用地驱动发展模式与城市交通共性问题——以杭州市为例

谭永朝，过文魁

(杭州市综合交通研究中心，浙江杭州310006)

用地驱动发展模式与城市交通共性问题
——以杭州市为例

谭永朝，过文魁

(杭州市综合交通研究中心，浙江杭州310006)

现阶段，基本情况差异较大的许多城市集中显现交通共性问题，反映出当前中国城市用地发展模式可能存在非常关键的共性不足。针对上述问题，以杭州市为研究案例，探讨自20世纪90年代以来市区用地空间发展的演变。指出中国城市正广泛采用的用地驱动发展模式，既是城市发展的经济基础，同时也是导致城市空间形态无规则扩张，进而产生相关问题的根源。最后指出，只有转变以土地开发为导向的发展模式，坚持以交通尤其是以公共交通为导向的空间发展，并优化交通基础设施的投资结构，才能有效缓解城市交通共性问题。

城市交通；用地驱动模式；城市空间发展；共性问题；公共交通；杭州市

0 引言

城市交通与城市的人口规模、空间布局、开发强度、经济发展、产业结构、地理环境等基本要素紧密相关，要素的差异会导致交通特征的不同，交通问题的表现自然也迥然相异。然而，在城镇化已达到一定水平的现阶段，国内交通要素差异很大的城市之间却同时显现大量交通共性问题，如私人小汽车使用泛滥、交通常态化规律性拥堵、交通设施结构性供需矛盾以及因交通导致的环境恶化等。

交通共性问题的集中出现，并上升为社会普遍关注的热点问题，无疑反映出当前中国城市交通发展模式可能存在关键的共性不足。对此，本文通过对20世纪90年代至今杭州市区用地空间发展演变的探寻，分析中国城市交通共性问题背后的主要原因。

1 反差明显的两段城市空间发展期

20世纪90年代至今杭州市经济一直保持较稳定的快速增长，但从城市空间发展角度考量，勾绘出的却是另一条完全不同的发展轨迹。以发展速度来衡量，20余年杭州市区空间发展明显可以划分为两个时期，即用地计划供应下的低速发展期和用地市场供应下的快速扩张期。

1.1 用地计划供应下的低速发展期

直到20世纪90年代中期，中国尚未形成通过市场化手段供应建设用地的概念。城市各类建设用地都依靠行政手段进行划拨，商业公建配套靠政府，解决住房靠福利分配。彼时，政府每年能够投入城市建设的资金非常有限，地方财政的收入并不依赖于土地出让。

由于缺乏足够建设资金，各城市的空间拓展非常缓慢，作为长三角南翼中心城市的杭州亦是如此。改革开放后很长一段时期内，杭州市仍围绕守了2 000余年的西湖发展。20世纪90年代中期的杭州市区范围，仍基本局限在环绕西湖周边的老城区附近，不包括2002年以后通过行政区划调整纳入的萧山区和余杭区，主城区建成区面积不足150 km2，未及杭州总市域面积16 596 km2的1%(见图1)。“美丽的西湖，破烂的杭州”，是这座国家首批历史文化名城当时尴尬而真实的写照。

图1 20世纪90年代杭州市主城区建成区状况Fig.1 Urban built-up area in Hangzhou in 1990s资料来源：文献[1]。

就城市交通而言，由于当时经济发展水平普遍较低，居民收入水平不高，城市的空间尺度不大，居民出行半径也相对较小，步行和自行车在出行中占据绝对优势，包括杭州市在内的各大城市都鲜有交通拥堵问题的相关报道。

1.2 用地市场供应下的快速扩张期

1998年，杭州市在中国城市中率先实行土地储备和招拍挂出让制度，开始通过市场化手段对经营性建设用地进行优化配置，为城市发展直接筹集资金。随后几年，该制度取得巨大发展，在全国范围被广泛采用，全国性的土地财政开始形成。2005年以后，除有特殊情况或是有历史遗留问题的用地外，城市新增经营性用地多通过该方式取得，土地财政进一步稳固并成为支持各城市空间快速扩张的经济基础。

从经济效益角度看，浙江省和杭州市可分别排位在土地市场化运作成功省份和城市的前列。2000年后，全国各地区土地出让收入占地方财政收入的比例呈现逐年提高的趋势，2010年平均水平首次超过50%，达到74.1%。2010年浙江省土地出让收入达4 205.7亿元，大大超出地方财政收入，无论是总金额还是占地方财政收入比例，均高居全国各地区的首位(见表1)。作为浙江省土地出让引领城市的杭州市，更是长期保持出色的成绩，总金额不亚于一线城市。例如，2009年和2013年为杭州市区土地出让收益超千亿的年份，其中2009年，杭州市区(不包含萧山区、余杭区)的土地出让收益已超过1 050亿元，居中国各大城市之首；2013年，杭州市区土地出让收益达1 327亿元，仅略低于城区建设规模远大于杭州市的北京和上海，位居第三。

