落实难为何如此难破解

丁元竹

【摘要】部署固然重要，落实更为关键，部署和落实的关系是“一分”和“九分”的关系。要辩证地处理“一分”和“九分”的关系，坚持实事求是的态度，把更多的时间、更多的精力、更多的资源用在落实工作上，勇于担当，敢于创新，锐意改革，把党中央国务院的各项战略部署和政策措施落到实处。

【关键词】战略部署 政策目标 干部作风 政策落实 【中图分类号】D60 【文献标识码】A

辩证地认识政策落实难问题

战略部署和政策措施落实难是人们当前谈论较多的话题之一，对于这个问题要从深层次、多角度来认识。“一分部署，九分落实”是习近平总书记在党的十八届三中全会结束不久到山东考察时讲到的。在整个政策制定和实施过程中，落实是核心、是重心。

“一分部署，九分落实”讲的是工作方法。部署固然重要，落实更为关键，部署和落实的关系是“一分”和“九分”的关系。“九分”体现了政策的核心和重心，各项工作的核心和重心不仅在于制定和颁布政策，制定政策不是目的，实现政策的目标才是目的，所以，这个“九分”包含了丰富的内容，诸如执行部署和政策的干部队伍建设、具体实施办法、落实政策需要的资源——人财物的组织和准备、社会环境等。正如毛泽东同志在《关心群众生活，注意工作方法》中讲到的，“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过”。这里，“过河”是部署、政策、意图、想法、思路，是确定行动方向。“桥”和“船”是“过河”的工具，是行动，需要认真准备。

一旦确定了大政方针，具体实施方案的制定和实施过程就提上议程，要组织具体的人去做，筹集必需的资金和物资，需要把人和资金、资源有机组合起来，同时还需要得到人民群众的积极支持和热情参与。只有广大干部、群众齐心协力，拧成一股绳，才能实现预定的政策目标。所以，这个“九分”是一个复杂的组织过程、周密的行动过程、广泛的动员过程，任何一个环节出现差池，都有可能使战略部署和政策付诸东流。在这个“九分”问题上，需要全社会转变观念，充分认识政策实施的重要性、艰巨性、复杂性，而不能简单地认为政策制定了，就万事大吉了。

抓住领导干部这个关键少数

正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素。干部问题在当前首先是责任担当问题。落实好政策和战略部署要求领导干部要有担当意识，勇于承担责任。很多战略部署和政策之所以不能落地，究其原因是一些领导干部、公务人员缺乏担当。在谈到治国理政这一问题时，习近平总书记指出，“敢于担当是党的领导干部必须具备的基本素质”。他也指出了当前干部队伍存在不敢担当的现象，“现在，一些干部中好人主义盛行，不敢批评、不愿批评，不敢负责、不愿负责的现象相当普遍”。前些年，个别领导干部私利、私心、私欲横流，败坏了党风、政风，挫伤了人民群众的积极性和创造性，甚至造成干群关系紧张，失去了人民群众的信任。部分领导干部缺乏担当是因为他们老是盘算自己心里的小九九。一旦心中有一分私利，就难以做到勇于担当。这里讲的私利既包括个人的物质利益、职务晋升，也包括个人荣誉、面子、人际关系等。要把政策落到实处，领导干部必须有“为国不可以生事，亦不可以畏事”的精神。

当前，干部队伍中有一种不正常的现象，就是不能充分查摆问题、讨论问题，更多的是回避问题、敷衍问题，无原则地寻求一团和气。还有个别领导干部，官僚主义严重、长官意志严重，使一些基层干部在行动中变得唯唯诺诺，即便是掌握实际情况，也不敢对上级的要求和部署提出异议，导致政策部署不能在实际中得到有效的执行。毛泽东同志要求领导干部必须虚心学习，“力戒骄傲。这对领导者是一个原则问题，也是保持团结的一个重要条件” 。当前，个别领导、部门、地区工作不是为了履行本部门职能、谋求本地区人民福祉，而是为了做给上级领导机关看，给兄弟单位和兄弟地区学习。2015年6月，习近平总书记在考察遵义时说到，看我们的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。习近平总书记道出了政策落实难问题的实质。人民群众的福祉是政策制定的出发点和落脚点。中国共产党之所以能够领导中国人民从半殖民地半封建社会走向社会主义社会，走向中华民族伟大复兴，就在于始终坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进。因此，落实好政策和战略部署要解决好干部作风问题，坚决反对官僚主义和形式主义。

