WTO框架下印尼对华反倾销及中国的对策

宋利芳

(中国人民大学经济学院 北京 100872)



WTO框架下印尼对华反倾销及中国的对策

宋利芳

(中国人民大学经济学院 北京 100872)

印尼；中国；反倾销；钢铁产品；WTO

WTO成立以后的1995—2014年期间，印尼对中国频频发动反倾销，中国成为印尼反倾销的首要目标国，钢铁产品则是印尼对华反倾销的第一大目标产品。同时，印尼对华最终反倾销措施从未采用价格承诺形式。WTO框架下的印尼对华反倾销具有一些显著的特征及其特殊成因。为了有效应对未来印尼对华反倾销，应加强中国与东盟及印尼之间反倾销领域的政策协调，调整中国对印尼钢铁产品的出口贸易策略，同时要积极应诉印尼对华反倾销，善于利用价格承诺措施，并适度强化中国对印尼反倾销，以有效遏制印尼对华反倾销态势。

印度尼西亚于1995年出台反倾销政策[1]。自1996年9月对外发起首例反倾销调查案件以来，印尼已日益成为全球主要对华反倾销国。WTO成立以来的1995—2014年间，印尼不仅把中国作为其反倾销的首要目标国，而且印尼也是东盟十个成员国中对华反倾销最多的国家。特别是，在2010年1月1日正式启动的中国—东盟自由贸易区框架下，印尼对华反倾销不仅没有减少，反而呈进一步强化的趋势。作为中国在东盟的主要出口对象国，印尼对华反倾销频发，已经并将日益成为影响中国扩大对印尼出口以及两国经贸关系深入发展的一大障碍。鉴于此，研究WTO框架下的印尼对华反倾销，总结其特征及成因，进而探讨未来中国应对印尼对华反倾销的对策措施，具有重要的理论和现实意义。

一 WTO框架下印尼对华反倾销的基本状况

印尼对华反倾销包括印尼对来自中国的进口产品所发起的反倾销调查和实施的反倾销措施。自WTO成立以来的1995—2014年，印尼对华频频发动反倾销(见后页表1)，具体表现在以下几个方面。

首先，从印尼对华反倾销案件数量看，根据WTO和中国商务部的统计数据*除非另有说明，本文有关印尼对华反倾销数据均根据WTO网站(http://www.wto.org)和中国商务部贸易救济案件数据库(http://www.cacs.gov.cn)2016年5月20日的数据资料整理计算而得。， 1995—2014年，印尼对中国共发起了22起反倾销调查，其中有14起实施了以征收最终反倾销税为表现形式的反倾销措施，各占同期印尼对全球发起的全部122起反倾销调查案件的18.03%和实施的全部54起反倾销措施案件的25.93%。在同期印尼反倾销调查针对的22个目标国(地区)和反倾销措施针对的19个目标国(地区)中，中国是遭受印尼反倾销调查和反倾销措施最多的国家，成为印尼反倾销的首要目标国。不仅如此，印尼对华反倾销调查案件数量远远超过印尼对其他五大目标国(地区)分别发起的反倾销调查案件数量，包括韩国17起，印度15起，中国台湾14起，泰国和马来西亚各9起。从年份分布看，1996年印尼对中国热轧板卷反倾销是WTO框架下印尼对华首例反倾销调查案件；2013年和2005年分别是印尼对华发起反倾销调查和实施反倾销措施案件数量最多的年份，各达3起。

其次，从印尼对华反倾销涉案产品看，1995—2014年，印尼对中国发起的22起反倾销调查共涉及中国对印尼6大类出口产品。具体为：钢铁产品10起(包括热轧板卷和热轧钢板各2起，硅锰铁、钢管、H型钢和工字钢、冷轧板卷、马口铁以及冷轧不锈钢各1起)；化工产品5起(包括碳化钙2起，三磷酸钠、聚对苯二甲酸乙二醇酯和双向拉伸聚酯薄膜各1起)；纺织品4起(包括聚酯纤维原料、聚酯纱线、弹力丝和预取向丝各1起)；食品(面粉)、药品(扑热息痛)和陶瓷产品(陶瓷餐具)各1起。其中，钢铁产品是中国遭受印尼反倾销调查最多的产品，占同期印尼对华全部反倾销调查案件的近一半，达45.45%。从印尼对华反倾销6大类涉案产品的反倾销执行率(即该时期印尼发起反倾销调查后最终实施反倾销措施的案件数量比例)看，印尼对中国食品、药品和陶瓷产品的反倾销执行率最高，各达100%；对钢铁产品、化工产品和纺织品的反倾销执行率分别为70%、60%和25%。

