论欠发达地区利益在地方立法中的表达与实现

肖　萍

(南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330047)



论欠发达地区利益在地方立法中的表达与实现

肖萍

(南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330047)

摘要：欠发达地区乃至发展中国家面对先发展起来的经济发达省份和发达国家，在自身的发展过程中如何做到既能够有效利用包括立法在内的各种手段以维护自身的正当利益，又要破除地方保护主义，实乃一个地区一个国家甚至全世界经济社会发展的重大问题。在新常态背景下，地方立法应兼顾欠发达地区的利益，使之在发展中在维护自身正当利益的前提下，能够稳步快速发展，而不陷入地方保护主义的泥沼。需要在批判地方保护主义的同时，设置一个畅通的、规范化的表达渠道，即为欠发达地区在地方立法或者区域立法乃至国家立法中表达自身正当利益提供一个法治化的平台，切实做到用立法来保证欠发达地区与发达地区协调发展。

关键词：地方立法；地方保护主义；欠发达地区利益；表达；实现

在人类社会漫长的发展过程中，利益追求贯彻始终。欠发达地区乃至发展中国家面对先发展起来的经济发达省份和发达国家，在自身的发展过程中如何做到既能够有效利用包括立法在内的各种手段以维护自身的正当利益，又要破除地方保护主义，实乃一个地区、一个国家甚至全世界经济社会发展的重大问题。在国际社会，经济全球化发展长期以来处于区域不平衡的状态，发展中国家和地区在国际经济合作和经济活动的联系方面，普遍落后于发达国家。可见，经济全球化区域上的不平衡是长期的，发达国家和发展中国家在参与全球经济一体化中是存在差别和差距的。*参见陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版，第9页。中国十分关注区域之间的协调发展，在国民经济和社会发展“十一五”、“十二五”规划纲要以及中共十八大报告等党和国家的重要文件中，始终“把推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度，充分发挥各地区比较优势，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”作为我国社会主义现代化建设的战略目标之一予以持续关注。

所谓欠发达地区，是指那些有一定经济实力和发展潜力但与发达地区相比还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平还不发达的区域，如我国的中、西部地区。*国家认可和学术界公认的欠发达地区有：河南省、河北省欠发达地区包括燕山坝上地区、黑龙港地区、太行山地区、沿海盐碱地区、吉林省延边州以及西部12省、自治区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西。欠发达地区是一个相对的概念，对于国家而言，指发展中国家，而在一个国家内部，无论是发达国家还是发展中国家都有本国的欠发达地区。这些地区相对于先发展起来的发达地区，在制度安排、人力资本、发展空间等方面都有差距，且这些差距的存在使得欠发达地区在发展过程中始终存在难以跨越的障碍，即面临发展中的不平等或者“地方保护主义”压力。在我国，欠发达地区，尤其是西部贫困地区，经济发展水平与全国相比，具有阶段性差距，且这种差距有不断加大的趋势。对此，欠发达地区则要求在立法平等保护的同时还要求机会平等，甚至希望通过地方保护来加快发展步伐。他们会认为与发达地区不在同一起跑线上的同等要求对欠发达地区来说是有失公允的。本文将以我国欠发达地区发展中的问题为落脚点，思考地方立法如何保护欠发达地区的正当利益，即在新常态背景下，地方立法如何兼顾欠发达地区的利益，使之在发展中能够在维护自身正当利益的前提下，稳步快速发展，而不陷入地方保护主义的泥沼。

一、欠发达地区的利益及其冲突问题

“利益”一词在汉语词典中指“对人对事的好处”，日常用法中该词有时就是一个空壳，没有具体意义，必须填入具体内容方显意义，如公共利益、部门利益、利益集团、既得利益等。但利益问题始终是一个重大的现实问题和严肃的理论问题。本文所指的欠发达地区利益，主要是相对于发达地区而言的利益，不包括欠发达地区内部各阶层、不同部门、不同行业的利益。当今社会利益多元化，人们在追求各自利益时，冲突在所难免。改革开放30年来，我国社会经济快速发展，但也产生了诸多社会矛盾，其中利益冲突是直接的表现形式。现阶段，我国社会主要存在三大利益冲突，即劳资利益冲突、社会分配利益冲突、政府和公众利益冲突。这些冲突可能来自不同的利益集团，也可能来自不同的区域。随着我国区域一体化进程的加快，一些地区一方面在谋求区域合作，希望共同发展，实现双赢或多赢，另一方面，这些地区为了过度追求本地区利益，又在想方设法设置障碍，不惜牺牲外地利益，维护本地区利益。

