关于严格土地利用管理的若干思考----促进土地要素向优质企业和项目集聚

平湖市国土资源局 严 政 陶跃中

关于严格土地利用管理的若干思考
----促进土地要素向优质企业和项目集聚

平湖市国土资源局 严 政 陶跃中

当前经济发展从高速增长转向中高速增长，已渐成常态。产业和企业通过廉价劳动力、廉价资源的外延扩张方式来实现快速增长和获得丰厚利润的时代正在成为过去，产业转型升级将成为我国新常态阶段经济发展的主旋律。近年来平湖市委市政府高度重视产业转型升级工作，制定出台了一系列的相关政策措施。2014年，平湖市被省政府列为开展产业结构调整机制创新试点城市。土地作为产业发展不可或缺、供需矛盾突出的生产要素，完善土地资源高效配置，健全产业转型升级倒逼机制，促进土地要素向优质企业和项目集聚，实现土地要素配置效率和效益的最大化，是平湖市产业结构调整机制创新试点的关键。

一、产业转型升级目标定位及对土地资源配置的要求

1.产业转型升级目标

依据平湖市产业结构调整机制创新试点方案，转型升级的核心是转变经济发展方式，全面构建具有平湖特色的现代产业体系，重塑平湖发展新优势，引领平湖走向新的增长周期。依托平湖市现有的服装、光机电和临港工业三大主导产业的基础优势及其区位港口资源，先进制造业转型升级和优化提升的主要目标是做强主导产业，打造层次鲜明、优势突出、辐射带动效应强的“1212”产业体系和“3+X”园区产业功能平台体系。一是大力发展先进装备制造业，重点打造以汽车零部件、智能制造装备和电力设备为主的先进装备制造业。二是集约发展生物食品和绿色化工产业，以独山港经济开发区石化产业园为载体，打造全国知名的LPG资源综合利用产业基地。三是积极培育电子信息产业，建设长三角新兴的电子信息配套基地。四是优化提升服装和箱包等传统优势产业，实现传统产业“调结构、提质量、创品牌”。五是合理引导产业集聚，优化调整产业布局，着力做强平湖经济技术开发区、独山港区和上海张江平湖科技园以及若干乡镇特色产业园区的产业功能平台，实现资源错位、高效、合理配置。

2.产业转型升级对土地资源配置的新要求

产业转型升级及经济发展方式转变对土地资源优化配置提出了新的目标要求。

一是要改变产业用地保障方式，按照“生产空间集约高效”的土地节约集约利用目标要求，严格控制产业用地总规模，实施存量挖潜为主导的产业用地保障战略。

平湖市零增地改技项目——加层提高容积率

二是要优化土地资源配置模式，优先保障平湖市产业转型升级着力发展的产业用地需求，以及平湖经济技术开发区、独山港区和上海张江平湖科技园的用地空间，引导企业向各类产业平台集聚发展。

三是要创新盘活存量建设用地机制，按照产业转型升级要求，建立完善高能耗、高污染、低附加值及土地利用粗放的“改造淘汰”类企业用地退出及再开发机制，防止因产业转型升级导致新的闲置或粗放利用土地。通过提高存量产业用地利用效率，持续提高产业转型升级用地需求的保障能力。

二、优化土地要素配置促进产业转型升级的做法及成效

根据产业转型升级对土地要素配置的新要求，近年来平湖市按照产业结构调整机制创新试点方案要求，按照“三个集中”要求，积极探索适应产业转型升级需求的土地资源配置新机制、新模式，取得了显著成效。

1.优化产业用地空间布局，促进项目向产业平台集聚

按照“建设用地空间资源向主城区和主平台集中”的总体要求，以“多规合一”试点及土地利用总体调整完善为契机，把分散在镇街道的建设用地空间资源向主城区和主平台集中，优化了全市产业用地空间布局。调整后中心城区新增建设用地空间落实15000亩。平湖经济技术开发区、独山港经济开发区和上海张江科技园等主平台产业新增建设用地8700亩，为全市产业转型升级空间优化、要素集聚、平台提升及产业集群发展奠定了基础。

2.优化增量土地资源配置，保障重点产业项目用地

平湖市通过探索实施项目准入评价考核，差别化供地，强化土地供后全程监管，着力保障重点产业项目用地，促进增量土地资源配置向优质项目集中。

一是严控项目准入标准。2012年起，平湖市就实施了工业投资项目准入评价制度，对拟引进项目的投资强度、预期产出贡献、科技水平、安全生产等方面进行准入审查，严把项目准入门槛。2013年修订完善了准入评价办法和标准，突出把项目的科技创新程度与亩均投资强度、亩均税收贡献等指标并重，强化新进项目的技术密集、资本密集、高附加值和发展潜力的评估。同时，按照不低于当年度A类企业综合绩效评价标准，建立项目准入标准年度动态调整机制，实施新进项目土地要素竞争性配置，促进土地资源向优质项目集中。