再次，从印尼对华反倾销案件实施结果看，1995—2014年，在印尼对中国发起的22起反倾销调查案件中，除1起案件仍在调查中外，14起案件实施了最终反倾销措施，另7起案件没有实施最终反倾销措施。可见，WTO框架下印尼对华反倾销执行率为63.64%。在印尼对华实施最终反倾销措施的14起案件中，6起因最终反倾销措施3-5年期满而终止实施，其余8起至今仍处于实施中。在迄今印尼对华依然在实施反倾销措施的8起案件中，3起(即2011年陶瓷餐具案、2012年马口铁案和2014年双向拉伸聚酯薄膜案)因最终反倾销措施3-5年的实施期限未满，另5起(即2006年热轧板卷案、2009年聚酯纤维原料案以及H型钢和工字钢案、2010年热轧钢板案和2011年冷轧板卷案)因印尼反倾销管理机构根据反倾销日落复审*日落复审，又称到期复审或期终复审，是指在反倾销措施执行期满之前的合理时间内，反倾销发起国国内产业或其代表提出有充分证据的请求而由反倾销主管机构发起复审，若在该复审中反倾销主管机构确定终止反倾销措施可能导致倾销和损害的继续或再度发生，则可继续执行反倾销措施。调查裁定继续延期实施最终反倾销措施。其中，2006年印尼对华热轧板卷反倾销案实施的反倾销措施已长达近9年之久，是WTO框架下印尼对华反倾销措施实施期限最长的案件。该案于2006年6月28日发起反倾销调查，2008年2月28日，印尼反倾销管理机构终裁决定对涉案中国企业分别征收0%-42.58%的反倾销税，为期5年。之后，印尼反倾销管理机构于2012年4月4日对该案进行了反倾销日落复审调查，并于2013年4月3日终裁决定继续对该产品征收相同税率的反倾销税，为期5年。再从最终反倾销措施的具体形式看，WTO框架下印尼对华实施最终反倾销措施的14起案件全部采取了单一的征收最终反倾销税的形式，没有任何案件以价格承诺措施或者以最终反倾销税和价格承诺措施相结合的形式而结案。印尼对华反倾销征收最终反倾销税率最高的案件是2011年的陶瓷餐具案，中国全部涉案企业被统一征收的反倾销税高达87%。

至于WTO框架下印尼对华没有实施最终反倾销措施的7起反倾销调查案件中，1起(即1999年钢管案)为印尼反倾销管理机构终裁裁定被诉中国产品对印尼国内市场不存在倾销；1起(即2008年热轧钢板案)被裁定对印尼国内产业不存在损害；1起(即2007年三磷酸钠案)被裁定印尼国内三磷酸钠的生产成本与中国三磷酸钠的出口价格之间没有清楚的关系；2起(即2013年聚酯纱线案和弹力丝案)被裁定倾销与损害之间不存在因果关系；另有2起(即2012年聚对苯二甲酸乙二醇酯案和2013年预取向丝案)为印尼反倾销管理机构裁定若对中国涉案产品征收反倾销税将不符合印尼国家整体利益。据此，印尼反倾销管理机构决定终止对上述7起案件的反倾销调查并免于实施反倾销措施。此外，还有1起案件(即2014年冷轧不锈钢案)截至2016年5月底仍处于反倾销调查阶段，尚未做出终裁。

表1 WTO框架下印尼对华反倾销案件汇总(1995—2014)

(续上表)

涉案产品所属行业立案日期终裁日期终裁结果实施情况马口铁冶金工业2012年6月25日2014年1月15日6.1%-7.4%反倾销税反倾销税征收期限未满聚对苯二甲酸乙二醇酯化学工业2012年6月29日2014年2月26日因国家利益不征收反倾销税无反倾销措施聚酯纱线纺织工业2013年7月31日2014年10月5日倾销与损害无因果关系结案无反倾销措施弹力丝纺织工业2013年8月2日2014年9月12日倾销与损害无因果关系结案无反倾销措施预取向丝纺织工业2013年8月2日2014年10月31日因国家利益不征收反倾销税无反倾销措施双向拉伸聚酯薄膜化学工业2014年7月25日2015年12月7日2.6%-10.6%反倾销税反倾销税征收期限未满冷轧不锈钢冶金工业2014年12月22日——正在调查

二 WTO框架下印尼对华反倾销的特征及其成因

1995—2014年印尼对华反倾销的基本状况表明，WTO框架下的印尼对华反倾销具有一些显著的特征及其各自特殊的成因。

(一)中国是印尼反倾销首要目标国

中国之所以成为WTO框架下印尼反倾销的首要目标国，主要有三个原因：

第一，中国对印尼出口贸易及其顺差的快速增长。自1990年8月中国与印尼正式恢复外交关系以来，两国经贸关系迅速发展。中国对印尼出口额由1995年的14.38亿美元[2]急剧上升至2014年的390.60亿美元[3]，20年间累计增长了27.2倍。相应地，中国对印尼的贸易差额也由1995年的逆差6.14亿美元[4]快速转变为2014年的顺差145.75亿美元[5]。目前，中国已成为印尼第一大进口来源国和逆差来源国，且与印尼的其他主要进口来源国相比，印尼自中国的进口比重逐年扩大。2014年，中国、新加坡和日本是印尼的前三大进口来源国，印尼从这三国的进口额各占印尼当年进口总额的17.2%、14.1%和9.6%，换言之，当年中国对印尼出口额分别是新加坡和日本对印尼出口额的1.2倍和1.8倍[6]。研究表明，一国对贸易伙伴国出口贸易和顺差的急剧扩大，往往是贸易伙伴国对该国发起反倾销的直接动因[7]。中国对印尼出口规模的迅速扩大，客观上对印尼相关产业及市场造成了一定的冲击，从而促使印尼频频对中国产品发动反倾销。