欠发达地区的利益问题，来自不同的两个方面。一是欠发达地区为了发展本地经济，拒绝外来商品和服务，其结果往往是同样遭到发达地区的限制和保护，使本就落后的商品和服务业遭受更大打击；二是欠发达地区利用开发较晚，生态保护完好的优势，展开了与发达地区对资源的控制和利用的争夺，面临着是生存发展还是保护资源环境的矛盾冲突，也就是说，是为发达地区和自身保护未破坏的生态，还是走发达地区牺牲生态换取发展的老路？如西部欠发达地区资源丰富，区域发展中必然依赖资源发展型战略即采取一种“先破坏后治理”的老路，发展“资源高耗型”产业，其结果不仅对资源环境造成极大破坏，为西部欠发达地区可持续发展埋下隐患，还影响到全国经济的可持续发展。再如，地处深圳和东莞交界的罗田水库是深圳市供水储备水库，但有1/3的水资源保护面积处于东莞市行政区范围，水库污染源则全部来自东莞市辖区范围。由于发达水平不同，治理能力不同，就出现了在深圳市管辖的水流段污染少、水质好，而在东莞市管辖的水流段，水体曾经又黑又臭，水质差，污染重的问题。*参见陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版，第156页。对发达地区而言，一是凭借发达地区商品、服务业发展较快的优势，打压欠发达地区的商品、服务业，限制竞争；二是在发达地区对环境保护工作日益重视的情况下，利用欠发达地区招商引资的迫切心情，把污染企业向欠发达地区转移，以牺牲欠发达地区生态环境的代价来换取他们的利润。

总体而言，地方各种利益冲突，从利益主体分表现为中央与地方利益的冲突；地方与地方利益的冲突，其中包括发达地区与欠发达地区、欠发达地区与欠发达地区的利益冲突。从利益本身看，主要涉及服务、商品、资源和环境等方面。从利益冲突的内容来看，包括经济利益、政治利益、文化利益等方面的冲突。具体而言，地方各种利益冲突表现在：

1.“争市场”。由于产业之间的利润率差别较大，每个地方都不愿意放弃高获益产业，因此，在区域统一大市场的建设中，均面临区域内产业竞争和产品竞争问题。以长三角区域为例，苏、浙、沪均以电子信息、汽车、石化为主导产业，这就造成其产业互补性弱，不仅容易导致重复建设和争夺资源、市场的地方保护主义竞争，且相应带来由区域一地对他地的产业承接竞争而引发的地方利益之争。

2.“争资金”。资金、人才的缺乏是造成欠发达地区与发达地区经济差距的重要原因。在我国尤其是欠发达地区曾经出现了全民招商的景象。为了引进资金，各地打出了税收优惠的牌或者降低土地使用权转让价格。其结果是(1)导致大量税收流失；(2)导致本地企业由于享受不到外地企业的优惠而纷纷外移；(3)低价转让的土地使得本就紧缺的土地资源，由于“企业的圈地运动”未能发挥更大的功效，出现了新的“公地悲剧”；(4)污染企业相继进入，破坏了欠发达地区的生态环境，“癌症村”几乎都出现在欠发达地区。这种在招商引资竞争中不计成本、不讲效益，无原则降低招商门槛、不顾投资产业是否合理的过度竞争行为，大大增加了各地招商的开支和市场经济活动的交易成本，不利于各地自身长远利益和区域协调发展，使各地方经济发展以及区域发展陷入了一种“囚徒困境”之中。*参见王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第47页。

