物权法视角下结建人防工程的权属问题研究

摘 要 物权法和人民防空法对结建人防工程的权属问题都没有规定，实践中出现三种不同的主张，即产权归国家，归开发商和归全体业主所有。目前产权不明的状态产生了各种纠纷。但是各地政府部门出台的文件也不一致，同类型的案件法院判决也不尽相同，更增加了产权归属问题的复杂性。本文认为应该尽快明确结建人防工程的产权归属国家，同时投资者在国家所有的土地地下空间可设立建设用地使用权，平时享有使用、管理及收益权。

关键词 结建人防工程 权属问题 所有权 平时使用权 用益物权

作者简介：周子荃，中国政法大学法学院法学专业、商学院工商管理专业（双学位）。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.431

随着城市化的发展，土地资源日益紧缺，资源的有限性与经济发展、人口增长之间的矛盾日益尖锐和突出，因而合理地开发和利用土地地下空间，充分发挥效用是社会经济发展的客观需要。我国城市地下空间利用最初完全是公益性质的，是为防备空袭，建造了一些人防工事。现行《人民防空法》明确规定：人民防空应该切实与经济建设协调发展、城市建设紧密结合的原则。在实践中，人民防空既要做好战时的军事斗争的应急准备，又要在和平时期发挥推动城市经济建设的作用。这就要求充分挖掘原有人防工程的商业价值，实现功能转化。目前很少有单独建设的人防工程，新建的人防工程大多是结合民用建筑修建的，而且商业价值日益凸显。为了争夺这块利益，纠纷也愈发多了起来。笔者认为，目前情况下，尽快确定结建人防工程的权属，对于解纷止争具有重要的意义。

一、人防工程权属问题概述

（一）人民防空工程的特点

人民防空工程是国家为了避免或减轻空袭和平时灾害对国民生命财产和国家经济资源的危害而建筑的建筑物和构筑物。对此种建筑物是具备一定防护功能，在国外则被称为避难所、掩蔽所等。在我国，很早的时期被称为防空洞、人防工事，但是现统一被称为人民防空工程。人防工程具有战备性和经济性的特点。

人防工程的战备性。人防工程是国防战备设施，是城市整体防护能力的重要体现。其主要任务是战时掩蔽人员和物资，保护人民生命和财产安全。从这个意义上说，人防工程属于公共产品，具有排他性和非竞争性，战时人人都可以无条件使用。人防工程这种战备属性，使其与普通民用建筑有着本质的区别，其产权制度与房屋产权制度有着不可比性。

人防工程的经济性。人防工程是城市地下空间资源的重要组成部分。按照平战结合的原则，除人防指挥工程以外，在作战时期可发挥其作战功能的同时，在和平时期其也具有经济服务功能。这一特性决定了绝大多数人防工程也有商品的性质，具有经济性，因而成为社会投资者追求的一个主要目标。

（二）人防工程的分类

1.依据《人民防空法》第十八条，“人民防空工程，包括为保障战时人员与物资隐蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”基于此，根据修建方式，人防工程可以划分为单独修建的人防工程、结合民用建筑物修建的人防工程。单独修建的人防工程指的是人防工程地面除人防出入地面必须的口部建筑外，并无其他的建筑物。但是结合民用建筑物修建的人防工程的地面与前者不同的是，地面存有建筑物，地上与地下建筑物同时进行设计、报批、施工，同时进行交付。

2.根据建设主体，人防工程可分为由人防主管部门出资修建的人防工程、企事业单位出资修建的人防工程。前者一般被称为公用人防工程，其项目涉及的事项均需要经地方上发改部门以及上级人防主管部门批准，对其进行单独立项、单独结算。而企事业单位修建的人防工程称主要是由企事业单位按基本建设的相关程序进行组织建设。