第二，中国与印尼以产业间贸易为主的贸易模式。印尼是东盟最大的经济体，但印尼经济主要依赖于能源、矿产资源以及初级产品的生产与出口。因此，早在20世纪80年代中期，印尼政府便开始着力发展外向型的工业制造业，以期调整不合理的经济结构和产业结构。然而，长期以来，印尼的工业化水平较为低下，发展缓慢。2014年印尼工业制造业占GDP的比重仅为23.59%[8]。与此同时，自WTO 成立以来，中国与印尼两国间的贸易模式以产业间贸易为基本特征，具体表现为：中国对印尼主要出口工业制成品，包括机电产品、钢铁产品、化工产品、纺织品以及塑胶制品；自印尼主要进口矿产资源和初级产品，包括矿产品、动植物油脂、化工产品、纸浆及纸张以及木材及木制品[9]。中国与印尼这种产业间贸易模式，再加之中国作为“世界工厂”和全球第一出口大国所拥有的比较优势和竞争优势，使得中国对印尼出口产品特别是工业制成品具有较强的竞争性和替代性，从而在一定程度上影响了印尼发展工业制造业以及调整经济结构和产业结构的目标与进程，最终导致印尼对华反倾销案件的频发。

第三，中国的非市场经济地位。自1995年直至2004年9月4日印尼正式承认中国完全市场经济地位的近10年间，印尼一直把中国视作非市场经济国家。在对华反倾销实践中，印尼往往采用针对非市场经济国家的替代国歧视性方法，衡量中国对印尼出口产品的正常价格。被当作中国替代国的常常是印度、韩国、墨西哥等发展中国家甚至日本等发达国家，但这些国家同类产品的生产成本和价格一般都明显高于中国，从而使得中国出口印尼产品易被印尼反倾销管理机构判定倾销成立并遭受反倾销。

此外，由于历史原因，特别是印尼苏哈托集团在统治印尼长达32年的大部分时间里所实行的反华和排华政策, 使得印尼社会长期以来对于中国与印尼双边关系的发展存在着一定程度的偏见和障碍，相应地，“中国威胁论”在印尼也具有了滋生的土壤和一定的市场[10]。反映在经济领域，便是印尼某些政治势力或利益集团对于中国与印尼双边经贸关系的发展存有疑虑或戒心，从而频频诉诸反倾销以阻挡来自中国的进口产品，遏制中国对印尼市场及经济的影响力。

(二)钢铁产品是印尼对华反倾销第一大目标产品

钢铁产品之所以成为WTO框架下印尼对华反倾销的第一大目标产品，究其原因，主要有三：

首先，钢铁产业是印尼政府重点保护和扶持的弱势产业。钢铁产业与建筑业、汽车产业一起，通常被合称为一国国民经济的三大传统支柱产业。然而，印尼作为东盟最大的经济体，长期以来其经济结构以农林渔业和采矿业为主，尽管国内铁矿资源丰富，但钢铁产业一直发展滞后，水平较低。目前，印尼国内约有钢铁企业130多家，主要集中于爪哇岛，且以小企业为主。喀拉喀托钢铁公司(Krakatau Steel)属印尼国有企业，是印尼最大的钢铁企业，粗钢产能约590万吨，几近占印尼全部钢铁产能的一半[11]。由于印尼大部分钢铁企业生产规模小、设备陈旧落后以及技术水平低下，因而印尼本国钢铁产品大都成本高，质量差，缺乏国际竞争力，易受进口钢铁产品的冲击。鉴于此，印尼政府一直致力于保护和扶持其国内钢铁产业，特别是自2014年1月12日始，印尼政府正式实施新的矿业法规，禁止未经加工的铁矿等原矿出口，鼓励印尼企业兴建铁矿冶炼加工业，努力增加国内钢铁产能，以减少对进口的依赖。同时，在贸易政策上，印尼政府则长期维持对进口钢铁产品的管制。尤其是2008年全球金融危机后，面对国际钢铁市场严重的供过于求、钢铁价格急剧下跌从而对印尼国内钢铁产业冲击凸显的态势，印尼反倾销管理机构更进一步强化了对进口钢铁产品的反倾销诉讼。

其次，钢铁产品是印尼主要大宗进口商品。自WTO成立以来，印尼经济的快速发展，特别是建筑业、基础设施建设、汽车、造船和机械等工业的发展，直接推动了印尼国内钢材需求的急剧增长。然而，由于印尼钢铁产业水平相对较低，其国产的钢铁产品无论产量、品种还是质量，都远不能满足印尼国内庞大的市场需求，因此印尼每年需要从国外进口大量钢材及半成品，钢铁产品成为1995—2014年期间印尼主要大宗进口商品之一，且长期呈逆差状态。从贸易量看，2014年印尼钢铁产品总进口量高达1287.7万吨，出口仅为175.6万吨，逆差1112.1万吨[12]。从贸易额看，2014年，印尼以钢铁产品为代表的贱金属制品的进口额高达174.87亿美元，占当年印尼进口总额的9.8%，是印尼当年仅次于矿产品、机电产品和化工产品的第四大类进口产品。同年，印尼以钢铁产品为代表的贱金属制品的进出口贸易逆差高达82.03亿美元[13]。印尼钢铁产品从国外长期且庞大的进口是印尼对该类产品发动反倾销最多的直接原因。