3.“争自然资源”。从本质上看，利益来源于对资源的控制，利益的大小取决于对资源控制的多少，这些资源包括自然资源、文化资源、人力资源、信息资源等。资源的短缺必然产生利益冲突。在一个利益化的时代，立法作为分配社会资源的重要方式必然导致各利益主体希望自己的利益要求能够在立法中体现。*参见杨炼：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第2页。如曾经中央为从城市居民粮食涨价补贴的财政重负中摆脱出来，将粮食稳定供给的责任下放到省级，实行粮食省长负责制。但发达与欠发达地区在耕地保护上的利益冲突明显。从发达地区来看，由于人均收入水平及其增长速度较高，人均粮食支出占其消费总支出的比重已处在较低水平，即使根据粮食价格正常上涨对发达地区的经济政策不构成重要影响。因而，发达地区势必只想享受他人保护耕地的好处，而不愿承担耕地保护的责任。再看欠发达地区，面对与发达地区的差距日益拉大，以及发展替代发达地区产品的工业效益显著高于农业，它绝不会计较发达地区耕地保护给其造成的食物生产比较优势的潜在损失，而是高度关注如何运用手上的粮食这一影响国家食物安全的重要砝码，去最大可能地赢得发展非农业的资金与机会，而将保护耕地的希望寄托在发达地区身上。*参见俞文华：《发达与欠发达地区耕地保护行为中的利益机制分析》，载《中国人口.资源与环境》1997年第4期。又如，北京上游水源区的大部分地区位于河北省的张家口市和承德市，这一水源区的大部分市县属于国家贫困县，没有能力支付环境保护和污染治理费用。*参见陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版，第156页。再如，西部地区矿产资源丰富，对西部的能源开发呈现一片勃勃生机，但由于利益分配机制没有理顺，中央政府、矿产企业、西部与东部地方政府之间存在多重利益诉求，一方面是一些地方无序开发，另一方面是生态补偿机制未能依法合理构建，造成了资源严重浪费和环境极度恶化。

4. “争文化资源”。地方政府为了追求可能是短期的经济效益，而展开的争抢名人故里的事情，可谓是文化资源的争夺。如湖北十堰、河北涉县、甘肃天水、山西长治、陕西临潼等地争抢女娲故里；河南、湖北、四川等地争抢诸葛亮故里；再如，山东阳谷县和临清市各自开发了《金瓶梅》文化旅游区，安徽人建起了《金瓶梅》遗址公园；对于《西游记》，山东教授考证出泰山是“花果山”的原型，福建学者发现孙悟空还了俗，还留有墓地。从这些文化资源争夺战可以看出，多数热衷于“名人故里”争夺的地方大多属于经济欠发达地区，而经济利益博弈正是“名人故里”之争的原动力，名人故里之争实质上是利益驱动下资源经济的博弈。有时出于商业目的，一些反面人物、小说虚构人物也成了不少地方争夺的文化资源。*参见《名人故里怎能承载利益之争的重负》，http://www.workercn.cn2015-11-11 15:07:40.

区域一体化进程中的地方利益之争不可避免。面对这一客观存在的区域发展中的难题，各地不应回避，更不应熟视无睹，助长地方利益之争越演越烈，同样这些地方利益之争也是实际存在的，不能视而不见，甚至将各地的利益追求视为“贪得无厌”，压制各地的利益追求，包括一些正常利益诉求。这样做，并没有化解利益矛盾，也没有缓解利益之争。*参见陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版，第166-167页。

二、欠发达地区利益在地方立法中的表达及其维度

既然欠发达地区的利益是合理存在的，那么，通过何种途径和方式来表达并保护这种利益，就存在一个合法性问题。利益表达是一个政治学的范畴，是指公民向政治系统提出政治要求，是政治运作的开始。立法中的利益表达，是在立法这一特定领域中，公民个人或者有关团体通过一定的方式和程序，参与立法过程的一种行为。*参见董海峰等：《立法活动中的利益表达机制研究》，载《政府法制研究》2012年第1期。利益的充分表达是立法的前提和基础。当今社会利益分化十分明显，且群体甚至地区分化日趋严重，不同的社会群体、不同的地区能否获得正常的利益表达形式，则是社会和谐的基本前提。中国是一个区域发展极不平衡的发展中大国。从20世纪50年代开始，中国对欠发达地区实行了有计划的开发，并采取了非均衡统筹的开发模式。欠发达地区在发展过程中，存在制度供给与制度需求之间严重不均衡的制度缺陷，尤其表现在产权制度、分配激励制度、用人制度、体制创新制度等方面。从某种意义上讲，开发欠发达地区的过程，就是制度创新的过程。目前许多欠发达地区在发展过程中，都有急功近利的思想，他们长期忽视制度缺陷及其带来的发展障碍，忽视对基本制度框架的“软投资”，只注重那些能够带来短期增长效应的“硬投资”，甚至不惜以立法的方式来保护这种短期效应，结果在旧制度框架下，市场经济得不到顺利运行，经济发展常常陷入困境。

