功能视角下农村金融监管制度的创新优势分析

夏楚才

我国农村金融监管的发展历程和表现出来的制度缺陷是历史总结和人为设计的结果。它产生的根本原因是基于机构视角的金融监管制度。这种机构视角的农村金融监管制度不可能使农村金融组织体系、金融市场和金融监管制度之间形成一个互相调节的功能耦合体，以适应农村金融发展的需要。只有创新功能视角的农村金融监管制度才能实现这个目标。1995年，巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。2001年，日本就已完全转变到功能视角的金融监管制度：日本金融厅按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构进行了重组，成立了以不同监管职能为主的专业监管部门。同时为实现在功能监管的基础上保留分业监管的优势，在专业监管部门之下按行业细分设置课室，以发挥原有专业监管人员的技术优势，达到分业监管与功能监管的统一。

在功能视角的监管框架下，金融监管关注的是农村金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，并以此为依据设计农村金融的监管结构和监管规则，实行跨产品、跨行业、跨市场的监管，因而更能适应农村金融组织体系发展的要求。与机构视角的金融监管相比，功能视角的农村金融监管制度的优势在于以下几个方面。

一、有利于防范农村金融系统性风险

功能视角的金融监管着重预测在未来实现中介功能的组织结构。有了这些预测，政府就能针对机构的必然变化设计政策和监管方案，而不是试图保护现有的机构形式。这样，基于功能视角的农村金融监管把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上，目标是促进农村金融机构、金融市场的构成，根据农村经济发展的要求进行必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构，因而能有效地解决各种农村金融创新产品的监管问题，不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全，更有利于农村金融创新。

同时，由于金融混业的不断发展，金融风险将不再局限于单个行业，农村金融极易产生系统性风险。而功能视角的金融监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管，主张设立统一的监管机构对金融业实施整体监管，以总体评价和监管不同行业之间产生的系统风险，因此能有效地控制和防范农村金融风险，更有利于维护金融业的整体安全。

二、有利于实现监管功能模块化

模块化理论的先驱、哈佛大学商学院教授卡利斯·鲍德温和吉姆·克拉克曾指出，模块化使得企业能驾驭日趋复杂的技术。通过把产品分解为模块这一子系统，设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性。

同样，模块化也可以运用在农村金融监管中，但只有在功能视角而不是在机构视角下才能进行。基于功能视角的农村金融监管功能模块化就是不再根据农村金融机构的特征进行监管，而是着重于其金融业务的分类，划分为不同的功能模块，且不论涉及这些功能模块业务是何种类型的金融机构。通过这种金融监管功能模块化分解，如负责各种农村金融市场准入的模块、负责监督农村金融机构财务比率的模块等。这样就把复杂的农村金融分解为不同的子系统（各个功能模块），各子系统相对独立地运作，体现较强的灵活性与适应性，顺应了农村金融的发展态势。

图/摄图网

三、有利于提高监管效率

从功能金融的角度来理解，金融的发展过程实质上就是更有效率地实现金融功能的过程。与之相对应的基于功能视角的金融监管就应为更有效率地实现金融体系的基本功能营造效率优先的监管理念。有专家认为，金融监管的效率就是达成金融监管目标的成本和收益的比较。金融监管的目标一般意义上说是维护一国金融体系的安全、稳定，具体而言包括保护金融消费者，即投资人和存款人的利益;创造和维护金融业公平竞争的环境;保护货币政策的顺利实施;提高金融资源的配置效率，促进经济发展。也就是说，农村金融的监管效率就是指以尽可能低的交易成本促进农村金融资源进行最优配置以实现其最佳效用。

有“金融鳄鱼”之称的雷蒙德·戈德史密斯把一国现存的金融工具与金融机构之和理解为该国的金融结构。功能视角的农村金融监管可以通过优化农业产业结构性的金融安排，动员储蓄资源，将其有效配置并直接作用于农业经济增长，提高农业经济增长的效率。同时，功能视角的农村金融监管有利于平衡货币政策在农业经济中的效果，促进农业部门和非农业部门之间的资本流动，以便及时调整农村金融结构与农业经济结构，保障农业经济均衡协调发展。

另外，由于金融交易技术的发展和交易成本的降低推动了农村金融市场的发展，模糊了不同农村金融机构提供的产品和服务的界限，但从功能的角度看却是同质的，并且在长时间内相对稳定。因此，功能视角的农村金融监管制度有利于促进农村金融机构组织必要的变革，从而提高监管效率。

四、有利于农村金融创新

基于功能视角的农村金融监管制度需要按基本功能来重组监管机构，这样不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品、金融服务以及金融市场受到基本相同的监管，且要让经济竞争而不是监管差异成为金融产品和服务、金融机构和金融市场取得成功的决定性因素。因此，基于功能视角的农村金融监管有利于金融创新。金融创新不断提速，农村金融机构业务呈现日益交叉态势，而基于机构视角的监管制度不仅使交叉性新业务的推出要经过多个机构长时间协调才能完成，而且对这些交叉性业务的监管极易形成监管越权或监管真空等现象，而只有基于功能视角的农村金融监管注重监管体制与监管规则的连续性和一致性，因而能更好地促进农村金融创新。