再次，中国是印尼钢铁产品的第一大进口来源国，且中国出口印尼钢铁产品以初级产品为主。自WTO成立以来，印尼钢铁产品的主要进口来源国是中国、日本、俄罗斯和韩国等国家。2014年，中国向印尼出口钢铁产品高达340.2万吨，占当年印尼钢铁产品总进口量的26.4%。同年，日本、俄罗斯和韩国对印尼钢铁产品的出口量分别占当年印尼钢铁产品总进口量的16.0%、15.6%和12.1%[14]。显然，中国对印尼钢铁产品出口规模大，且远远大于其他国家对印尼同类产品的出口量。不仅如此，中国出口印尼钢铁产品以普通棒线材和板材等初级产品为主，技术含量和附加值较低，再加之中国钢铁行业产能严重过剩，国内钢铁企业为争夺印尼市场份额竞相降价，常常形成对印尼低价出口的倾销嫌疑，并对印尼国内钢铁企业同类产品构成直接竞争，结果导致中国出口印尼钢铁产品频遭印尼反倾销。

(三)印尼对华最终反倾销措施从未采用价格承诺形式

最终反倾销措施包括反倾销税和价格承诺两种形式。一般而言，反倾销发起国在实施最终反倾销措施时，相比于采用价格承诺形式，征收反倾销税对于其抵挡外国进口产品、保护国内产业和国内市场的效果更为直接有效[15]。然而，在1995—2014年印尼对华实施最终反倾销措施案件中，印尼全部采取了征收反倾销税的形式，从未采用价格承诺措施。这在很大程度上反映了印尼对华反倾销强度较高，同时也说明了遭受印尼反倾销的中国涉案企业及相关产业损失较大。印尼对华最终反倾销措施从未采用价格承诺形式的原因，可从印尼和中国两方面分析。

一方面，印尼长期实施较为严厉的贸易保护政策。印尼作为传统的农业国和初级产品出口国，曾长期实施进口替代工业化战略。进口替代工业化战略在对外贸易政策方面的主要措施便是对来自外国的进口产品实行严格的限制措施。20世纪80年代中期以后，印尼开始转向出口导向型工业化战略。2004年苏西洛上台后，印尼政府采取多项措施力图振兴制造业。2011年5月，印尼政府进一步推出了以力争实现2025年跻身世界十大经济强国为主要目标的“2010—2025年经济建设总体规划”[16]。然而，整体而言，印尼工业化进程进展缓慢，制造业国际竞争力较为低下。为此，印尼政府在努力制定优惠政策吸引外资投资印尼制造业的同时，积极利用WTO框架下所允许使用的以反倾销为代表的贸易救济措施，限制外国产品特别是工业制成品的进口，以保护国内产业和市场。在此背景下，中国作为印尼第一大进口来源国和逆差来源国，自然便成为印尼反倾销的首要目标国。相应地，在印尼对华反倾销实践中，印尼完全诉诸反倾销强度较高和效果较为显著的反倾销税，而不选择价格承诺措施，也就不足为奇了。

另一方面，中国应诉印尼对华反倾销不积极，忽视运用价格承诺规则。根据印尼反倾销程序法，一旦外国出口厂商遭受印尼反倾销立案调查，而且印尼反倾销管理机构初步裁定倾销、损害和因果关系成立，并在实施临时反倾销措施后，反倾销被诉厂商可允许向印尼反倾销管理机构承诺提高倾销商品的价格，或者停止以倾销价格继续向印尼出口。如果印尼反倾销管理机构认为该承诺足以消除倾销造成的损害影响，便会接受该承诺，从而双方将在自愿基础上达成协议，终止反倾销调查，且不再征收反倾销税或实施其他最终反倾销措施，这便是所谓价格承诺规则。显然，价格承诺措施的实施，是以反倾销被诉厂商积极应诉反倾销和主动提出价格承诺为前提的。相反，如果反倾销被诉厂商不积极应诉甚至完全放弃应诉反倾销，自然就不会有价格承诺措施的提出及实施。然而，事实上，自WTO成立以来，针对印尼对华反倾销，中国往往应诉不积极，甚至完全放弃应诉，或者在应诉中忽视运用价格承诺规则。究其原因，主要有三：其一，长期以来，以美国和欧盟为代表的发达国家或地区既是中国的主要出口目的地，也是对华反倾销最主要的发起者，而且其对华反倾销给中国造成的影响也最为显著。因此，中国应诉国外对华反倾销关注的重心往往是美欧这些发达国家或地区对中国的反倾销。其二，中国对印尼出口规模相对较小，因此，对于印尼对华反倾销，无论中国政府部门还是企业，均没有给予足够的重视，从而在印尼对华发起反倾销调查后，中国企业往往应诉不积极，甚至完全不应诉，采取默认的态度。其三，中国企业没有充分了解印尼反倾销政策，忽视印尼反倾销措施中的价格承诺规则，因此，在应诉印尼对华反倾销时，中国企业往往不善于利用价格承诺规则，不能及时主动地向印尼反倾销管理机构提出价格承诺，以争取对自身相对有利的裁决结果，最终导致案件全部以征收反倾销税结案，从而使得中国涉案企业蒙受更大的损失。