不可否认，当今世纪“谁制定规则谁就占便宜”。在国际交往中如此，在区域交往中亦是如此。就国家而言，中国在国际交往中，一方面通过加入已经存在的规则如WTO规则来维护自己的合法权益，与此同时，为了能够适应规则申请了一个合理保护期；另一方面，积极成为规则的制定者，如积极参与制定《联合国气候变化框架公约》时，中国始终站在发展中国家行列，为发展中国家争取公平和正当的权益。正如国家主席习近平在接受路透社采访时提出的，“发达国家和发展中国家对造成气候变化的历史责任不同，发展需求和能力也存在差异。就像一场赛车一样，有的车已经跑了很远，有的车刚刚出发，这个时候用统一尺度来限制车速是不适当的，也是不公平的。”*《联合国气候变化大会的中国角色：争公平勇发声敢行动》.http://new.cntv.cn/2015/12/01/ARTI1448938422294649.shtml.实践中，发展中国家与发达国家之间签订了许多双边投资条约。这些条约就发达国家而言，其通过双边投资条约推广其投资自由化理念，推行高标准的投资保护政策；就发展中国家而言，一方面希望通过双边投资条约可以吸引更多的外国直接投资流入，另一方面，由于接受发达国家的投资策略并积极主动参与双边投资协定的签订，导致国际投资法制步入发达国家预定轨道，发展中国家主权、经济均受到不同程度的影响。再如，在国际层面，发达国家主导签订了TRIPS(关贸总协定知识产权协议的英文缩写)协议，使其成为WTO国际贸易体系下的一揽子协议之一。随着TRIPS协议的实施，发展中国家越来越明显地感受到TRIPS协议所造成的对己方不利的利益失衡状况，发展中国家与发达国家在国际知识产权制度下的利益出现了严重冲突，发展中国家为此作出了艰难尝试以协调日益凸显的利益冲突。

在一个国家内部，虽然不存在类似于国家与国家之间的利益冲突，也不会涉及到国家主权问题，但欠发达地区与发达地区的发展经历和发展中国家与发达国家有相似之处。发达国家和发展中国家的发展需求和能力存在差异，无法以“统一尺度”来要求，发达地区与欠发达地区同样无法以“统一尺度”来要求，某种程度上，欠发达地区有着比发达地区更急迫的经济发展需求。欠发达地区与发达地区的利益冲突问题已经引起了各国、各地区的重视，区域之间引发的重复建设、争夺资源和市场的无序竞争、再度污染等问题已经严重阻碍了欠发达地区的经济发展。理性地解决利益冲突的方式就是通过立法来平衡各方利益，由此制定了包括国际法、国家立法、地方立法在内的各类条约和法律、法规、规章。正如庞德所言，法律并不创造任何利益，法律的根本任务或作用就在于承认、确定、实现和保障利益。*参见刘全德主编：《西方法律思想史》，中国政法大学出版社1996年版，第236页。利益是法律调整的核心任务和使命，法律必须对利益加以适当地调控，依法处理好各种利益关系。然而，什么样的利益可以在立法中得到反映，得到多大程度的反映，既与利益的理性表达密切相关，更取决于立法中的利益平衡，这是一个复杂的利益衡量过程。在当前的立法活动中，不同的利益主体在表达利益时，由于部门利益、地方利益的强势等原因，出现了利益表达失衡的问题。如地方政府立法的制定主体是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，使其所诉求的利益多局限于本行政区域内，对其他行政区的利益以及国家整体利益的考虑不深入，容易出现地方保护主义倾向。*参见董海峰等：《立法活动中的利益表达机制研究》，载《政府法制研究》2012年第1期。实践中，地方利益在立法中的表达主要就是通过地方政府或者其部门，抑或人大代表或政协委员，以提案、建议的方式来表达。这种地方利益表达主体和方式在涉及不同区域利益主体时，自然会表现出难以兼顾各方利益的局限性。

