户籍制度改革的财政难题

改革开放以来，我国的城镇化步伐不断加快，可以毫不夸张的说，现在已经迈入了“城市时代”，半数以上的人口工作生活在城市。然而，根据国家发改委的数据显示，如果按照户籍进行划分，我国城镇化率还不足百分之四十。如此大的“剪刀差”再次将户籍问题推上风口浪尖，官方、媒体和学界似乎都对户籍改革达成了原则性的共识。经过多年的调研和论证，中央层面上户籍制度改革的顶层设计已经全面铺开，可是地方层面上的执行力度却大打折扣。原因何在？最近一期的《当代中国》杂志（Journal of Contemporary China）刊登了中国学者的最新研究成果，强调取消落户门槛对各个城市带来的财政压力，以此解析为何户籍改革的推进不够顺利。

在这篇名为《地方财政能力与城市户口自由化》（Local Fiscal Capability and Liberalization of Urban Hukou）的文章中，两位学者一开始就指出，户籍本身代表着一系列权利和福利，比如医疗、教育、养老等服务体系均基于户籍而有所区别。在分税制的财政体系下，地方承担了大部分基本的公共服务支出，因此其是否有动力推进流动人口在本地落户，这不仅取决于中央和地方的美好意愿，还取决于各地的财政支出。一旦财政支出过于庞大，就会降低地方落实户籍制度改革的积极性。作者通过两个方面搭建了评估框架，一方面测算支付需求，如果给当地流动人口提供城市户口会产生多少基本公共服务的支出成本；另一方面测算地方的财政能力，地方现有的财政预算是否能够满足流动人口落户后的支付需求。考虑到中国城市之间存在着较大的区域差距，两位作者选取了分布在全国各地的45个城市样本，意图在整体上对户籍制度改革提供客观的评估结论。

尽管流动人口申请城市居住证也能享受到部分福利，但户口毕竟才是最完整的城市基本公共服务的保障。作者将其分为义务教育、低收入群体住房补贴、医疗保险、养老保险和最低生活保障金五个大类，并认为以往的学术研究通常低估了这方面的支出标准。当然，由于地区的差异，每个城市户口带来的平均公共服务支出区别很大，最低的城市只需要北京五分之一的支出。但即使是样本平均数8500元乘以相当大的流动人口基数，也会是一笔相当大的财政负担。那么，对于各个城市来说，是否有能力消化这部分支出呢。作者详尽分析了样本城市的财政能力之后，发现答案是比较消极的。如果强行推行流动人口落户，绝大多数城市的地方财政将面临严重的赤字，不但是欠发达地区，甚至北京和上海这样的大城市，其财力也很难覆盖。除非地方政府加大预算之外的税收来源，否则在现有的预算体制下，强行实施流动人口落户确实是很难让人接受的行为。

那么，由于地方财政能力的欠缺，是不是就应该暂停户籍制度的改革呢？当然不是，财政能力的欠缺仅仅是一个表面现象。事实上，中国财政多年来的快速增长已经足够负担起流动人口落户的大部分成本。只是基于现有分税制的财政体系，地方税收只占全国财政收入的小部分，却要承担起绝大多数公共服务的职能，因此不得不勒紧腰带。两位作者最后建议，要完成中央户籍制度改革的目标，到2020年实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，中央和地方政府必须通力合作，在行政层级和区域之间构建起有效的财政转移支付体系，增强地方财政能力，共同承担起城市基本公共服务的建设责任。（文/金韬）