三 未来中国的对策

鉴于WTO框架下印尼对华反倾销的基本状况、特征及成因，为了有效应对未来印尼对华反倾销，中国政府、行业协会及企业应采取以下四项对策。

(一)加强中国与东盟及印尼之间反倾销领域的政策协调

印尼是东盟成员国，也是东盟十国中对华反倾销最多的国家。加强中国与东盟及印尼之间反倾销领域的政策协调，将是解决印尼对华反倾销问题的一条根本途径。从现有的基础和条件看，中国可以从以下两个方面着手。

其一，在中国—东盟自由贸易区升级谈判中，力争专门设立反倾销议题，并加入实质性限制乃至互不适用反倾销条款。中国—东盟自由贸易区是在2002年签署的《中国—东盟全面经济合作框架协议》及其相关附属协议的基础上，于2010年1月1日全面建成并正式启动的。2014年8月，中国与东盟又启动了自贸区升级谈判，并于2015年11月21日签署了《中国与东盟关于修订〈中国—东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》。然而，在反倾销问题上，无论是“框架协议”，还是“议定书”，均仅仅做了若干笼统和一般性的规定。其中，在《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》中，第七条“WTO规则”同意并重申遵守WTO规则中有关反倾销条款的承诺；第八条“数量限制和非关税壁垒”规定各缔约方应在本协议生效后尽快列明拟逐步取消的非关税壁垒，但取消这些非关税壁垒的时间框架应由各缔约方共同商定。在《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》中，对争端适用的范围、磋商程度、调停和调解、仲裁以及仲裁的执行作了一般性的规定[17]。显然，中国—东盟自贸区及其相关协议既没有制定有关反倾销问题的专门条款，也没有对东盟成员国的对华反倾销问题做出实质性限制或约束的规定。正因如此，自中国—东盟自贸区正式启动以来，印尼作为东盟成员国，其对华反倾销不仅没有减少，反而愈加频繁，由1995—2009年的年均0.8起，进一步增加到2010—2014年的年均2起。与此形成鲜明对照的是，2010年后中国对印尼却没有发起任何新的反倾销调查，从而使中印尼两国之间的反倾销摩擦呈现出了极度不对称的态势。可以预见，在现行中国—东盟自贸区框架下，中国对印尼出口的进一步扩大，势必导致印尼继续强化对华反倾销。这将违背中国—东盟自贸区的宗旨并影响中国—东盟自贸区的顺利运行。因此，为了有效应对未来印尼对华反倾销，中国应当适时倡议启动中国—东盟自贸区新一轮的升级谈判，并把反倾销问题作为升级谈判的一项专门议题，力争在升级版的中国—东盟自贸区协议中加入有关双边实质性限制乃至互不适用反倾销的条款，从而得以从根本上解决印尼对华反倾销问题。尤为重要的是，由于中国—东盟自贸区是我国对外商谈的第一个也是最大的自贸区，若能在升级谈判中顺利解决双边反倾销问题，将会对中国与其他国家和地区的自贸区建设发挥积极的示范作用。

其二，在中印尼两国全面战略伙伴关系和“一带一路”框架机制下，通过两国经贸战略及政策的对接合作，避免或减少印尼对华反倾销。2005年中印尼两国确立了战略伙伴关系，2013年中印尼双边关系进一步提升为全面战略伙伴关系，并于2015年发布了《中国与印尼关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》。2013年中国提出的“一带一路”倡议，得到了包括印尼在内的国际社会的积极响应。基于中印尼两国目前在经贸、政治和地缘等方面所具有的现实基础和有利条件，中国应当积极推动印尼在两国全面战略伙伴关系和“一带一路”框架机制下，通过实施两国经贸战略及政策的对接合作，包括中国“国民经济和社会发展‘十三五’规划”和“中国制造2025”与印尼“2010—2025年经济建设总体规划”的对接，以及中国“一带一路”倡议尤其是“21世纪海上丝绸之路”建设与印尼“全球海洋支点”战略的对接[18]，优化两国间的分工协作，增强两国经贸的互补性，从而避免或减少印尼对华反倾销，消除贸易壁垒，推进贸易便利化，以实现互利共赢。