二是实施工业用地差别化管理。在准入评价审查的基础上，去年平湖市制定出台了《关于进一步加强工业用地差别化管理促进产业结构调整的实施意见》，探索实施工业用地差别化管理。通过对新增项目按产业和质量优劣评价得分进行供地类型分类，重点保障节地型产业和节地型企业用地需求；通过实行工业用地弹性年限出让和差别化定价机制，对工业用地实行“开发建设期+项目竣工试运期+正式运作期”分阶段评估验收、分阶段土地产权权证管理；对新供应的工业、仓储用地项目指标有偿使用费（含补充耕地指标费）由每亩12万提高到20万元，逐步提高工业用地地价，以及制定出台了《平湖市新增建设用地计划指标使用管理办法》，调整原有建设用地指标分配和使用方式等，着力保障符合产业转型升级目标要求的优质项目新增用地需求，引导和促进产业结构调整升级。

三是强化土地供后全程监管，实施部门联动。通过出台《平湖市工业投资项目竣工验收实施办法》《平湖市政府投资项目竣工验收管理暂行办法》《进一步加强建设用地批后监管的实施意见》《关于进一步加强建设用地供后全程监管的通知》等政策文件，通过强化合同履约管理、实施项目竣工验收制度、履约保证金制度，实施部门联动监管机制，严格闲置土地调查处置，强化土地供后全程监管。通过实施竣工验收制度，明确项目竣工验收的范围、标准及竣工验收应具备的条件和递交的资料等，对未在规定时间内完成投资开发竣工验收的项目，不得办理房证、土地重次登记和政府激励资金拨付等，并按合同追究相应的违约责任。通过实施履约保证金制度，明确对所有供地项目收取履约保证金，进一步规范建设用地供应，对用地单位未按出让合同履约的，违约金在其履约保证金中抵扣，不足部分由用地单位足额补交，促进项目有效投入和早开工、早竣工、早投产。2014年，全市共收取履约保证金1.18亿元，开竣工违约金423.6776万元。通过对相关部门及国土内部管理流程再造重构，明确各个监管环节职责分工实现了从项目安排指标、农用地转用、供地、出让金收缴、交地、开工、竣工验收等各个环节的批后全程跟踪监管。同时，结合“一张图”工程，进一步严格闲置土地调查处置，使得土地利用监管更加规范化、常态化，从而实现产业用地项目“建设过程、闲置用地、违法用地”的全程监管，落实长效机制。

3.强化存量土地盘活再利用，力促产业转型升级

一是加大清理闲置力度。出台了《平湖市人民政府关于切实做好闲置土地处置工作的意见》《关于开展批而未用专项清理的实施意见》等，坚持倒逼、激励、服务相结合，采取督促开工、鼓励流转、回购拍卖、无偿收回等形式，对转而未供、供而未用、用而未尽的土地进行全面集中清理，做到依法收回一批、倒逼开工一批、政策引导盘活一批。去年共处置闲置土地12宗，其中收回5宗面积238亩，有效盘活了存量土地资源。

二是整治污染促进腾笼出台了《平湖市电镀行业污染整治实施方案》《平湖市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》《平湖市废弃加工行业专项整治工作方案》《平湖市电镀行业污染整治补助政策意见》等。为产业层次低的高污染、高能耗、低产出企业关停并转提供依据。2012年以来，共有11家电镀企业关停，6家电镀企业整合提升；35家印染化工制革造纸企业关停或整治提升。

三是加强项目转让管理出台了《关于加强工业用地转让管理的实施意见》对转让项目实施产业优先准入核准，强化监督，从源头上控制项目低地价甚至优惠价拿地，一旦拿到地完成基本投资以后，就随手倒卖牟利等现象。

四是实施低效用地再开发制定了《平湖市城镇低效用地再开发试点工作实施方案》（平政办发〔2014〕97号），科学编制城镇低效用地再开发专项规划，明确城镇低效用地再开发的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等，建立了低效用地数据库。全市城镇低效用地共有196个图斑，总土地面积7777.5亩，今年已启动再开发面积37个地块，土地面积999.73亩。