欠发达地区利益的立法表达，在国家层面，由于国家立法更多的是考虑均衡，是兼顾发达地区和欠发达地区利益的立法，是各方利益博弈的结果；在地方层面，各地区为了自身的利益，均希望出台有关立法或政策维护自身的利益，而在维护利益的过程中，最容易出现的即是地方保护主义。广东省社会科学院在《珠三角地区生态环境保护与建设研究》中揭示：“目前大多数市场分割做法是有依据的，地方政府制定了大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流入，也限制本地的资本流出”。*参见熊英：《地方立法中的地方保护主义》，载《中国改革》2005年第11期。如一些地方立法中，以各种方式要求企业招工优先录用拥有本地户口的求职者；对外地职员子女在当地就学收取较高的费用；进行建筑工程招标时，照顾本地企业；打击本地生产的假货不够严厉；限制技术人员特别是重要的技术人员流动，如要求调动人员缴纳巨额费用，扣押调动人员的档案、户口，等等。*参见王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第48页。尽管2004年实施的《中华人民共和国行政许可法》第15条第2款明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。该条款也被认为是破除地方保护主义釜底抽薪的做法，但现实中立法不同程度的地方保护主义条款仍然存在。

为此，地方利益在地方立法的表达上就必须设置一个限度，即防止地方保护主义。所谓地方保护主义，是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供服务参与公平竞争的行为。有利益冲突就容易产生地方保护主义。我国立法中的地方保护主义起始于行政执法中的地方保护主义。之所以会影响到地方立法，其原因在于我国的地方立法大多数是政府主导、政府提请、政府起草，其意志自然会直接影响到立法。地方保护主义严重的领域也正是目前中国出现问题最多、最严重的领域，如环境保护、食品安全、教育公平等方面。地方保护主义从短期看，似乎保护了本地企业和服务，刺激了当地经济的发展，追求了地方经济利益的最大化，却损害了全局利益，破坏了统一大市场的形成，阻碍了资源的自由流动；从长远来看，也损害了地方的局部利益，更有甚者，它加速了区域经济的不平衡。这种保护所形成的垄断，会由于以其人之道还治其人的逻辑，最终使欠发达地区遭到报复，因为发达地区同样会使用地方保护主义。事实上，欠发达地区更容易受到地方保护主义的损害，其结果更容易扩大地区经济差距。

三、欠发达地区利益在地方立法中的合理实现

趋利避害是人类的本性，在地方经济发展问题上亦是如此。在追求利益最大化的过程中，地方人大或者政府仍然会出台一些保护地方利益的不合理的地方性法规和规章。因为几乎不存在有利于或促进所有人的福利的社会变迁或法律。……在大多数情况下，法律为一个居民阶层提供了利益，却剥夺了其他居民选择的利益。*参见[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第164页。“个人不是为了集团而存在，地方不见得总是为了国家而存在，在许多方面他们都是有着自身的利益。”*魏宏：《法律的社会学分析》，山东人民出版社2003年版，第381页。在多元化的利益面前，无论是谁，无论什么地区，通过立法包括地方立法维护自身的合法权益是正当合理的。我国宪法已经赋予地方人大根据本地区实际情况制定地方性法规的权力，也就确立了地方利益有其存在与维护的合理性。欠发达地区与发达地区相比，既无区域优势，也无市场优势。要想维护欠发达地区的正当权益，必须采取一些超常规措施来缓解区位劣势和市场劣势，化解区域间的利益冲突，促进欠发达地区的经济发展。欠发达地区要实现自身的正当权益，就必须立法先行，通过立法来维护其正当利益，但应避免立法中的狭隘的地方保护主义。

