资源型产业领域是供给侧改革的重中之重——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军

文 / 张化冰

资源型产业领域是供给侧改革的重中之重——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军

文 / 张化冰

资源型产业领域是供给侧改革重中之重，供给侧改革不等同于去产能。在供给侧改革过程中，太多的政府行政干预会导致与改革初衷事与愿违、甚至南辕北辙的结果，但适当的政府引导与规范是必要的

李佐军，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，先后在华中科技大学、中国社会科学院、房地产公司、信托投资公司、城镇建设公司、中国建设银行总行、国务院体改办、国务院发展研究中心等任单位教师、科研人员、项目经理、总经理助理、副处长、处长和研究所副所长等。

早年在华中科技大学、中国社会科学院分获学士、硕士和博士学位，硕士、博士先后师从国际著名经济学家、发展经济学奠基人张培刚教授和我国权威经济学家吴敬琏研究员。主要研究领域涉及体制改革和经济转型、资源环境政策、绿色低碳经济、宏观经济、区域经济、产业经济、“三农”问题等。著有《人本发展理论》等七部专著，主持或参与过百余项国内外科研课题，在《人民日报》和《改革》等报刊、杂志上发表了六百余篇文章，提出的供给侧“三大发动机”——制度变革、结构优化、要素升级等观点引起了较大的反响。

在2016年的前3个月，低迷已久的中国钢铁行业迎来了“小阳春”，钢价反弹上涨累计已超过30%，涨幅仅次于2009年4～7月的36%。

面对来势凶猛的价格上涨，诸多本已奄奄一息、甚至已经停产的钢企都已开始紧急扩产或复产，宝钢、沙钢两大中国钢铁界的国企、民企“一哥”都已于4月初明确表态计划增产，华凌钢铁、抚顺特钢等钢企也均高调上调了产量目标。

据钢联（Mysteel）调研统计，4月份中国钢厂开工率最高可达83.7%，产能利用率飙升至88.93%；国际三大矿山淡水河谷、力拓、必和必拓也在加快向中国出口铁矿石，国内港口铁矿石库存已重新突破1亿吨。

作为现阶段产能过剩最为严重的行业之一，钢铁产量的逆势上扬将会对供给侧改革带来怎样的影响？以钢铁行业为代表的资源型产业领域应如何应对供给侧改革？推进供给侧改革需要注意哪些问题？难点又是什么？

就此，本刊对国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军就相关问题进行了专访。

改革之痛：当断则断

过去十多年，中国处于重化工业阶段的上半场，在此阶段，资源能源密集型重化工业快速发展，成为中国经济发展的生力军。但当前却正面临着严重的产能过剩问题，其代表性行业有钢铁、煤炭、电解铝、石化、水泥、玻璃等资源型产业，产能利用率只有70%左右。

中国钢铁工业协会调研显示，近期华东、华北地区部分钢厂的吨钢利润基本可达300元，其盈利已至近5年最高点，除部分债务压力很大的钢厂外，多数钢厂一季度都能扭亏为盈。在此利好预期下，国内钢企纷纷未雨绸缪、提前布局。

国企“一哥”宝钢股份年报显示，2016年计划产铁2679万吨、产钢2711万吨、销售商品坯材2344万吨，相比2015年钢铁产品产量的2230万吨增产幅度逾20%；而民企“一哥”沙钢股份年报也显示，2016年计划将钢产量上调逾12%。

与此同时，国际铁矿价格也已止跌回升，发送至青岛港的62%品位铁矿石3月7日到岸价飙涨19%至每吨63.74美元，创世界铁矿石史上最大单日涨幅。

据联合金属网最新数据显示，截至4月7日全国42个港口铁矿石库存已达10019.4万吨，连续3个月上涨；其中澳大利亚最大矿石出口港黑德兰港3月铁矿石出口升至3953万吨，再度刷新其最高出口纪录。