五是制定“两退两进”激励政策围绕“五年腾退建设用地10000亩，每年腾退建设用地2000亩”目标，通过工业用地绩效评价，出台《关于推进“两退两进”工作的若干意见》，从总体目标、实施方式、政策支持和保障措施等方面完善相应政策措施，重点对“鼓励企业改造低效厂房、鼓励发展工业地产、鼓励企业跨行业转型、鼓励企业行业内提升、鼓励低效企业退出、鼓励企业重组、鼓励退二进三、降低盘活存量资产相关税费”等12个方面出台鼓励优惠政策，并从土地出让金收益中计提2%作为“两退两进”专项资金用于“两退两进”工作；对国有公司通过融资收回低效企业土地房产的，财政按实际回收价的4%给予年固定贴息等，通过各种税收、奖励和补助等措施，增强了各主体、企业在推进“两退两进”工作中的信心和动力。

4.开展绩效评价，实施正向激励和反向倒逼

去年平湖市出台了《平湖市人民政府关于开展工业企业综合绩效评价推进要素资源差别化配置的意见》。对评价为A类企业，优先进行项目审核备案，优先保障用地需求和申报省重点产业项目，对其用地在不低于工业用地最低价的前提下，合理确定土地出让底价；鼓励其对落后淘汰企业实施收购兼并、资产重组。B类企业，在用地、用电、融资等方面给予适当支持。D类企业，原则上不安排新增工业用地。同时，根据绩效评价结果，对城镇土地使用税实施差别化政策，出台了《平湖市人民政府办公室关于印发开展调整城镇土地使用税政策促进土地集约节约利用试点工作实施意见的通知》（平政办发〔2014〕146号），将工业企业分为激励类、提升类、一般类和低效类，实行不同的税费和享受不同的减免政策。

三、存在的主要问题

平湖市围绕产业转型升级，优化土地资源要素配置，制定并实施了一系列政策措施，取得了显著成效，特别在新增建设用地配置方面，按产业转型升级要求，基本上实现了新增产业用地保障重点产业项目及向重点产业平台集聚的目标。但在存量产业转型升级方面，虽然市政府及相关职能部门从约束及激励两个层面制定了多项政策及措施，促进产业层次低的高污染、高能耗、低产出企业关停并转，努力建立相对完善的高污染、高能耗、低产出企业退出机制，实现存量产业转型升级；但由于政策力度有限特别是一些优化存量产业用地优化配置的深层次矛盾没有根本解决，土地利用过程中不利于经济结构调整和产业转型升级的问题仍一定程度存在。

1.存量产业用地盘活促进产业转型升级的税费减免正向激励支持政策力度不足

基于招商引资需要，土地出让地价远低于转让市场地价是全国各地的共同特征，平湖也不例外。以出让方式取得产业用地不仅仅获得了产业用地发展空间，很大程度也获得了土地资产较大幅度的增值空间。目前市政府出台的《关于实施“四换三名”工程推进工业创新发展的若干政策意见》对存量用地盘活的支持政策仅限于减免营业税、契税、土地增值税及相关规费贡献地方财政部分，支持力度远不及当前工业用地出让地价与转让市场地价差，这从根本上制约了企业利用存量产业用地转型升级的能动性。首先，对于社会资本参与低效工业用地改造提升及企业兼并重组而言，新进投资主体一般需转让市场地价获得存量产业用地合作开发权，这比利用新增建设用地发展产业付出更高的土地成本，社会资本缺乏参与低效工业用地再开发的原动力。其次对于政府通过收购或收回企业土地方式进行二次招商实现产业转型升级而言，收购或收回价格往往基于转让市场价格水平，增加了地方财政支付压力，事实上存在政府高价收购、低价出让，造成国有土地资产流失的社会质疑。再者，对于原业主自行加大技改投入实施产业提升或转型而言，获取营业税、契税、土地增值税及相关规费贡献地方财政部分减免，也并非其实施产业转型升级的目标取向。因此，当前存量产业用地盘活促进产业转型升级的激励政策力度存在严重不足，除非停止新增产业用地供给，以存量用地盘活支持和保障产业转型升级尚具备可行性。

2.低效利用产业用地退出机制不够健全，差别化土地使用税政策反向倒逼效果不明显

首先，由于目前土地使用税标准总体偏低，对企业占有土地的成本压力有限，因此，当前的差别化土地使用税征收政策尚不能对低效利用企业退地形成有效约束。其次，在现有的土地产权制度框架下，在原产权主体缺乏退地意愿的前提下，即使列入淘汰类产业的低效用地因产业政策、环保、消防等强制停产闲置，政府也无力盘活。

