以竞争促绩效的高校资金管理创新

彭秋莲　杨运东

【摘 要】 在广东省高水平大学建设的背景下，高校财政资金分配实行“突出重点，绩效优先”原则。现行高校资金管理中存在财力分散、资金支出低效率等诸多问题，资金管理创新势在必行。引入竞争性资金管理机制，实现资金统筹、规范资金分配程序、实施动态管理和全过程绩效管理、构建资金绩效评价体系，既是高水平大学建设的要求，也是有效解决当前高校资金管理弊端、实现科学理财的必然选择。

【关键词】 高校财务； 绩效管理； 竞争性分配； 资金管理

【中图分类号】 G475 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）21-0122-03

一、研究的背景

近年，基于“高水平大学建设”和实施高等教育“创新强校工程”的背景，广东省财政遵循“突出重点，绩效优先”的原则，创新资源配置方法，实行专项资金的统筹整合，财政资金分配打破“事前单项竞争为主”模式，实施“综合打包奖补和事后奖补为主”的拨款方式，这对高校提出了资金绩效管理的新要求，同时对高校创新资金管理机制发出了新的信号。针对新的情况，如何创新高校资金管理机制，对广东高水平大学建设提供强有力的财务保障，是当前亟待需要解决的问题。本文以广东省高校为例，试图通过创新财务管理思路，探索竞争性资金管理机制，优化学校资源配置，充分发挥资金使用效益，为高水平大学建设高校提供有益的政策参考和可操作性建议。

二、目前高校资金管理存在的弊端

尽管广东省乃至国内高校资金管理机制基本形成并不断完善，但仍存在不少问题，尚不能适应高校内涵式发展和绩效管理的要求。

（一）学校财力较分散，资金支出低效率

预算编制没有实行完全意义上的“零基预算”，导致预算和执行相分离；项目及预算安排缺乏充分调研和论证评估，使得财务预算管理过程中各项开支的合理性、真实性和必要性很难得到保证，资金分配缺乏相应的事权依据，资金分配不合理，资源分散、浪费和低效率。

（二）资金分配存在盲目性，监管不到位

分配标准上，缺乏科学合理的评判标准，没有建立一套系统的评估程序，缺乏对学校运行状况进行科学预测、控制和分析，客观性较差；分配过程上，透明度低，主要体现在专项资金立项、审批环节不公开，造成信息不对称，监督机制形同虚设[1]。

（三）预算执行缺乏有效的管理，执行进度缓慢

一是项目预算编制工作过程简单，预算开支不够明细，导致实际执行明细项与预算编制计划不一致，与预算编制计划脱节。二是预算执行的责任主体不明确。预算执行进度管理应遵循“谁预算谁负责”的原则，但目前高校尚未建立相应的预算执行管理办法，各预算单位或项目负责人没有被赋予执行预算的主体责任，学校也难以实施责任追究，因而难以推进预算执行进度。三是对预算执行监督不力。由于缺乏预算执行动态监控和跟踪机制，在执行情况信息反馈及奖惩机制等方面缺乏切实可行的措施，继而严重影响了预算执行进度[2]。

（四）预算绩效评价体系不健全，难以实施有效激励和绩效问责[3]

一是在资金筹措上，注重经费短期的需求，缺乏长期筹资计划；二是在资金使用上，重投入、轻产出，缺乏成本管理意识，忽视资金的使用效益；三是资金的使用效率、效益未能量化，因而对专项资金预算完成情况和执行效益难以做出完整、精确的评价和绩效问责。

三、以竞争促绩效的理论基础

（一）竞争性资金管理机制的内涵

竞争性资金管理机制，是一种以“竞争择优”为原则的选择性资金安排，打破了传统的单向固定性资金安排方式，强化资金使用的绩效性，通过建立项目优选机制，使有限的资金充分发挥使用效益[4]。

（二）竞争性资金管理机制的功能

1.竞争性资金管理机制的特点

相对于传统的资金管理机制而言，竞争性资金管理机制具有显著的特点：竞争性资金管理机制强调有效性，关注的是项目本身的成效而不是短期的资金需求；竞争性资金管理机制强调效率，关注全过程管理而不是仅仅注重结果；竞争性资金管理机制强调资金使用的效益，遵循成本效益原则，在众多项目中“好中选优”，决定资金流向。