(二)调整中国对印尼钢铁产品出口贸易策略

鉴于钢铁产品成为WTO框架下印尼对华反倾销第一大目标产品的事实，中国必须调整对印尼的钢铁产品出口贸易策略。具体地说，主要有两点：

一是调整中国对印尼钢铁产品出口结构。印尼国内钢铁行业发展水平较低，其国产钢铁产品大多为低附加值、低技术含量的低端初级钢铁产品。中国出口印尼钢铁产品也恰恰大多为同类低端初级钢铁产品，且出口数量庞大，价格低廉，对印尼国内钢铁产业及其同类产品构成直接竞争。这也正是中国出口印尼钢铁产品频遭印尼反倾销的根本原因。与此相对照，同样作为印尼钢铁产品主要进口来源国的日本和韩国，因对印尼出口的钢铁产品大多为高附加值、高技术含量的中高端钢铁产品，与印尼国内钢铁产业及钢铁产品互补性强，故同期日韩两国钢铁产品遭受印尼反倾销案件数量远少于中国。鉴于此，要避免或减少印尼对华钢铁产品反倾销，中国应当调整和升级对印尼的钢铁产品出口结构。为此，首先，中国钢铁企业应当调整对印尼钢铁产品的出口理念，即由“以量取胜”转变为“以质取胜”，由追求出口的数量和规模转向注重出口的质量和效益。其次，中国钢铁企业应当减少对印尼低附加值、低技术含量的低端初级钢铁产品出口比重，增加高附加值、高技术含量和拥有自主知识产权的中高端钢铁半成品和制成品的出口份额，努力使中国出口印尼钢铁产品与印尼国产钢铁产品之间降低竞争性，增强互补性。再次，中国企业应当改变对印尼钢铁产品出口的低价竞争策略，由价格竞争转向非价格竞争，包括加强钢铁产品的技术创新、增加附加值、提升质量、实施产品差异化以及创立品牌等。

二是扩大中国对印尼钢铁行业的直接投资。印尼钢铁产业相对落后，印尼政府一向极力保护和扶持钢铁产业，而且在中国—东盟自贸区框架下，以印尼为代表的东盟国家把钢铁产品列为“敏感类产品”，这就意味着在未来相当长的时期内，印尼仍将维持对钢铁产品的进口关税甚至高关税，并加以重点保护。鉴于此，如果中国一味注重采用传统钢铁产品出口方式，扩大对印尼的钢铁产品出口，就极易招致印尼对华反倾销。相反，如果中国转而扩大对印尼钢铁行业的直接投资，既可积极利用印尼丰富的铁矿资源、印尼作为世界第四人口大国所拥有的丰富而低廉的劳动力以及庞大的潜在消费市场，又能间接扩大对印尼的钢铁产品出口，同时，还可为印尼扩大就业机会，增加税收，促进印尼经济增长与发展，从而可有效避免或减少印尼对华钢铁产品反倾销。特别是，近年来印尼政府陆续出台了一系列政策，包括：把钢铁工业列为十大重点产业，以振兴印尼钢铁产业；2014年实施“禁矿令”，禁止原矿出口，鼓励发展印尼钢铁加工业，吸引外国对印尼钢铁工业的投资建设等。同时，从中国方面看，目前中国正着力对钢铁行业进行供给侧结构性改革，化解过剩产能，实现钢铁产业的转型升级，再加之中国正大力实施“走出去”战略和“一带一路”建设。这一切都为中国企业对印尼钢铁行业的直接投资创造了有利条件。因此，为了应对未来印尼对华钢铁产品反倾销，中国亟需改变对印尼传统钢铁产品的出口贸易策略，即由主要依赖对印尼钢铁产品的直接出口，转变为通过独资、合资、合作经营以及兼并收购等方式对印尼钢铁行业直接投资为主的间接出口，并通过实施中国与印尼两国钢铁行业的国际产能合作，实现优势互补，互利共赢。

(三)积极应诉印尼对华反倾销，善于利用价格承诺措施

首先，中国应当高度重视印尼对华反倾销，并深入研究印尼反倾销制度。在如今中国对印尼出口贸易规模日益扩大，同时中国成为印尼反倾销首要目标国的背景下，中国必须高度重视印尼对华反倾销问题。然而，印尼反倾销制度是印尼对外反倾销的法律依据，也是中国应诉印尼对华反倾销的法律基础。因此，中国必须深入了解和研究印尼反倾销制度，包括印尼以《海关法》《贸易法》《关于反倾销税和反补贴税的政府条例》《关于反倾销委员会的工业和贸易部长法令》和《关于印尼反倾销工作组的组织和工作程序的工业和贸易部长法令》为核心的反倾销政策法规体系，以及由印尼反倾销委员会、贸易部、财政部及财政部下属的关税总局构成的反倾销管理体制及其运作机制[19]。