(一)建立健全欠发达地区法律框架体系

欠发达地区要合理表达自身的正当利益，首先要在国家层面出台相关法律法规。目前国家实行了西部大开发、中部崛起等开发欠发达地区的政策，如我国从2000年开始实施西部大开发战略，对西部地区基础设施建设、生态环境保护和各项社会事业发展继续给予财力倾斜，且2006年中央财政又从多方面支持欠发达地区，一是加大对欠发达地区的财政支持力度，促进革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区加快发展；二是增加扶贫开发投入；三是认真落实区域发展总体战略的各项财税政策措施；四是继续完善“三奖一补”政策，缓解县乡财政困难。但长期以来我国在欠发达地区的开发过程中并未构建欠发达地区的法律框架体系，没有形成依法开发的环境。政策扶持对于欠发达地区的发展固然重要，但如果长期过分倚重政策调整，缺少法律支撑，欠发达地区的发展战略就会缺乏国家意志和强制力，不利于政策本身的贯彻。

从其他国家的经验来看，在开发欠发达地区方面，各国中央政府和地方政府都采取了一些超常规的措施，其中最重要的即是立法保障。如德国在开发欠发达地区的过程中，建立了完善的区域政策法规体系；美国通过出台有利于欠发达地区经济开发的法律法规，保证了再开发过程中自由公平竞争的环境，如早期西部大开发的《宅地法》《田纳西流域开发法》等，之后的《土地再开发法》《经济机会均等法》等，使欠发达地区的开发走上了法制化的轨道，其结果是既保护了欠发达地区的资源和环境，也维护了欠发达地区的利益，同时协调了欠发达地区与发达地区的相互关系，并在200多年的开发和发展中保持了政策的规范性、稳定性和连续性，保证了欠发达地区的成功开发。当下中国，对欠发达地区的开发可以借鉴其他国家的经验，从国家层面出台有关欠发达地区开发的基本法律和专项法律，通过立法来维护国家和欠发达地区的利益。事实上，有些领域的地方利益之争需要国家层面的协调，特别是那些超越地方立法权限的地方利益之争，需要国家立法才能最终解决。如2011年8月24日国务院第169次常务会议通过的《太湖流域管理条例》就是协调区域各方利益之争的典型例子。该条例的出台有效地解决了太湖流域地区地方立法在环境技术指标、行政处罚以及流域污染治理方面的立法冲突。

(二)建立欠发达地区利益立法表达机制

可以肯定的是当下在经济社会发展极不平衡的情况下，欠发达地区的利益问题是客观存在的。因此，如何保护欠发达地区的利益，协调发达地区与欠发达地区的利益，就成为一个不可回避的问题。为此，我们可以在国家层面构建欠发达地区利益立法表达机制，设立权威性的专门机构，对欠发达地区的开发等活动实行立法管理。如美国政府在开发欠发达地区的过程中，设立的田纳西流域综合管理局，在协调田纳西流域各州的利益和矛盾方面发挥了重要作用，这就是立法管理的典型。中国作为一个区域发展极不平衡的发展中大国，不同区域尤其是欠发达地区如何在国家层面表达自身的正当利益，并引起国家和其他地区尤其是发达地区对其利益的重视并启动国家立法和区域立法，同样需要有一个能够协调沟通的立法管理机构，如区域立法协调委员会。该机构的存在既可以协调各方利益，也可以防止地方为了一己私利而制定地方保护主义的立法。

此外，在利益表达方式上，还应该明确立法游说活动的正当性，允许地方为了表达地方利益而开展立法游说活动。立法游说是各方表达自己意见的方式，是民主决策过程的重要组成部分。民主的立法过程需要各方充分反映意见，或者说进行博弈和争论，最后才能使立法意见达到一个各方都可接受的相对均衡的状态。2013年3月20日，国家发改委公布了《国家发展改革委关于修改〈产业结构调整指导目录(2011年本)〉有关条款的决定》，将“一次性发泡塑料餐具”从淘汰类中删除，这意味着已经被禁12年之久的发泡餐具再次获得了合法地位。其结果在某种程度上即是由于发泡塑料企业与君泽君律师事务所签订的“公关合同”约定，这一事件被舆论称之为“游说门”。其实这份合同只是将中国业已存在并一直在发挥作用的游说活动曝光于世人面前。可以说，游说活动是连接立法机关和利益集团的纽带。游说的背后是各个利益集团的驱动，游说的目的主要是为了影响一国立法和公共决策。目前虽然利益集团为了自身利益已经开始了各种游说活动，但由于我国没有专门关于游说的相关法律法规，使得现有的游说活动不能在法制化的轨道进行，不利于各相关利益主体充分表达自身的利益。笔者认为，欠发达地区在自身利益难以充分表达，又不能闭门立法的时候，完全可以通过立法游说的方式去影响国家立法机关、专门的区域立法管理机构或者与之利益相关的其他地区立法机构，影响国家立法或者区域立法活动。