用地经济的驱动使杭州市区城市人口和空间规模均得到前所未有的快速增长。2000年，杭州市区人口规模为450.2万人，相应建成区面积为227.4 km2。根据城市总体规划，至2010年，市区人口规模应控制在570万人，平均年增长率约2.39%，相应建成区面积应控制在305 km2，平均年增长率不高于3%。实际上，2010年杭州市区人口规模已达624.2万人，突破城市总体规划人口控制规模9.5%，年增长率约3.32%，相应建成区的面积则接近翻倍，达到412.6 km2，突破城市总体规划建设用地控制规模35.3%，平均年增长率达到6.14%，用地扩张总是明显快于人口增长。

城市空间快速发展时期也是机动化交通快速发展时期，1998—2013年，杭州市区机动车保有量基本保持年均20%以上的增长速度，15年累计增长超过10倍[4]。

2 用地驱动下的城市空间拓展

经营性建设用地从收储到成功出让，主要经历四个阶段。首先是收地，由政府相关部门根据用地的成熟条件，进行土地收储；然后是做地，将收储来的用地纳入出让计划，并根据有关控制性指标编制规划出让条件，完成用地的“三通一平”等工作；第三步是勾地，通过市场推介，锁定潜在拿地人，确定挂牌出让时间；最后是出地，完成招拍挂，将收储来的用地出让。

表1 2007—2012年全国各地区土地出让收入情况Tab.1 Land revenue in different areas in China from 2007 to 2012

规划和计划决定城市的开发，开发状况决定了城市的空间形态。正常情况下，用地计划和规划指标都应经过审慎论证，严格执行。然而，当土地成为城市发展的经济基础后，理应严格执行的规划和计划会变得充满弹性。一方面，为了取得更多的收益，在收地和做地阶段，政府相关部门总是倾向于在能够取得较好经济价值的热点区域不限制追加出让计划；另一方面，为了让既有地块取得更好的出让效益，在做地和勾地阶段对控制性详细规划指标进行调整，赋予地块更多的功能和更高的容量。调整带来的总是增量，是经济要素在市场条件下发挥决定作用的必然结果。增量积聚，由量变引发质变，城市空间演变很容易偏离总体规划。

2000年至今，杭州市区按照市场化的节奏不间断地为城市提供经营性建设用地，市区空间由此得到快速拓展。从新增用地的分布情况来看，呈现基本围绕中心区较均匀分布的形态，形成城西片区、良渚三墩、城北片区、下沙片区、新城片区(钱江新城、城东新城)、萧山片区、丁桥、临平和南部滨江片区等新增开发用地比较集中的区域(见图2)。由于东部的供地量相对更大，杭州市区形成偏东发展的格局。

图2 2006—2013年杭州市区公开出让用地分布Fig.2 Distribution of public land grant in Hangzhou from 2006 to 2013

以土地出让为依托的城市空间扩张具有两方面的鲜明特点，一是速度快，二是规律难循。2000年，杭州市城市总体规划曾描述未来的城市空间结构：“采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空间，形成‘一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带’开放式空间结构”(见图3)[5]。然而，与2010年实际建成区的用地布局进行对比，很遗憾已经偏离最初的目标(见图4)，不仅用地开发总量被大大突破，六条控制生态带也被新增经营性用地侵蚀。

图3 杭州市城市总体规划(2001—2020年)城市空间布局结构分析Fig.3 Urban spatial layout in Hangzhou General Planning(2001—2020)

3 用地驱动发展模式引发的交通共性问题

根据2007—2012年全国各地区土地出让收入情况，不难发现有两个重要特征：土地出让成为各地区财政收入的最主要来源，目前已普遍达到地方财政收入的50%，很多情况下经济越发达的地区或城市对土地出让收入的依赖性反而更大；虽然土地出让收入占地方财政收入的比例存在年份波动情况，但多数地区所占比例均呈现上升趋势。

经济基础决定上层建筑，既然用地经济成为快速城镇化的经济基础，那自然就决定城市建设发展的方向，尽管本文仅引用杭州市为案例描述了城市空间拓展的情况，但杭州市绝非个例，只是表明经济发达城市受影响的程度可能更大而已。2000年以来，各城市都追逐着这种以土地驱动为导向的发展模式，客观上造成城市空间四面开花却无规律地蔓延式扩张，这种中国城市现阶段特有的用地驱动下的无规律扩张，导致城市建成区没有清晰的边界，空间发展丢失了尺度和方向，而所谓摊大饼或类摊大饼的说法就是对这类扩张模式最为形象的描述。