事实上，就过剩产能最大的中国钢铁行业而言，其需求周期与地产周期大致重叠，而地产投资好转也被普遍视之为本轮钢价反弹持续至今的核心原因。

此外，为了刺激已低迷多年的经济，中国政府在近期及未来相当一段时期内，很可能将保持整体延续宽松的刺激地产及去库存思路，故地产投资继续转好的可能性较大。

与此同时，还有几个重要因素的叠加也推动了此轮钢价的暴涨：前期央行降准、节后市场库存偏低、停产幅度比较大，以及预期中的大规模基建刺激等利好因素的影响，钢铁行业藉此“翻身”的预期日渐高涨。

李佐军认为，在盈利状况持续转好及落后产能短期内难以彻底退出的情况下，钢企复产速度及规模还将加快，但届时如果市场需求并未如预期恢复，则供给侧改革所面临的困难与风险都将增大。

“此轮涨价是钢铁行业在当前市场条件下的一种自然反应，对于去产能确实有一些不利影响；但供给侧改革的本质是改制度而不是去产能，因此两者之间并不存在直接的关联性。”

他说：“资源型产业领域是供给侧改革的重中之重，而供给侧改革的核心，就是要发挥企业与市场在资源配置中的决定性作用。”

李佐军表示，去产能只是供给侧改革所要采取的诸多措施中的一种，其本质是结构性调整、而非制度性改革：“准确地讲，去产能、调结构只是供给管理、而非对供给侧改革本身。”

与此同时，他也特别强调，去产能是供给管理的重要内容，但供给侧改革和供给管理并不等同于去产能。

就此而言，此轮钢铁涨价所带来的产能扩张，并不会对供给侧改革造成所谓“沉重的打击”。

事实上，由于钢材价格在2015年下半年已一度跌破大量企业的成本线，钢铁企业大多通过停产、半停产或者检修等方式应对。据钢联统计，停产半年的僵尸企业产能约为5000～6000万吨，而陷入亏损钢厂的陆续减产、停产，也为市场上的惜售带来了支撑。

与此同时，年初中国钢材总库存同比2015年大幅下降21.1%。贸易商在后市看涨的预期下有补充库存的动力，而诸如唐山世界园艺博览会限产等利好预期，也加大了贸易商提前补充库存的动机，这些都是钢铁涨价的直接动因。

中国钢铁85%以上在国内消费，而且钢铁消费的55%与投资相关，但国内投资增速由过去的20%强降到2015年扣除价格因素后的10%（实际增长12%）左右，为近15年来新低。

而国内消费在投资领域、制造业的大幅回落，则直接打压了钢铁市场，产能过剩也因此尤显突出：“这种过剩虽然是相对的及阶段性的，但也确实暴露出了中国经济在供给侧方面存在诸多问题。”

李佐军指出，有鉴于国内经济进入新常态以及国际经济的持续低迷，在可预见的未来一段时期内，包括钢铁在内的资源型产业领域供给大于需求的格局并不会有较大的改变，因此盲目扩大产能既不可取、也不可行，产量失控最终只会导致悲剧重演而无助于整个产业走出困境。

每一个钢企都知道这个“秘密”，但在难得的利润驱动下，下减产决心却并非易事。

因此，在去产能背景下，从3月5日开始的钢铁行情周涨幅竟已一举刷新了近二十年来的最高记录，但问题在于需求却并没有像价格上涨一样出现井喷式的暴涨。

早在2005年第一部《钢铁产业发展政策》实施时，中国政府便已强调要淘汰钢铁产能，但因为有旺盛的需求，实际结果却是越调控产能越高；此轮涨价，也或将成为新一轮涨跌循环的开端。

“谁都不愿意承认自己是落后产能，更没有谁会去主动率先减产——这并非是简单的以邻为壑，而是很多企业处于自身利益而做出的必然反应。”

对此，李佐军认为，在资源型产业推进供给侧改革的过程中，政府承担的责任很大，相对而言，国企所面临的问题要大于民企。

“政府责任之所以很大，首先是因为供给侧改革是一场权利的博弈：减税涉及政府与企业的利益分配；减管制、减垄断涉及政府、国企与居民、民企的权利分配；降成本涉及多方利益分配；去产能、去杠杆涉及新旧、虚实部门利益分配。”

“与需求管理政策掩盖和拖延问题相比，供给侧改革是面对和解决问题的战略举措。需求管理政策强调通过投资、消费、出口发挥政府的宏观调控作用，而供给侧改革强调发挥市场的作用，强调通过制度变革、结构优化、要素升级提高全要素生产率，实现经济可持续发展。”