(三)加强区域间的立法协调，实现区域间共同利益的法制统一

欠发达地区的发展不是孤立的，必须融入到区域一体化或经济一体化之中，需要健全区域合作机制，通过区域立法来规范区域间的经济合作，尤其是欠发达地区和发达地区的经济合作，实现资源共享、利益互补。而区域立法又离不开立法协调。例如在区域发展过程中，无论是发达地区还是欠发达地区，也无论是长三角、珠三角、京津冀，还是东三省、中部地区或是西部地区，有一个共性问题就是区域内各地道路交通建设方面的立法规定各异。这些差异的存在，不仅产生了地方之间的利益冲突，而且严重制约了区域经济的发展。以道路运输车辆收费的立法为例，在东北三省有的地方收费高，有的地方收费较低，于是该区域内有些车主就钻立法不统一的空子，不在本地给车辆落籍，而是舍近求远到收费较低的异地给车辆落籍。但是这些车主的车辆却在本地的道路上长期行驶。*参见陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版，第203-204页。由于这种外籍车辆的数量很大，且这种车辆以工程车居多，对道路的破坏性大，不仅造成车辆养路费的大量流失，更为严重的是使本地道路不堪重负，损坏严重。

此外，还有一种不利于欠发达地区发展的现象即是，发达地区的道路交通发展较早，再加上有区位的优势，所以，尽管道路交通条件差点也不影响其发展的速度。而欠发达地区则本着“要想富，先修路”的发展思路，通过各种方式，修建了较为发达的道路交通网络，却由于其他软环境等因素跟不上，一些优秀人才就搭上交通便利的车，选择到发达地区工作，而把家安在欠发达地区，也就是说，欠发达地区为发达地区做了嫁衣裳。针对立法冲突问题，虽然《立法法》有一些解决冲突的规则，但纵观《立法法》有关地方立法间冲突的解决原则和规则，其主要侧重于纵向的立法冲突的解决与协调，而较少考虑到区域一体化背景下不同行政区划间的横向的地方立法冲突问题，没有为这样的立法冲突提供一个切实可行的解决方案。*参见王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第91页。

再如，发达地区向欠发达地区的产业转移问题。发达地区向欠发达地区产业转移是经济发展过程中必须经历的一个过程。但发达地区向欠发达地区转移的产业主要是劳动密集型产业和资源密集型产业，这些产业最大的特点是能耗高、污染大。目前，我国对这类产业转移问题主要是依据2010 年9月6日国务院出台的《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，虽然该意见对产业转移作了原则性规定，如产业转移必须符合生态功能定位，严禁国家明令淘汰的落后生产能力和高耗能、高排放等不符合国家产业政策的项目转入，等等。但发达地区和欠发达地区为了自身的利益，尤其是欠发达地区看中的是承接产业转移的机遇，所以，为了更多地承接项目，引进资金，甚至在欠发达地区之间就开始了承接项目的恶性竞争，使很多没有经过产业升级的项目被引进到欠发达地区。如一些地方政府在承接产业转移决策中，缺乏绿色政绩理念，重经济增长，轻环境保护，招商无门槛，引资无底线，降低环保要求，放松环评审查，导致能耗高、污染大的淘汰企业被“招引”过来。*参见张昕、杨芳：《产业转移承接地农地土壤污染法律根源及因应对策》，载《西南石油大学学报( 社会科学版)》2014年第1期。伴随着产业的转移，污染也开始转移。把污染企业从发达地区转移到欠发达地区，这种简单的产业转移不仅污染了欠发达地区的土壤、水源和空气，形成了再度污染，而且从整体上破坏了生态环境。而造成这种现象的主要原因就是有关产业转移的的法律供给不足。一方面，国家未出台相关的法律法规来规范产业转移问题；另一方面，欠发达地区与发达地区之间亦未形成良好的以区域地方立法来保证的区域合作，没有出台产业转移的区域地方立法。对此，我们一方面应该在国家层面尽早出台有关产业转移的专项立法，规范产业转移的原则和违法转移的责任；另一方面，应该在区域之间通过地方立法，明确转移的具体制度和程序，做到科学承接产业转移，切实防范污染转移，最终解决区际发展和代际发展带来的困惑。

