易地搬迁总动员 攻克脱贫“头号工程”

王仁贵

易地扶贫搬迁，中国所推行的这一历史性的大迁徙，将确保贫困人民共享现代化成果。

提起移民搬迁，陕西安康市汉滨区大竹园镇七堰社区的陈道前打开了话匣子。2010年的“7·18”特大暴雨曾夺走七堰村29位村民的生命。“房子是年年修、年年垮，一赶上下暴雨我连觉都睡不安生，就怕泥石流从山上滚下来，把我们一家老小全埋了。”陈道前说。如今已搬进山下移民搬迁安置点的他，再也不用提心吊胆了。

像陈道前这样的农村人口，只是易地扶贫搬迁的人群之一。确保到2020年全国约5600万农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务，而对其中“一方水土养不起一方人”的地方的近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，更是脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”。

“易地扶贫是针对那些不具备现代化的基础条件、脱贫任务最艰巨、发展起点最低、与现代化落差最大的地区所采取的特殊的政策，其所聚焦的是全面建成小康社会短板中的短板。”全国扶贫宣传教育中心主任黄承伟表示，这一群体的脱贫，面对的是家庭的迁移、社会关系的重建、生活方式的重构，带来的是根本性的变化，贫困群众可以借此摆脱过去祖祖辈辈未能摆脱的穷根。

围绕着易地扶贫搬迁，中央和地方都在合力推进脱贫攻坚中的这一“头号工程”。但易地扶贫搬迁，并不只是将人口迁移出来那么简单，其背后涉及的是巨量资金的支持，以及金融、土地、产业等诸多政策的保障。

国务院扶贫开发领导小组副组长、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，易地扶贫搬迁必须坚持群众自愿、积极稳妥的原则，因地制宜选择搬迁安置方式，完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫，做到搬得出、稳得住、能致富。

聚焦四类地区981万人

近期，国家发展改革委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，对易地扶贫搬迁作出了详细安排。按照现有规划，搬迁对象主要是“一方水土养不起一方人”的地区，经扶贫开发建档立卡信息系统核实的建档立卡贫困人口，约981万人。迁出区域范围涉及22个省（区、市）的约1400个县。

国家发改委地区司副巡视员杨椠表示，从迁出区域看，主要包括四类地区：

一是深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，且水土、光热条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展条件的地区，需搬迁316万人；二是《国家主体功能区规划》中的禁止开发区或限制开发区，涉及157万人；三是交通、水利、电力、通信等基础设施，以及教育、医疗卫生等基本公共服务设施十分薄弱，工程措施解决难度大、建设和运行成本高的地区，需搬迁340万人；四是地方病严重、地质灾害频发地区，这些地区需搬迁人口114万人。

从地区分布看，西部12省（区、市）约664万人，占67.7%；中部6省约296万人，占30.2%；东部河北、吉林、山东、福建4省约21万人，占2.1%。集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县内需要搬迁的农村人口占72%。

此外，考虑到迁出区的自然环境和发展条件具有同质性，还有部分生活在同一迁出地的非建档立卡人口需要实施同步搬迁，各地结合自身实际计划安排实施同步搬迁人口600多万人。对于这一部分人群，可与建档立卡人口共享安置区基础设施和基本公共服务设施，但不享受中央相关住房建设补助资金。

记者了解到，未来将结合推进新型城镇化，采取集中安置为主、集中安置与分散安置相结合的方式。集中安置人口占搬迁人口总规模的76.4%，分散安置人口占搬迁人口总规模的23.6%。

至于易地扶贫搬迁所需的资金，目前资金渠道和构成已明晰，除大幅增加中央预算内投资外，首次引入了开发性、政策性金融资金，大大拓宽了资金渠道。具体包括：中央预算内投资约800亿元；专项建设基金总规模500亿元；地方政府债务资金约1000亿元；低成本长期贷款总规模3400多亿元；由建档立卡搬迁人口自筹约300亿元。