2.竞争性资金管理机制的功能

（1）有效打破了传统的路径依赖和思维定势，强化竞争意识，极大地激发了各单位的积极性和主观能动性，形成了推动科学发展的强大内生动力。

（2）引入专家评审机制，杜绝了各部门和单位“走后门”“争资金”等不合理局面，改变了传统资金管理机制的单一性和随意性，提高了资金分配的科学合理性。

（3）建立规范的资金分配程序和规则，实现了公开、透明的决策模式。

（4）把绩效管理贯穿于资金分配和使用的全过程，改变了以往的资金管理只注重形式，不注重结果和过程的管理状况。

四、高校资金管理创新的路径选择

高校要将有限的资金用在刀刃上，遵循“突出重点，绩效优先”原则，引入竞争性资金管理机制，实现资金管理创新，是高水平大学建设的要求，也是高校革除资金管理弊端、实现科学理财的必然选择。

（一）建立资金统筹机制，实现集成发展

资金统筹是竞争性资金管理的前提[5]。在学校发展中要充分发挥资金的保障、支撑和控制作用，充分利用各类资源，统筹规划，按照安全性、效益性原则，有重点有方向地将资金有效投入到学校事业之中，集中用于学校优先保障和急需发展的重点领域。

1.打造学校建设和发展大平台。将所有预算资金纳入学校财务部门统一分配，明确资金投入方向和重点，加强学校财务宏观调控能力，加强资源整合力度，统筹学校发展各方面要素和各类资源，集中财力办急事、办大事。

2.确定学校资金统筹比例和可用财力情况。全面预测各种经费来源及比例，掌握统筹调控资金的总量及构成；分析各种存量资金分布、可控资金构成、结余结转资金情况及形成原因。

3.科学配置资金。在保证资金使用安全的前提下，依据资金的性质和用途，确定各项目最佳资金投入量，降低资金使用的机会成本，科学合理统筹资金使用。

（二）规范资金分配程序，优化资源配置

资金分配制度科学，操作程序规范，是竞争性资金管理的关键因素。

1.统一组织。为做好总体协调和资金统筹规划工作，学校应成立由校领导牵头的专业性资金管理领导小组或组织机构。按照职能分工，下设工作组，明确职责任务，制定有关管理制度和实施措施，确保工作逐项及时落实到位。

2.程序规范。在项目开始运作之前，应制订竞争分配方案，方案应包括资金竞争性分配的具体规章制度，主要包括制定项目的竞争流程、评审方法和程序。

（1）制定规划。按照上级要求和文件精神，深入研究学校的现实基础，按照轻重缓急、分类推进原则，编制学校3—5年建设规划和编制年度专项经费使用计划。

（2）组织申报。公开发布学校规划，各工作组在分类规划论证的基础上，组织各学院、单位进行项目文本申报。

（3）优选项目。各工作组根据各单位申报项目及文本，充分考虑具体项目的必要性和可行性，优选目标明确、切实可行、绩效显著的项目，并公示所选项目后，汇报领导小组。

（4）初审项目。领导小组组织专家委员会评审，进一步围绕学校发展需要和建设目标任务及实际可能，初审申报项目。

（5）审定上报。经学校党政联席会议审议通过后，报送省教育厅等上级管理部门备案。

3.信息公开。资金分配严格按照“项目要公开、申报要公平、审批要制衡、去向要审计、绩效要评估、考核要问责”的要求，对资金（项目）申报、认定和评审的程序和结果实行公开，实行项目论证制度和竞争性安排。

（三）实行项目动态管理，提高资金使用效益

最大限度实现资金使用效益，是竞争性资金管理的最终目标[6]。

1.实行资金分类管理。在对资金进行功能和性质分类的基础上，根据项目重要性择优确定实施的时间顺序，遵循“条件最优，时间最快”的原则优先确定项目，并以此为依据安排资金。

2.完善预算项目库建设。加强对预算项目的前期可行性论证，提前做工作，做到“项目等钱”，从根本上解决“钱等项目”的问题。

3.建立项目动态调整机制，优先支持学校发展急需资金的领域。对于执行效果不佳或无法实现预期目标的项目，及时整改或予以撤销；对于执行进度较慢、未能如期完成绩效目标的项目，缓拨或调减项目资金；对于执行进度快、绩效目标完成好的项目，相应增加项目资金[7]。