为此，笔者建议，涉及到区域发展的共性问题时，各地应该加强协调，尤其是立法协调，最好从立项开始就充分酝酿，构建区域立法提案、起草、审议、公布的有效机制，搭建区域合作的法治平台，从根本上消除地区壁垒，创造和谐的区域法制环境，实现区域间共同利益的法制统一。目前东北三省政府之间签署的立法协作框架协议就是一种很好的区域立法模式。该模式可以从制度上对地方立法协调形成约束，在最大程度地节约立法资源的同时，确保各地共同关注的立法事项在区域范围内达成共识。此外，必要时还可进行地方联合立法。所谓地方联合立法是指区域内的各地方立法机关通过一定方式的联合，共同作出对形成的立法规范具有影响的行为*参见王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第7页。，是一种紧密型的立法协作方式，可以推动并促进区域一体化向纵深发展，为区域发展尤其欠发达地区的发展提供立法保障。

(四)准确界定地方利益，坚决破除地方保护主义

利益有大有小，有正当的不正当的，有合法的不合法的；有地方群众利益和地方政府的利益；等等。作为地方立法必须且只能维护正当的合法的利益，因此，正当利益的合理界定就是欠发达地区维护其利益的前提。正当利益是一个相对主观的判断，目前，对正当利益并没有正面的界定，主要是从其对立面“不正当利益，即非法利益和其它不应当得到的利益”进行界定，尤其是在刑法学中研究较多。本文赞成以否定的方式来排除不正当利益的界定方式。如上述产业转移中，地方群众健康、地方环境安全就值得地方立法去保护，而地方政府的政绩利益就不能说是正当利益，就必须破除，否则，就会为了所谓的政绩工程而陷入地方保护主义的泥沼。如前文所述，地方保护主义的危害是不言而喻，但是，对地方保护主义的简单批判，并不能真正发挥地方立法在实现地方利益，促进地方经济社会发展中的作用。应该看到，地方之间的利益并非简单的对立关系，要避免地方保护主义，防止地方之间的恶性竞争，同样需要加强地方之间的沟通与合作，需要合理界定地方立法权限，这是防止地方保护主义，实现地方正当利益的有效途径。尤其是在当下地方立法权扩容的背景下，防止地方立法私自扩权，防范地方政府借助手中的地方立法权强化地方保护主义是十分必要的。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2015-12-06

作者简介：肖萍(1965-)，女，江西吉安人，南昌大学立法研究中心研究员、法学院教授、博士生导师，主要研究方向：行政法学、立法学。

中图分类号：D901

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)01-0015-08

Subject:On Expression and Implementation of the Less Developed Regions’ Interests in Local Legislation

Author & unit:XIAO Ping

(Legislation Research Center, Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330047,China)

Abstract：In the face of the first economically developed provinces and countries,it is a region’s, a country’s, and even the world’s major economic and social development problem how the less developed regions and the developing countries safeguard their own legitimate interests and break local protectionism effectively in their development process, using various means including legislation. The basic idea of this paper is how to give simultaneous consideration to the interests of the less developed areas in local legislation, so that they can develop steadily and rapidly rather than fall into the mire of local protectionism on the premise of maintaining their own legitimate interests under the new normal background. The interests of the less developed areas exist objectively. Thus we cannot turn a blind eye to the conflict of interests between different areas, and we also can not dodge or suppress this problem. At the same time of criticizing local protectionism, we also need to set up a smooth and normal expression channel. In other words, we provide a platform under the rule of law for the less developed areas to express their own legitimate interests in local, regional and even national legislation. In this way, we can use legislation to ensure the coordinated development of less developed areas and developed areas.

Key words：Local legislation; Local protectionism; Less developed regions’ interests; Expression; Implementation