弹钢琴要十个指头都动作

“弹钢琴”的方法是落实好政策措施的基本方法。毛泽东同志曾指出，“弹钢琴要十个指头都动作，不能有的动，有的不动。”弹钢琴方法实际上也是大局意识的基本要求。现实中，有的部门或有的地区制定了政策措施，只是聚焦要解决的问题，没有考虑解决问题涉及的方方面面，政策尽管出台了，受到其他方面的掣肘，实施不了。

例如，当前调动科研人员的积极性是个大问题，一些部门出台了激励政策，深得科研人员的欢迎，但是涉及到具体的财务制度，因为事先缺乏与财务部门的沟通，落实不了，空欢喜一场。

文件太多的问题应该注意

习近平总书记一再强调“为政贵在行”。这里的“行”，就是落实，有道是“知易行难”。战略部署和政策措施落实难还表现在一些地方和部门不是把党的方针政策落实在行动上、体现在人民的获得感里，而是层层下达，以文件落实文件。笔者在一次政策第三方评估中就曾遇到这样的情况，个别部门把落实党中央国务院的政策理解为根据中央和国务院的要求编写相应的文件，所以出现了省市县乡层层编制文件，内容大同小异，群众不能受益，还助长了官僚主义和形式主义。

关于这个问题，邓小平同志在20世纪50年代就注意到了，他提出“文件太多的问题应该注意”。1950年7月14日，中央人民政府政务院第四十一政务会议通过了《人民法庭组织细则》（即《人民法庭组织通则》），西南军政委员会司法部就落实政务院这一细则拟定条例并报时任西南军政委员会书记的邓小平同志。1950年11月3日，邓小平同志在写给时任西南军政委员会秘书长孙志远的信中强调，“中央所颁《人民法庭组织细则》，眉目十分清楚，司法部所拟条例，除个别具体问题外，并没有其他新的问题，故无另发一条例之必要。”邓小平是一位务实的领导人，他认为文件不在多，而在内容，在于执行。这一点，对当前根治落实难问题尤为重要，就地方来说，党中央国务院作出的重大部署和提出的各项政策措施，若在地方没有遇到新问题，地方政府的主要精力就应当放在如何组织落实上，而不是放在重复发文上。

回顾中国社会主义革命和建设以及走向中华民族伟大复兴的历史征程，在各个历史时期，中国共产党都曾遇到过战略、政策、措施的落实问题。毛泽东同志遇到过，他以实事求是的态度和高超的领导艺术破解了；邓小平同志也遇到过，他也以实事求是的态度和高超的领导艺术解决了。新的历史时期我们又遇到了这样的问题，习近平总书记高瞻远瞩，提出“一分部署，九分落实”，指出了战略部署和政策措施落实难的要害。各级党组织、政府部门和领导干部须按照习近平总书记的要求，辩证地处理“一分”和“九分”的关系，坚持实事求是的态度，把更多的时间、更多的精力、更多的资源用在落实工作上，勇于担当，敢于创新，锐意改革，坚持“积土为山，积水为海”的精神，一步一个脚印，把党中央国务院的各项战略部署和政策措施落到实处。

（作者为国家行政学院教授）

【参考文献】

①徐浩程：《反形式主义，已做与可做》，《廉政掺望（上半月）》，2016年第9期。

责编/王坤娜 美编/宋扬