民粹思想善加利用，最终“绑架”共和党。在这里民主实质上已经被扭曲，其最终结果也不符合民众的利益。

特朗普的执政前景

2016年的美国选举，给予共和党和特朗普政府以前所未有的“全面执政”机遇，然而政治极化并不会因选举的结束而终结，靠民粹力量上台的特朗普一方面不得不与共和党主流妥协，以求得执政的稳固基础，另一方面他又不得不顺应部分激进“民意”，作为对其竞选承诺的履行。这种左右为难和“里外不讨好”的局面或注定特朗普执政空间有限。

首先，在应对预算危机问题上，特朗普表达出自相矛盾的政策主张。选举期间，他曾表示美国的债务将使其失去主权甚至毁掉国家，上任后他将同外国债权人就债务重组展开谈判，但同时他又主张废除削减政府赤字的“自动减支”计划，增加对军费和国内基础设施建设的投入。胜选后，特朗普再次许诺，将在未来10年投资1万亿美元用于机场、桥梁和道路等基础设施建设。无论如何，上述做法将很难避免美国政府财政赤字的激增，也必将引起国会民主党人的激烈反对。由此，预算之争乃至预算危机在所难免。

其次，共和党在府会“全面执政”并不能避免“否决政治”的出现。当前在国会参议院，共和党虽为多数党，但并没有拿到可以完全通关的60票。也就是说，民主党参议员仍可以通过“冗长发言”等手段阻止共和党的人事任命、预算等立法。加之，此次选举凸显美国社会分裂之严重，民主党势必要在国会给特朗普以“下马威”，阻止其重大法案的通过。从这个意义上讲，“否决政治”在美国延续的可能性相当高。

最后，通过“行政命令”施政前兆已经出现。尽管即将就任的特朗普自诩获得民众“授权”，但是他在日前发布的“百日新政”措施中仍以行政命令为主。诸如退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、废除限制能源行业发展的措施，以及要求政府雇员离任后五年内不得充当说客等规定，基本上通过总统发布行政命令就可实现。这也表明特朗普已经认识到国会民主党人的虎视眈眈，也极力避免发生正面冲突，希望以行政手段取得“早期收获”。

事实上，历史上许多美国总统都带着“改变华盛顿”的雄心壮志入主白宫，其结果往往是被华盛顿的肮脏政治所习染，乃至同流合污。八年前的奥巴马即是如此，难怪曾授予他诺贝尔和平奖的挪威委员会近日表态“痛心疾首”。从缺乏执政经验的角度看，特朗普就是“共和党版的奥巴马”。所以，对他破解美国的政治困境、改变华盛顿的雄心也不能抱太大的希望。