浅析美国行政制度建设的现状及启示

吴帅

【摘 要】 文章阐述了美国行政制度建设的行政决策制度、行政执行制度和行政监督制度。认为基于美国行政制度建设的成熟性，其有很多方面值得我国借鉴：行政监督制度是扩大我国公众知情权的一种重要方式，美国政府建立了完善的行政监督制度，这种方式值得我国借鉴。

【关键词】 美国;行政制度;经验;启示

一、行政决策制度

美国行政决策制度比较具有特色的是行政审批制度。行政审批制度最早起源于19世纪50年代，随着时间的推移以及为了解决行政审批制度自身存在的问题，1975年美国政府进行了行政审批制度的改革，形成了相对完善的行政审批制度。

美国现行的行政审批制度主要有以下内容：

一是下放部分行政审批权力。美国政府精简了很多行政审批项目，将部分审批权限交给了社会和市场。这使社会组织和市场拥有了更大活动空间，也有利于激发和增强社会和市场的活力。

二是依法进行行政审批。美国是一个十分重视法制的国家，这种法制环境使行政审批同样依法进行。在进行行政审批的过程中，各种审批项目、审批程序均是依法进行。尤其是在行政许可权方面，美国对行政许可权的设定极为严格，一般都是以法律的方式设定。

三是有着规范的行政审批程序。美国行政审批程序的规范性，主要体现在两个方面：（1）听证制度。行政审批的听证制度主要作用在行政许可中，给予申请者或者利害关系人发表意见的机会，使其充分的表达意愿。例如，美国《联邦行政程序法》554条规定，行政机关实施包括核发、拒绝、吊销、修改许可证的裁决时，应当及时通知有权得到听证通知的人，在确定听证的时间地点时，应充分考虑到当事人或其代理人的需要与方便。[1]（2）在许可中使用说明的理由制度。在行政许可中使用说明理由制度即是要求行政机关必须表明做出行政许可的合法性理由与合理性理由包括事实依据和法律依据的要点，进行许可判断的依据和标准。[2]这使行政机关在进行行政许可时，做到依法审批、合理行使裁量权，防止行政滥权。

目前，我国行政审批制度还存在着审批权力比较集中、审批程序过于复杂、审批事项过于繁多等问题，解决这些问题，可以借鉴美国下放行政审批权力、规范行政审批程序等做法，以提高我国行政审批的能力。

二、行政执行制度

1、行政执行制度冲突的解决

美国作为联邦制国家，除了联邦政府制定的行政执行制度外，各州和地方政府也制定的有行政执行制度。这种情况难免会导致行政执行制度的冲突。为解决行政执行制度的冲突，美国国家最高立法机关往往会就相关领域制定统一的行政执行制度，使部分州和地方政府的行政执行制度作为统一制定的行政执行制度的补充。

2、行政执行的内容随职能的不同而变化

行政执行是政府一项重要活动，在实质上，政府的每一项职能都包含了行政执行。[3]美国的行政执行内容取决于行政职能，不同的行政职能产生不同的行政执行内容。例如，美国政府机构具有罚款、救济、惩戒、行政许可等不用的职能，其行政执行的内容也各不相同。

3、美国行政机构的行政执行选择

美国行政执行选择主要体现在行政执行前。行政执行前，美国行政机构需要考虑是否实行它自己的规则和决定。这对美国行政机构来说是一个十分谨慎的问题。因为如果放弃执行自己的规则和决定，那么当事人以外的人可以依法通过法院要求行政执行。一旦一个行政机构决定采取行政执行，则它具有选择执行方式的权力。[4]其执行方式可以采取行政机构自己来执行，也可以法律程序寻求执行。除了选择执行方式以外，还需要执行手段的选择。执行手段可包括行政命令、行政制裁、行政仲裁等。慎重选择执行前的规则和决定，对于选择合适的执行手段、促进行政执行有效进行具有重要意义，这也是我国完善行政执行制度需要借鉴的地方。

三、行政监督制度

美国作为一个典型的三权分立的国家，其行政监督主要包括国会对行政的监督、行政机关内部的监督。

1、国会对行政的监督

预算监督。预算监督是美国国会对政府一种强有力的监督方式。美国政府需要财政开支的预算时，必须经过国会批准并以法律的形式确定后才能执行，否则，政府得不到合法的财政开支。[5]

弹劾监督。由于美国实行的是总统制，国会无权罢免或强迫总统辞职，但是国会拥有弹劾总统的权力。弹劾由众议院提出，参议院审判，如果参议院以2/3多数通过弹劾案时，被弹劾的总统方可被定罪。[6]

调查监督。举行听证会是国会实行调查监督的重要形式。“国会为了调查某一事件而举行的听证会，可以传唤行政人员到会作证，这给行政人员将产生很大的压力。如果被调查的事件是直接针对政府的，到听证会作证对政府所产生的压力更大;如果被传唤的行政人员拒绝到听证会作证，国会可以对其作藐视国会罪论处。”[7]

2、行政机关内部监督

美国行政机关内部监督比较完善，其监督机构组成主要包括人事管理局、联邦劳工关系局、功绩制保护委员会、特别监督官、监察长、政府道德署等。在此仅以人事管理局、联邦劳工关系局为例进行说明：

人事管理局。美国联邦人事管理局负责联邦的人事工作，其主要职责就是监督联邦政府各组成机构是否严格执行联邦人事政策和相关规则。[8]

联邦劳工关系局。美国联邦劳工关系局主要负责公务的申诉工作，监督公务员工会的建立，以及解决公务员劳资纠纷等。

我国与美国行政机关内部监督机构存在一定的差别，我国行政机关内部监督机构主要指的是纪检监察机关，而非美国依靠人事管理局、联邦劳工关系局、功绩制保护委员会等实施内部监督。但是，我国可以借鉴其实施具体监督的做法，例如监督人事工作、监督公务员劳资纠纷等，来完善我国行政机关内部监督。

四、结语与启示

美国行政制度的建设，重视对公众参与权与知情权的保障。例如，美国的行政审批制度，有着严格的规范的程序，为给予利害关系人表达意愿和建议的机会，往往采取听证会的形式。此外，为了保障公众的知情权，美国政府还建立了完善的行政监督制度，其目的就是让公众加强对政府的了解，加强对政府的监督。这既是建设透明政府的重要举措，同时也是建设诚信政府的需要。这种方式值得我国借鉴，因为这对于我国行政软实力的建设具有重要的推进作用。我国目前行政审批制度建设已经取得了一定的成绩，同时正在积极完善行政监督制度。行政审批作为行政决策的具体表现形式，其规范性直接反映了行政决策的规范性，这对于提高行政决策科学化程度，增强政府行政决策能力和政府影响力具有重要作用。行政监督制度是扩大我国公众知情权的一种重要方式。让公众了解政府“干了什么事情和正在干什么事情”，对政府行为实行时时监督，这不仅有利于消除公众对政府及行政人员的误解和猜忌，而且有利于增强我国政府“透明、阳光”的形象。

【参考文献】

[1] 王名扬：美国行政法，中国法制出版社，1995.

[2] 邬旭东：美国行政审批制度改革对我国的启示，安徽广播电视大学学报，2008.1.

[3] 白维贤、金立法、薛刚凌：中美行政执行制度比较，行政法学研究，2001.1.

[4] 陈红：美国行政执行法律制度，现代法学，2002.6.

[5][6][7][8] 崔剑仑：论当代中国行政监督，吉林大学博士学位论文，2004.

【作者简介】

吴 帅（1983-）男，河南罗山人，贵州财经大学公管学院副教授，法学博士.