“其次，要推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等供给管理背后的供给侧改革，就必须在行政管理改革、国企改革、土地改革、财税改革、金融改革、人口改革等关键改革上有所突破，而这些改革都涉及到观念障碍和既得利益障碍，只能由政府来推进。”

李佐军坦言，自己最担心的是将供给侧改革变成了政府主导的生产供给运动：“那样就与供给侧改革初衷背道而驰了。”

在去产能的具体实施过程中，李佐军认为，要尽量少破产清算、多兼并重组，而最重要的是要防止强迫优势企业兼并重组：“这与强迫银行向僵尸企业输血的性质和效果一样，不仅不能解决问题，还会拖累优势企业、恶化资源配置，一定要在政策引导下由企业自愿兼并重组。”

需要指出的是，当前资源型产业领域企业的负债率很高，最典型的钢铁行业负债率已高达70%，高出亚洲金融危机时期钢铁行业十多个百分点，负债率高、盈利能力低，进入钢铁行业对兼并者无疑是背上一个沉重负担，用兼并手段去产能可能会沦为空话。

就此而言，如何解决退出企业所持有的坏账、负债已成为去产能的关键。

据悉，针对重点去产能的行业，金融主管部门已制定了关于如何处理企业坏账的对策，但政府首先考虑的必然是体量更为庞大，社会、经济、乃至政治影响也更为深远的国企的坏账和负债。

对此，李佐军认为，推进资源型产业领域的供给侧改革，首先，要切实解决相关行业的存量问题——亦即去掉过剩产能与落后产能，将“僵尸企业”彻底予以剔除——或重组、或破产。

其次，要给相关行业找到新的出路，实现产业转型升级：“这些产能并非完全没有需求，只是市场的需求有了改变，因此也需要企业供给随之而改变，即要提高产品技术含量，发展符合消费结构升级方向、具有市场竞争力的产品与服务。”

再次，要解决好去产能与转型升级过程中所产生的现实问题，如离岗职工的安置问题及队伍的重组问题，不能出现大规模的失业，以维护社会的稳定。

事实上，在今年的政府工作报告中，李克强总理已提出将由中央财政安排1000亿元专项奖补资金用于职工分流安置，此外地方政府也将提供配套资金。

根据中央政府出资和地方政府配资的测算，预计为钢铁、煤炭两行业去产能的资金支持规模将达到2000亿元，其中钢铁行业用于安置的资金将在600亿左右。

李佐军就此强调，保留僵尸企业虽能维护就业岗位、掩盖不良资产率的上升，但浪费资源，扭曲价格，累积风险，保留下去明显失大于得，必须痛下决心、加快破产或重组进程：“在这个过程中，国有企业承担的责任更大。”

客观而言，国企因国资流失之责、职工下岗之难、预算软约束等因素俨然已成为僵尸企业主体，且国企的产能要远大于民企、负担也远重于民企，但即使政府出台了退出机制，如果国企受益较少，则去产能仍然困难重重。

“民营企业停产、复产的灵活性更强，也更易受盈利驱使复产。如果没有合理的退出机制，那么民营企业宁肯亏损也不愿停产退出。”

他说：“在这个问题上政府应最大程度地做到国企、民企间的相对公平，但一定要壮士断腕、当断则断，否则结果必将会是事倍功半。”

改革主体：企业与市场

供给侧改革及供给侧结构性改革确实是一组新出现的词汇，但与此相关的供给政策以及供给管理、相关理论和实践则早已有之。

“支持供给侧改革的理论可以追溯到经济学的源头，改革开放以来几乎所有的改革理论都是从供给侧、而不是从需求侧考虑的，推进供给侧改革的实践也并非始自今日。”

李佐军指出，20世纪80年代的家庭联产承包责任制改革、发展乡镇企业，90年代中期的经济体制总体改革，90年代后期的国有经济战略性改组，十八届三中全会的全面改革等，其实质都是供给侧改革。