3.低效用地盘活再开发利用中的产业发展方向引导管控不足，再开发低效用地低水平重复建设一定程度存在

尽管平湖市盘活存量促转型方面取得了较大成绩，但由于目前的存量低效用地配置机制创新侧重于低效利用产业用地退出方面的激励约束机制构建，对存量低效用地盘活工作的目标任务分解及其考核制度强调“量”的要求，忽略了再利用土地“质”的提升，加之产业用地准入评价、使用监管政策侧重于新增建设用地，忽视了存量低效用地再开发中的产业发展方向引导，造成再开发低效用地低水平重复建设一定程度上存在。

另外，平湖市当前实行的产业用地弹性出让年期按30年设定，而一般企业生命周期在20年左右，出让年限约束仍存在不足。

四、促进土地要素向优质企业和项目集聚的政策建议

根据平湖市产业转型升级目标对土地资源配置的新要求，促进土地要素向优质企业和项目集聚政策创新总的思路是在全面系统评价已有产业转型升级相关土地政策、制度绩效及存在问题的基础上，按照“三集中”原则，更好地发挥市场和政府的作用，从继续深化“严格项目准入审查、实施差别化供地，突出绩效评价、实施正向激励和反向倒逼，强化全程监管、实施部门联动”三个层面不断优化完善土地要素资源配置机制及制度创新，促进土地要素向优质企业和项目集聚，实现土地要素配置效率和效益最大化。

1.严格控制新增产业用地供给，健全“增量撬动存量”机制

严格控制新增建设用地供给从企业及产业平台两个层次加强管控。企业层面进一步完善产业用地竞争性分配机制，严格项目准入、评价、入库，引导计划用地指标向好项目、大项目集中，实施项目用地“定产业挂牌”、差别化管理和择优竞争配置，强化重点项目重点保障、优质项目优先用地。一般产业项目及产业平台以外区域一律不安排新增产业用地计划指标，严格区分重点产业项目与一般产业项目。尽量化解土地出让市场出让价格远低于转让市场价格差异带来的负面影响，创新工业用地转让管理，通过增加保有成本减少转让规费，严控转让环节，挤出产业用地的虚假泡沫，压缩或消除土地投机资本对工业用地地价炒作空间，真正使具有投资和建设意愿的企业获得工业用地使用权。建立健全招商项目“土地产出效益”激励机制，落实项目全程跟踪和分阶段奖励考核政策。积极引导小微企业用地置换、租赁、购买标准厂房解决企业发展空间。产业平台层面主要是建设完善新增建设用地计划指标宏观分配机制，建立产业平台新增建设用地计划指标与存量产业用地盘活规模挂钩机制，建立完善“增量撬动”存量的建设用地利用分配机制。

2.创新完善存量产业转型升级土地优化配置机制

按照平湖产业转型升级要求，更好的发挥土地资源促进存量产业转型升级的目标。一是进一步做好现有市政府及相关职能部门已出台的促进产业转型升级，促进存量产业用地盘活利用政策、措施的落实及监督工作。二是在城镇低效用地及工业用地调查基础上，以产业转型、用地集约、环境优化为导向，结合产业转型目标，进一步完善存量产业用地盘活规划，加强规划对产业转型升级及存量产业用地盘活利用的引领及管控。三是创新完善存量产业用地盘活利益分配机制，让企业更大程度地分享存量产业用地盘活利用增值收益，激发企业盘活存量产业用地的积极性。四是创新完善产业转型升级及存量产业用地盘活相关机制、制度。参照台湾经验，主要创新完善与产业转型升级相关的存量产业用地再开发策略、用地变更规划政策及对转型企业融资协助、技术援助、研发补贴、公共设施改善补助等方面的政策、制度。

3.创新完善企业利用存量用地转型升级约束机制

依据项目投资协议及工业企业综合绩效调查评估结果，加大监管调控。一是对于同一企业集团有多宗土地、部分土地尚未建设或已建成但投资强度低于规定标准的，不得安排新的项目用地。二是提高落后整治类企业的土地占用成本，综合运用用电、能耗、排污等控制措施，倒逼这些企业转型升级，提高存量用地效率。三是建立项目投资协议约束机制，在项目投资协议中增加限制性条款，明确规定企业无力开发或生命周期结束后，由政府按照一定价格标准回购。

4.完善评价考核体系，缩短弹性年期出让年限约束

一是按照集约促转型的基本要求研究制定差别化考核指标体系，对于土地政策重点保障和支撑的产业发展平台，提高集约用地考核目标要求，对于被调整的乡镇下调考核目标要求。二是按照一般企业的生命周期，将弹性年期出让年限从30年为主调整为20年为主，强化出让年期促集约转型的约束机制。