实施同步搬迁的600多万人住房建设资金，以及迁出区土地整治、生态修复等其他投资共计需要约3500亿元，这部分资金主要由各级地方政府统筹本级财力和相关渠道资金、动员搬迁群众自筹予以解决。

国家发展改革委有关人士表示，考虑到除中央预算内投资是无偿使用外，地方政府债和专项建设基金、中长期贷款都需要市场化运作的投融资主体承接偿还，“十三五”时期易地扶贫搬迁投融资模式将按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，由省级政府组建易地扶贫搬迁省级投融资主体并向其购买服务，通过省级投融资主体统一承接地方政府债、专项建设基金、中长期贷款等资金，统一偿还相关债务；市（县）项目实施主体从省级投融资主体承接资金，用于易地扶贫搬迁项目建设。

确保易地扶贫搬迁成效与质量

从2016年的情况看，截至9月底，22个省（区、市）2016年易地扶贫搬迁项目已全面启动，开工县数占计划县数的99%以上。开工项目17269个，项目开工率达到98%。

目前，22个省（区、市）均已明确由省级政府或授权有关部门与省级投融资主体签订易地扶贫搬迁政府购买服务协议，其中18个省份省级政府已与投融资主体签订了购买服务协议。省级投融资主体承接贴息贷款速度明显加快，其中，湖南、四川、云南3省已完成“十三五”时期专项建设基金全部额度的注入工作。

围绕着易地扶贫搬迁工作，国家发展改革委近期专门召开了工作推进会。国家发改委副主任何立峰指出，要处理好时间与进度的关系，坚持时间服从质量的原则，以安置区选址“选准”、搬迁群众就业“有门路”为基本前提，同步做好工程建设和搬迁群众就业脱贫工作，确保易地扶贫搬迁成效与质量。

“短期把房子建好，配套一定的产业，地方是可以做到的，但围绕着搬得出、稳得住、能致富的整体政策设计还是缺乏。”黄承伟表示，要注意短期目标和长远目标的协调。地方可能会偏重于短期目标，只满足于眼前搬出来，这是新一轮易地搬迁须警惕的问题。即便是在产业配套上，受访专家也指出，配套产业总体上都有安排，但稳定性和抗市场风险能力普遍不高。

另一个需要考量的问题是，如何满足新一轮易地扶贫中不同类型搬迁的政策需求。黄承伟认为，目前的整体规划和体系设计，基本上是满足一般性的搬迁要求，具体到执行中，不同类型的搬迁对政策需求不一样，政策设计在体现一般性要求的同时，需要考虑个体差异化的需求。

再一个值得关注的问题是，在易地扶贫搬迁过程中，涉及到大量的资金投入和使用，尤其需要加强监管，做到专款专用。北京大学中国扶贫中心主任张琦表示，加强考核和管理是确保易地扶贫搬迁顺利推进的重要举措。工作上，既要符合规划，又要和当地实际情况相结合，切实做到科学、合理，否则就可能出现原本为了避免自然灾害搬迁，但却造成二次伤害的情况。在资金的使用上，则要切实用到建档立卡的人群身上，做到公平公正。

比如，四川省就将易地扶贫搬迁纳入目标绩效考核，实行目标责任制管理，省、市、县、乡层层签订年度目标责任书。出台了《市（州）、贫困县党委和政府脱贫攻坚工作年度考核办法》，将易地扶贫搬迁作为重要的考核指标。

针对建档立卡需要搬迁人群的统筹资金是6000亿元，但还有的地方计划同步搬迁的600万人需要3500亿元的资金。一些地方不在建档立卡上的群众，因为搬迁意愿很强，所以地方也就一同实施了搬迁，这对资金使用的界限提出了挑战。中央拿出这些资金，本是为了近1000万人的搬迁和稳定脱贫。资金的使用界定上有问题，就有可能与精准扶贫、精准脱贫的要求相背离。

从现实需要出发，业内人士还建议，应加强移民搬迁相关问题的理论研究和经验总结，这是国家进行顶层设计的重要基础。对经验总结不够，对理论研究不够，对问题的分析就不够透彻，就可能对政策的长远性、操作性产生影响。