3.根据建设性质，人防工程可以分为：一方面，人防主管部门履行自身的行政职能，利用政府财政预算资金或收取易地建设费修建的人防工程；另一方面，建设单位依据法律规定，并结合新建民用建筑修建的人防工程所需要的资金一并列入项目建设总投资。再者就是投资者自筹资金修建相关人防工程。

但是当前，我国对于单独修建的人防工程以及人防主管部门出资建设的人防工程统归国有，根据相关法律规定，对于投资者自筹资金修建的人防工程归投资者所有。但是现实情况下存在的一些争议是企业尤其是房地产开发企业在法定义务范围内结合民用建筑建设的人民防空地下室的物权归属问题。本文所说的结建人防工程指向的是开发商结合小区商品房建筑结构从而履行法定义务，修建的防空地下室。

（三）结建人防工程的历史发展

中国从60年代中期开始重视防空问题，人民防空领导小组成立后，轰轰烈烈的“深挖洞”运动开始了。这个时期的人防工程由各地防空指挥部统一指挥、规划，在城市市区、近郊专门修建了大量地道工程、深井工程和坑道工程。到了80年代，以平站相结合的原则为指向，逐步开始修建结合民用建筑的前提下修建防空地下室。最初，由于现实状况的相关障碍以及我国法制不健全对其产生的影响，人防工程建设相关进度进展止步不前。1997年1月《中华人民共和国人民防空法》正式颁布施行以后，人防工程建设逐渐向着规范化、法制化的道路方向发展。

现今，地下人防工程不再是过去只有单一防空功能的纯消耗型建筑，早已变为集战时防空功能和平时发挥经济效用于一体的增值型建筑。其经济价值和社会价值越来越得到政府和人们的重视，因此权属纠纷问题也多了起来。

二、结建人防工程权属现状分析

（一）产权归属的几种观点梳理

改革开放以后，我国经济复苏，并发展迅速，防空洞因不符合国家发展形势的需要，对其不再建设，就此，与民用建筑的结合修建的人民防空地下室。这种人防地下室的投资主体由单一的国家投资而变得多元化，大部分房产及人防地下室已由社会力量投资建设。正因为社会力量的介入，投资主体的多元化，人防地下室的产权归属变得复杂化，纠纷也愈演愈烈。目前我国人防空地下室的产权归属主要有以下三种主张：

1.产权归属国家的基本主张。持这种观点的人认为，人民防空法虽未明确规定人民防空工程的归属，但是其规定了具有人防作用的地下室作为人防工程的相关组成部分，加之，人防工程是属于国防工程一部分，并且，人防工程属于国防基础设施，根据国防法，国防资产属国家所有，因此可推论出人防工程属国家所有，人防地下室产权归属国家。南京市人防办的政策意见就主张“结建”工程在“结建”比例以内的应归国家所有。笔者支持此观点，具体理由下文详述。

2.产权归属开发商的观点。一些学者认为产权归属开发商是有法律依据的。根据《人民防空法》第五条规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。在此，对于投资者是开发商还是业主，可以从《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条的规定可知，“作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积”，没有分摊到业主的购房面积中。因此，投资者是结建人防工程地下室的开发商。根据《人民防空法》可以看出，人结合防工程是投资者进行管理，收益由其占有，人民防空地下室应该归开发商所有。例如南京市房产局就支持“结建”工程属于开发商单独所有。

另有一种支持此观点的人认为，这种结建人防地下室属于独立的物，和上面的房屋是分开而单独存在的。开发商将房屋卖出，地下室所有权并不随之转移。

3.产权归属全体业主。持此观点的人数较多，他们认为从谁是投资者的角度来说，在售楼的过程中，开发商已经自然而然的把建设人防地下室的成本加入到售房款中，这样成本转移到购买者身上，业主也就成了实际的投资人，也就应该由业主享有所有权。并且他们认为人防地下室并不是独立的物，根据建筑物区分所有权的原则，须具备构造上的独立性以及利用上的独立性才能成为专有权的标的。但是人防工程时处于地下车库的范围，人防工程内部还包括地下车库必需的行车通道，所以，从整体上来看，人防工程并不符合建筑区区分所有权的原则，而是居民住宅的附属设施，所有权应跟随主物一并转移给小区业主。上海和湖南等地都已经出台了一些政策，对于人防工程实施“谁投资，谁所有”原则的同时，也赋予国家在战时有统一调用的权利。