图4 2010年杭州市区用地分布Fig.4 Distribution of urban land use in Hangzhou in 2010

城市快速扩张过程中存在太多不可预见因素，会导致既有平衡打破且进程不可控制，所以不难理解不同城市在用地经济的驱动下必然导致雷同的摊大饼式发展，带来难以避免的交通共性问题。当前，最典型问题如基于均质化指标离散化分布的出让用地上的城市空间拓展，导致TOD难以有效实践，最终只能停留在理念上；又如，通过出让用地在城市外围形成的人口低集聚强度蔓延式快速扩张，必然会导致出行距离急剧上升，居民只能依赖于私人小汽车出行；同样，城市快速扩张后自然形成的外围大量个体离散交通与既有中心区高度集聚区域的转换，造成城市潮汐交通现象和交通设施供需结构性矛盾突出等。同样以杭州市为例，2000年以来的空间快速扩张使需求和资源匹配更不平衡[5]。从公共资源的分布来看，目前70%以上的政府机构、三甲医院、优质学校、品牌文化、规模商业等重要公共资源仍集中在建成区面积不足5%的原中心区[7]，供需矛盾远大于扩张前；按实际人口集聚强度，入住缓慢的新建成区(不含萧山、余杭老城区)实际人口密度仅为2 000～4 000人·km-2，约为主城区的1/8～1/4，核心区的1/12～1/6。这样的不平衡势必直接导致杭州市区早晚高峰时段主要干路及外围进出通道拥堵，核心区停车等设施短缺，中心区与外围大型居住区之间公共交通拥挤。

4 结语

现阶段中国各城市交通矛盾不断恶化，并由此引发了一系列社会及环境方面的共性问题，用地驱动下城市快速扩张的发展模式无疑是重要根源。中国人均资源严重不足、生态环境令人担忧的具体国情要求经济发展到一定阶段后必须进行结构性调整，要从快速粗放发展之路转向低碳、集约、可持续发展。

2014年初，国土资源部表示今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市的新增建设用地，曾经以用地驱动的快速发展模式似乎看到了尽头，有效解决当前城市交通问题的机会已经来临。实现城市空间发展与交通的相互适应也许并不复杂，但需要做好两方面工作：一方面，降低城市空间发展的速度，转变以土地开发为导向的发展模式，坚持以交通尤其是公共交通为导向的空间发展；另一方面，优化交通基础设施的投资结构，很多时候合理或能够体现公共交通扶持导向性的适度投资，远比不合理的单纯基础设施巨额投入更为有效。

[1]杭州市城市规划设计研究院.杭州市城市总体规划[R].杭州：杭州市规划局，1991.

[2]辽宁省财政科学研究所，东北财经大学财税学院.2007年—2010年全国各地区土地出让收入情况表[J].地方财政研究，2012 (10)：封三.

[3]辽宁省财政科学研究所，东北财经大学财税学院.2008年—2012年全国各地区土地出让收入情况表[J].地方财政研究，2013 (12)：封三.

[4]杭州市综合交通研究中心.杭州市交通发展年度报告[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2010—2013.

[5]杭州市城市规划设计研究院.杭州市城市总体规划(2001—2020年)[R].杭州：杭州市规划局，2007.

[6]杭州市城乡建设委员会.杭州市治理城市拥堵五年规划[R].杭州：杭州市城乡建设委员会，2013.

[7]杭州市综合交通研究中心.杭州市城市道路交通运行月报[R].杭州：杭州市城乡建设委员会，2014.

Land-Use Driven Development and Common Problems on Urban Transportation:A Case Study in Hangzhou

Tan Yongzhao,Guo Wenkui
(Hangzhou Comprehensive Transport Research Center,Hangzhou Zhejiang 310006,China)

Many cities in China currently experience similar transportation problems even though those cities have a very different characteristic,which critically reveals the common deficiencies of urban land use development.To address the problem,this paper reviews the evolution of land use development in urban area since 1990s through a case study of Hangzhou.The paper points out that while the widely adopted landuse driven development in Chinese cities has laid an economic foundation for urban development,it is also responsible for unregulated expansion of urban space and related problems.To effectively alleviate these urban transportation problems,the paper urges to change the land-use driven development mode,emphasize TOD and particularly public transit-oriented development,and optimize the investment in transportation infrastructure.

urban transportation;land-use driven development;urban spatial development;common problems;public transit;Hangzhou

2015-01-01

谭永朝(1971—)，男，广西南宁人，硕士，教授级高级工程师，主任，主要研究方向：城市交通规划。E-mail:tanyzh1971@163.com