其次，中国应当积极应诉印尼对华反倾销。根据《WTO反倾销协定》和印尼反倾销政策法规，发起反倾销调查并不意味着最终必定实施反倾销措施。这意味着，在印尼对华发起反倾销调查后，只要中国政府、行业协会及企业依据印尼反倾销程序法和实体法的相关规则积极应诉，完全有可能在很大程度上改变印尼对华反倾销案件的进程，并使中国涉案企业获得有利的终裁结果，包括申诉方撤诉、无倾销结案、无损害结案以及无倾销与损害因果关系结案等。不仅如此，针对业已遭受印尼反倾销措施的案件，中国涉案企业可以通过积极应诉印尼反倾销管理机构对于此类案件的年度复审或到期复审，以争取尽早终止反倾销措施，或降低反倾销税，从而减轻中国企业所遭受的损失。值得注意的是，针对印尼于2012年和2013年发起的两起对华反倾销案件，印尼反倾销管理机构于2014年终裁决定，为了印尼国家利益，均不对中国涉案产品征收最终反倾销税。印尼对华反倾销的这一新动向表明，中国企业在应诉印尼对华反倾销时，应当利用印尼反倾销政策中的国家利益条款，积极游说印尼社会的利益相关各方，特别是上下游产业、企业和消费者，基于印尼整体国家利益的考量，共同遏制印尼对华反倾销。此外，对于印尼对华反倾销终裁结果明显不公而且中国企业应诉无果的案件，在必要的情况下，中国企业还可在中国政府及行业协会的协助下，积极诉诸WTO反倾销争端解决机制，以争取公平合理的结果。

再次，中国企业应当善于利用价格承诺措施。价格承诺和反倾销税是最终反倾销措施的两种具体形式，但对反倾销受诉方而言，价格承诺所导致的损失和代价要远远小于反倾销税[20]。1995—2014年印尼对华最终反倾销措施从未采用价格承诺措施的事实，很大程度上与中国企业不善于利用价格承诺措施有着密切的关系。鉴于此，中国企业在应诉印尼对华反倾销时，在面临印尼反倾销不可避免的情况下，应在印尼反倾销管理机构实施临时反倾销措施后，适时主动地向印尼反倾销管理机构提出价格承诺措施，承诺愿意对印尼提高出口价格或停止倾销出口，并在中国商务部、外交部以及中国驻印尼外交机构等相关部门的协调和帮助下，善于通过谈判来争取印尼反倾销管理机构接受该价格承诺措施，并中止反倾销调查或免于征收最终反倾销税。这样，将可以确保中国企业能够有条件地继续维持对印尼出口，最大程度地维护中国对印尼贸易利益。

(四)适度强化中国对印尼反倾销，有效遏制印尼对华反倾销态势

与WTO框架下印尼对华反倾销频发且中国成为印尼反倾销首要目标国的事实形成鲜明对照的是，1995—2014年的20年间，中国对印尼却极少发起反倾销。自2001年6月中国对印尼发起首例反倾销调查案件以来，中国对印尼的全部反倾销调查案件只有5起，分别是：2001年的饲料级L-赖氨酸盐酸盐案和丙烯酸酯案，2005年的辛醇案，2009年的核苷酸类食品添加剂案和甲醇案。其中，2001年的饲料级L-赖氨酸盐酸盐案和2005年的辛醇案均以中国商务部最终裁定对中国相关产业无损害而结案[21]。换言之，该时期中国对印尼最终实施反倾销措施的案件仅有3起。但同期印度、澳大利亚、美国和欧盟等国家和地区对印尼的反倾销调查案件却分别高达28起、24起、19起和16起[22]。值得注意的是，自2010年以后，中国对印尼再未发起任何新的反倾销调查案件。国际反倾销实践表明，一国对贸易伙伴国的适度反倾销往往具有抑制该贸易伙伴国对本国发动反倾销的威慑效应[23]。鉴于此，针对印尼对华出口中的倾销行为，中国若通过适度强化对印尼的反倾销, 将能够在一定程度上有效遏制印尼对华反倾销的态势。

虽然中国与印尼早在1950年就建立了外交关系，但两国的经贸关系在20世纪90年代以前一直处于曲折的发展历程之中。特别是1965年印尼排华事件导致两国于1967—1990年中断外交关系长达23年，相应地，两国直接经贸关系也于1967—1985年期间中断了18年之久。直至1990年中国与印尼恢复外交关系后，双边经贸关系才得以重新开始起步发展[24]。2005年两国又签署了《关于建立战略伙伴关系的联合宣言》，旨在促进两国关系特别是经贸关系进一步向前发展。再加之此前印尼对华出口规模也一直相对较小，直至2006年还不足百亿美元，仅为96.06亿美元[25]。因此，长期以来，出于经济、政治等综合因素的考量，中国对印尼经贸政策的重心在于迅速发展两国经贸关系和扩大经贸规模，发挥印尼作为东南亚地区大国的桥梁作用。也正因如此，1995—2014年中国对印尼的反倾销案件便极为稀少。

然而，目前印尼已成为东南亚第一大经济体，中国已是印尼最大的贸易伙伴国和最大的非油气产品出口市场。2014年印尼对华出口额达244.85亿美元，占当年印尼出口总额1763亿美元的13.9%[26]。这表明，目前在印尼出口贸易中，印尼对华出口已具有较高的依存度。不仅如此，近年来印尼对华主要出口产品特别是动植物油脂、化工产品、纸浆及纸张等产品的竞争力日益增强，对中国相关产业及市场的影响和冲击也日益显现。因此, 中国应当加强对印尼对华出口产品特别是重点产品的监测，针对印尼对华出口中的倾销行为，中国若适度强化反倾销，将会使印尼承受较大的压力和损失，同时可增强中国应对印尼对华反倾销的筹码和谈判实力，从而发挥有效遏制印尼对华反倾销的效应。

【注 释】

[1] Maurizio Zanardi, “Anti-dumping: What are the Numbers to Discuss at Doha?”,TheWorldEconomy, Vol.27, No.3, 2004, p.408.