“供给侧改革的重点是资源型产业领域，当前供给侧改革、尤其是供给管理的一个重要任务就是去产能，而去产能的重中之重，也恰恰就是以资源、能源密集型为特征的重化工业领域。”他说：“只要稍微梳理一下历史就不难发现，推进供给侧改革并非标新立异，而是回归常识。”

就此他强调，提出“着力加强供给侧结构性改革”，说明中央在宏观调控政策方面发生了某些重要变化，但并非是要将宏观调控从需求侧全面转向供给侧，而是要“在适度扩大总需求的同时”做好供求平衡。

“供给和需求是一个硬币的两面、缺一不可，只有二者对称平衡才能维持经济的平稳健康发展。既往过多强调了需求侧管理而忽略了供给侧结构性改革，未来要适当强化供给侧结构性改革，做好二者之间的平衡与协调，不能从一个极端走向另一个极端。”

他指出，长期以来中国主要采取需求管理政策，以拉动投资、消费、出口来推进经济增长。虽然取得了经济增长效果，但也带来了副作用与后遗症，以至于不得不对这些前期政策进行消化，而从供给侧入手培育经济发展新动力，便成为不二选择。

李佐军就此表示，由于供给侧改革概念比较晦涩，各种脱离其本意的解读较多，因此容易出现诸多误区。

“如将供给侧改革理解为从未有过的新生事物；简单用西方供给学派的观点来理解中国的供给侧改革；以政府计划思维推进供给侧改革；将供给侧与需求侧对立起来；将供给侧改革简单理解为增加商品或劳务供给；将供给侧的生产要素与效率提高决定因素简单平行放在一起等。”

他指出，西方供给学派的政策主张是“四减四促”：减税、减管制、减垄断、减货币发行；促私有化、促市场竞争、促企业家精神发挥、促技术创新，其中多数也正是中国供给侧改革所要考虑的重要内容。

“但由于中国体制具有特殊性，一方面其中有些政策主张在中国是不适用的；另一方面中国的供给侧改革需要考虑和解决的问题也远比西方要丰富得多。”

李佐军认为，中国的结构性改革包含了两层含义：一方面，深化改革本身涉及很多领域，需要明确改革思路，对先改什么、后改什么做出结构性安排，确保改革平稳有序推进。

另一方面，当前中国经济社会发展中面临很多问题，而这些问题是多个矛盾交织叠加形成的结构性问题，要解决这些问题需要有针对性地进行结构性改革。

“众所周知，经济发展常常有周期性波动，过去多年来主要依靠财税和货币政策的调整来拉动投资、消费、出口，实现经济的稳增长。”

“但中国经济发展中存在的问题，更多的是多年累积下来的结构性问题，要解决这些结构性问题不能只按凯恩斯式的需求管理政策来应对，而要对症下药，采取结构性改革对策——简而言之，就是要推进供给侧结构性改革。”

就此李佐军特别指出，供给侧改革的初衷是为解决政府过度干预或过度宏观调控问题而提出的改革思路，但现实中却很容易被人误解为通过政府计划或政府主导来确定供给结构，提供供给要素，增加产品供给，提高供给速度。

“这就有可能走到供给侧改革的反面，不仅达不到提高全要素生产率的效果，反而带来了与过度需求管理政策同样、甚至更为严重的问题——如由政府主导选择产业、产品、项目和技术路线，可能就会带来适得其反的结果。”

他表示，广义的供给侧力量不仅包括商品或劳务供给，而且包括供给主体培育、要素投入、全要素生产率提升、存量调整、增量形成等。

“若单纯强调增加商品或劳务供给，在产能过剩形势下，则只会带来进一步的产能过剩；若广义理解供给侧力量，则会强调主要依靠企业和市场的作用，有针对性地解决结构性问题：一方面淘汰落后产能，让市场出清；另一方面推进产业转型升级，培育新兴产业和新的经济增长点。”

此外他指出，将供给侧的生产要素与效率提高决定因素简单平行放在一起也是错误的。

“如有的学者将供给侧因素理解为人口或劳动力、资本、土地、创新、制度等，其实这五种因素并非同一层面因素，劳动力、资本和土地是生产要素，创新和制度则是影响全要素生产率的因素。”