（四）强化全过程管理，执行绩效问责制

将“跟踪问效、绩效问责制”落到实处，对资金使用进行全过程管理，使绩效管理贯穿于整个过程，是竞争性资金管理的有力保障[8]。

1.落实绩效预算制度

绩效预算是实现预算目标的表现形式，是根据预算实现的目标来决定预算支出。绩效预算是产出预算，改变了投入预算“部门决策”的特点，打破了原有的“部门壁垒”，通过绩效预算，能实现对资金的优化配置。

绩效预算的重要特点是在预算安排之前，对预算支出项目开展绩效评价，选择绩效较高的项目。在申报项目时，项目申报单位须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。学校对各单位提交的可行性方案进行严格审核，一般性支出项目可以按规定的例行程序审核，重大项目必要时由学校组织成立专家组进行评审。

编制绩效预算的基本分析工具是成本一收益比较法，针对预算支出项目确定的目标，在绩效目标额相同的情况下，以最小成本项目为优；或者在相同成本下，取得最大效益项目为优。

2.强化资金使用过程管理

对资金使用过程进行监督和管理，是财务的基本职能。但是长期以来，我国的财务监督工作重视“亡羊补牢式”的事后监督，而忽略了事前的预防、准备及执行的控制约束，忽略了内部管理和过程管理，最终导致监督不实，缺乏效力。高校通过资金使用过程管理，可以依法监督资金使用贯彻执行国家财经政策、制度的情况，可以及时了解资金使用单位或个人的财务收支的合法性、真实性和有效性。

一是资金安全管理。通过对资金使用的合法性、真实性、有效性等进行跟踪检查，监督是否按资金性质和规定用途使用，有无截留、挤占、挪用等行为，随时掌握资金的去向和使用情况，发现问题及时予以纠正。

二是执行进度管理。按月开展资金执行进度自查，每月进行进度通报；在动态掌握各类指标支出进度情况的基础上，找出存在的问题并剖析原因，强化资金使用单位和项目负责人责任，落实加快执行进度的有效措施。

三是建立预警机制。充分发挥学校内部审计在资金使用过程管理的预警作用，通过审计部门定期对资金使用进行专门监督，及时发现资金使用过程中存在的问题和隐患，并提出整改意见，确保资金使用的合法合规性。

3.构建资金绩效评价体系

绩效评价直接影响到高校预算资金在跨部门之间或者部门内部之间的分配，为保证预算资金的使用和支出的有效性、效率性、效益性，建立一套系统完整、可以具体量化并且科学合理的预算资金绩效评价体系至关重要。

一是根据资金的性质，设定不同阶段的绩效目标和实施措施，逐步推进和完善。二是分类设定绩效指标。采取平衡计分卡（BSC）和关键性绩效指标（KPI）相结合的方法，分类设定合规性（共性）和效果性（个性）完整的指标体系。三是制定具体的评价标准。评价标准必须包含横向比较和纵向比较两方面的内容，可以是行业比较，也可以是部门之间的比较。四是绩效评价结果运用。年度或阶段性绩效评价结果，作为动态调整建设项目和奖优罚劣的依据，充分发挥绩效评价的激励作用。

【参考文献】

[1] 翁亚兰.浅析加强事业单位预算执行进度的解决对策[J].海峡科学，2014（5）：43-44.

[2] 叶敏.浅议影响中央部门项目预算执行的主要因素及改进措施[J].中国市场，2015（44）：91-92.

[3] 叶青.双向制衡双重监管——“阳光再造”行动构建全方位监督管理体系[J].广东科技，2014（19）：14-15.

[4] 唐亚丽.财政资金竞争性分配机制研究[D].暨南大学硕士学位论文，2011.

[5] 张华.科学事业单位资产统筹管理的创新思路[J].中国外贸，2012（12）：92-93.

[6] 许航敏.财政竞争性分配：以有效竞争提升财政资金绩效[J].地方财政研究，2014（9）：32-46.

[7] 林水.浅析高校加强专项资金管理的措施[J].财务与会计，2015（12）：60.

[8] 朱夏玲.高校财政专项资金管理现状与对策[J].财会通讯，2013（2）：79-80.