[2][4] 国家统计局：《中国统计年鉴(1996)》，中国统计出版社，1996年，第586页。

[3][5][26] 国家统计局：《中国统计年鉴(2015)》，中国统计出版社，2015年，第365页，第365页，第365、971页。

[6][9][13] 中国商务部：《2014年印度尼西亚货物贸易及中印双边贸易概况》，《国别贸易报告(印度尼西亚)2015(1)》，http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=43774，2016年6月10日。

[7] Aradhna Aggarwal, “Macro Economic Determinants of Antidumping: A Comparative Analysis of Developed and Developing Countries”,WorldDevelopment, Vol.32, No.6, 2004, pp.1043-1057.

[8] 中国商务部：《对外投资合作国别(地区)指南(印尼)》(2015年版)，http://fec.mofcom.gov.cn/ article/gbdqzn/upload/yindunixiya.pdf，第14页，2016年6月12日。

[10] 温北炎：《中国—印尼战略伙伴关系的现状与展望》，《东南亚研究》2007年第1期。

[11] 朱晓辰：《印尼钢铁市场现况及未来展望》，《世界钢铁》2014年第6期。

[12] South East Asia Iron & Steel Institute, “Country Reports and Conference Technical Papers”, http://www.seaisi. org/Publications/#toggle-id-4, July 1, 2016.

[14] 《印尼钢铁行业发展现状及趋势简析》，http://www.gtjia.com/detail_343512.html，2016年7月10日。

[15] 宋利芳：《WTO框架下的国际反倾销政策与实践》，对外经济贸易大学出版社，2010年，第64-66页。

[16] 吴崇伯：《印尼制造业振兴计划及其成效与困境分析》，《东南亚研究》2016年第3期。

[17] 《中国—东盟自贸协定(“10+1”)升级》．http://fta.mofcom.gov.cn/dongmeng_phase2/dongmeng _phase2_special.shtml，2016年8月5日。

[18] 马博:《“一带一路”与印尼“全球海上支点”的战略对接研究》，《国际展望》2015年第6期。

[19] 国家《“反倾销”》课题组：《印尼反倾销法综述》，《世界贸易组织动态与研究》1999年第3期。

[20] Shih-Jye Wu, Yang-Ming Chang, and Hung-Yi Chen, “Antidumping Duties and Price Undertakings: A Welfare Analysis”,InternationalReviewofEconomicsandFinance, Vol.29, No.1, 2014, pp.97-107.

[21] 中国商务部“中国贸易救济案件数据库”, http://211.88.71.10/CaseBase/(F(aEBKb3_U0tPg_Dfl4xUVeV98efE_zzLD4uHXP_GmonRNPewk4yrkld-Pr5SM

RTfNaWkHnHgNOQg1))/Case/CaseFromChina_List.aspx，2016年5月20日。

[22] World Trade Organization, “Anti-dumping Initiations: Reporting Member vs Exporting Country”, https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm，2016-05-20.

[23] Feinberg R. M. and Kara M. R., “The Spread of Antidumping Regimes and the Role of Retaliation in Filings”,SouthernEconomicJournal, Vol.72, No.4, 2006, pp.877-890.

[24] 郑一省、陈思慧：《印度尼西亚与中国政经关系互动60年》，《东南亚纵横》2010年第7期。

[25] 国家统计局：《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社，2007年，第730页。

【责任编辑：吴宏娟】

Indonesia’s Antidumping Against China under WTO and China’s Countermeasures

Song Lifang

(School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Indonesia; China; Antidumping; Iron and Steel Product； WTO

During the period of 1995-2014 since WTO’s foundation, Indonesia had frequently initiated antidumping against China, China had become the first major target country of Indonesia’s antidumping, and iron and steel products had been the first main kind of target product of Indonesia's antidumping against China. Meanwhile, price undertaking had not been conducted in Indonesia’s final antidumping measures against China. There exist some unique characteristics and causes for Indonesia’s antidumping against China under WTO. In order to effectively cope with the future Indonesia’s antidumping against China, the policy coordination in the field of antidumping should be strengthened among China, ASEAN and Indonesia, and China’s trade strategy of iron and steel product export to Indonesia should be adjusted. Moreover, China should actively respond to Indonesia’s antidumping against China, make good use of the price undertaking measures, and moderately enhance China’s antidumping against Indonesia to effectively curb Indonesia’s situation of antidumping against China.

2016-10-09

宋利芳，中国人民大学经济学院教授，博士生导师，中国人民大学“一带一路”经济研究院副院长。

中国人民大学中国特色社会主义经济建设协同创新中心项目。

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1008-6099(2016)06-0062-10