（二）现有权属制度引发的问题

近年，由于我国房地产市场迅速发展，结建人防工程的数量及面积也随之增加，但是绝大部分只是居民的停车库进行使用。在现实情况下，由于其所有权模糊，引发了开发商、业主与政府人防部门之间对其所有权的权益争执，尤其是现今社会公民法律意识逐步增强，类似的矛盾逐年增多并进一步凸现，闹上法庭的不在少数。如江苏永嘉置业公司状告小区业主占据地下车库侵权之诉，江西赣州中都章江豪园业主诉中都房地产公司侵权一案以及北京罗马嘉园小区业主向人防办提起的行政诉讼等。

人防工程的产权归属问题，在人民防空法中并没有做出明确规定。我国《物权法》也未对其直接进行规定。法律层面上的不完善，虽然基于此为各地探索建立人防工程产权的相关制度提供了可以发挥的空间，但是，也为在全国范围内建设完善的人防工程产权制度增加了难度。各地法院依据不同的地方文件做出的不同判决，更增添了结建人防工程产权归属的复杂性。

由于这种产权不明晰的状态，实践中出现了很多问题，人防地下室的利用十分混乱。有的开发商将人防地下室装修成商铺或车库出卖、出租，也有业主委员会作为出卖或出租的一方。更有甚者，人防地下室也出现“一房二卖”现象，开发商将地下车库重复出卖，与业主发生激烈的纠纷。这些案件之所以发生，根本原因都是因为人防地下室产权不明晰。由于所有权不明，导致相应的义务主体模糊。而且在使用人防工程过程中因缺乏相应的安全意识及保护意识，人防工程内部的装修缺乏规范，平时的维护管理工作也做的不到位，这些都增添了人防工程的使用安全隐患。

三、产权归属国家是最佳方案

人防地下室有两个主要的功能就是战争时的人民防空防护和发生重大公共危机事件时的救助防护功能。如果人防地下室产权分割为千万个业主或者开发商所有，那么在战争来临或平时危机事件比如台风灾害发生时，国家没有集中掌握这些防护工程，一旦需要，政府要用大量的时间、人力、物力去征收征用这些工程，腾空并恢复其功能，对人民群众提供保护的时机就有可能丧失。而且人防地下室所有权归属开发商或业主，会造成管理和维护困难。趋利避害是人的本性，开发商或业主都会从获得最大经济效益出发，经营人防地下室，疏于对人防设施的维护修缮。还有人提出由开发商和业主协商，合同约定防空地下室的产权归属的主张，其实也是不科学的。（王利明）虽然表面上看体现了合同双方当事人意思自治，但是开发商往往处于优势地位，相对来说业主是弱势群体，本身地位不平等，很难保证合同的公平性。

无论是主张产权归开发商还是业主，依据均是《人民防空法》第五条。但是该法条只规定了投资者享有使用权管理权和收益权，并未提到所有权归属，因此这两种观点争论谁是真正的投资者，以为确定投资者就确定了所有权归属的观点显然是站不住脚的。

从另一角度来说，就算承认投资者享有所有权，但是开发商结合新建民用建筑修建人防工程是履行法定义务，根据法律规定，在由于地形、地质等环境条件的原因，经过相关部门批准不修建人防工程的情况下，建设单位须向人防主管部门缴纳易地的建设费用，若违反，就构成违法。所以开发商所为的行为并不是平常意义上的商业投资行为。缴纳的易地建设费归属国家所有，由人防主管部门组织修建，此时修建的人防工程毫无疑问归属国家，这只是开发商不履行义务的替代措施，与开发商自行修建法律性质应当同一，因此我们可以推论，开发商履行义务所建的人防工程也是归属国家的。