“此外，生产要素投入量的增加与生产要素质的提升是不同的，劳动力、资本、土地等要素不是通过提高生产率来实现经济增长，而是通过投入量的增加来实现经济增长；而技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级属于要素质的提升，则是通过提高生产率来实现经济增长。”

“除了要素升级外，制度变革、结构优化也是通过提高生产率来实现经济增长。区分不同性质的供给侧因素很重要，因为制度变革、结构优化、要素升级这‘三大发动机’是更为重要的供给侧因素。”

“其中制度变革尤为重要，推进供给侧改革就是要抓住制度改革这个‘牛鼻子’，同时通过结构优化和要素升级来提高全要素生产率，促进经济健康可持续发展。”

李佐军表示，产能过剩、房地产高库存、债务率高、企业成本高等并非新问题，但过去一直在用政府投资、释放流动性等需求管理政策来应对，期望在高速发展中解决问题，但现在看来问题并未解决甚至越来越重，去产能等供给侧结构性改革则开始面对问题。

就此他再次强调，当前供给侧改革的一个重要手段是调整产业结构，如去除过剩产能，其重点是资源、能源密集型重化工行业，即资源型产业领域是此轮供给侧改革的主要攻坚克难目标。

从历史经验看，调结构的较好方式是依靠市场价格引导，速度虽慢、但不会引发新问题；而依靠政府调结构，虽速度快、但却会引发新的问题：“经济结构问题本来就是因政府干预造成的，再靠政府来调结构，就必然造成了问题叠加。”

“供给侧改革的重点不是供求结构平衡，而是处理好政府与市场关系。当下很多人讨论供给侧改革将重点放在供给结构、供给质量与需求不匹配上，这没有抓住问题的本质——应是减少政府的干预，应是发挥市场和企业的决定性作用，应是提高全要素生产率以实现可持续发展。”

他认为，之所以出现产能过剩、高库存、高杠杆、高成本等问题，其根源都是政府这只“看得见的手”伸得过长，过于频繁地用需求管理政策来促增长、调结构。

“现在需要将那只闲不住的手约束在有限的范围内，更多让市场这只看不见的手发挥作用，由市场决定供给什么、供给多少。”

“一定要重视在改革过程中可能引发的各种问题，找到解决问题的正确方法，但又不能仅仅局限于解决既有问题，而是要在解决问题的同时找到新的出路。”

他指出，新出路最重要的是要培育新的主体、新的产业、新的要素及新的动力，只有这样才能平稳地推进包括资源型产业领域在内的供给侧改革。

“具体而言，新主体表现为创新型企业、创客、电商、微商等；新动力包括适应新经济需要的新规则（法律、法规、标准等）、新理念（共享、普惠等）和新治理等；新产业包括信息产业、智能制造业、文化创意产业、创意农业等新兴产业和新产品，以及众创、众包、众筹等新业态；新要素包括互联网、物联网、大数据等新技术，以及C2B、O2O等新模式。”

他认为，供给侧即生产侧，而生产侧的主体是企业，企业的发展关键则在于企业家，企业家的关键在于创新和冒险等企业家精神发挥，企业家精神发挥关键在于产权制度和创新制度的改革。

“有了优秀企业家，就会发展出优秀企业，优秀企业必生产出价廉物美、适销对路的产品，由此也就无需忧虑去产能等问题。”

李佐军指出，产能去或是不去、去多或是去少，应该是由企业根据市场供求关系，在法律、法规、标准的引导下来做决策：“确切的说，去产能应该是由市场和企业、而不是政府来做最终的决定，供给侧改革并不等同于去产能。”

“去产能不是最终目的、而是为达到目的所行使的手段，其最终目的，是使产品更为适应社会的需要、适应市场的需要。这是一个长期的过程，既不会一蹴而就、也不可能一了百了，而是一个经济发展中随情况变化而不断重复的过程。”

“在供给侧改革的过程中，太多的政府行政干预会导致与改革初衷事与愿违、甚至南辕北辙的结果，但适当的政府引导与规范则是必要的，而这也正是中国特色市场经济的优势所在。”他说：“前途必然是光明的，但道路也可能是曲折的。”

Resource-based industries is the most important part in supply-side reform