有人说，国家没有投资一分钱就取得所有权不合理。其实，人防工程建设成本中有一部分是国家资金扶持的。国家不仅对人防工程建设相关的税费方面有许多优惠扶持，而且国家所有的土地可供其使用，而且建设单位不需要缴纳土地使用费，人防工程的建筑面积也不计入容积率。所以，人防工程的建设成本的资金中实际上有一部分应视作是国家的间接投入。

除文章第二部分已述产权归国家的观点，笔者颇为赞同外，就土地所有权来讲，根据我国物权法，城市的土地属于国家所有。在国家所有的土地上建造建筑物需要取得建设用地使用权。《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”这是建设用地使用权分层设立的规定。

因此笔者认为投资者对人防地下室享有权利的性质即是在国家的土地地下空间建立的建设用地使用权。地下空间同地上空间应遵循相同的制度，同样所有权属于国家。

四、产权归属国家的具体制度设计

（一）投资者的平时使用权

随着现代社会对所有权利用的更为广泛与充分，所有权单纯于所有权人手中并不能发挥物的最大效用，因此出现了所有权收益的权能与所有权分离的情况。结建人防工程本着“平战结合”的原则，在平时要充分发挥它的经济效用，为社会服务。所以我们完全可以这样设计：人防工程所有权归于国家所有，同时在其上设立用益物权，“将自己的财产交给最能发挥物的效用的‘他人利用”，即人防工程可以采用在一定期限内国家让与占有权、使用权和全部收益权而仅保留处分权的方法。平时的使用管理及收益由投资者享有，这样保障了社会投资者的利益，达到最好的经济效用。至于人防工程的投资者是谁，笔者认为应该是全体业主。国家只是在战时和发生重大公共危机事件时对人防地下室有处分权。这样国家能够在战时及发生重大公共危机事件时直接宣布收回人防地下室，无需通过征收或征用的方式，便于战时国家对防空工程的统一调配与使用，维护国防安全以及平时灾害对国民生命财产的保护。

平时使用权的性质，笔者认为是建设用地使用权。《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”在这个问题上，国内很多学者提出借鉴外国立法例，建立地下空间权制度，但是笔者认为有建设用地使用权已经可以很好的解决对不同空间土地的利用问题，因为我国的土地不是国家所有就是集体所有，不可能出现对私人土地上下空间利用的情况，所以物权法没有引入空间利用权的概念应该是考虑到这方面。

在实践中，已经有地方文件肯定了这种性质为建设用地使用权。用益物权的性质决定投资者在用益物权存续期间可以将用益物权的标的物（如防空地下室停车位）转移给别人占有，即使用权可以转让，收益归用益物权人所有。

（二）投资者的管理和维护义务

投资者既然取得收益，就相应的有依法对人防工程履行管理和维护的义务。包括对专用设备设施的日常维护保养及维修、改造。同时投资者有条件的可自行管理，也可以委托人代管理，代管理人须具有施工、物业服务等资质条件。2005年1月实施的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》起到了示范性功能，很有借鉴意义。《办法》中指出物业公司应该与、人防单位签订涉及防火、防汛、治安、卫生等安全使用责任书，若在建设、使用中发现不合理的地方必须要求对其进行整顿。其次，还应做好小区的日常巡逻、出入查证等相关工作，安排相关人员定期到出租、经营用地下室进行安全检查，改善公共部位的环境卫生， 加强监管，制定相关制度规范经营、租住人员。再者，人防工程中的设备设施和安全报警系统情况，定期定期检查和维护，实时更新，确保工程正常的使用功能和处于良好的使用状态。而且业主委员会与物业签署的委托协议时要明确责任划分，物业是否负责管理人防工程也要明确在合同内，以便日后纠纷的处理。

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