中国农民工养老保险：历史路径与前景展望

文/林宝

中国农民工养老保险：历史路径与前景展望

文/林宝

随着改革开放事业的不断推进，人口流动规模不断扩大，农民工已经成为中国社会发展进程中的一支重要社会力量，2014年全国农民工总量达到了2.74亿，其中，离乡外出农民工的总量达到了1.68亿（国家统计局，2015）。如何解决农民工的社会保障问题，不仅关系到我国新型城镇化、全面建设小康社会等重要战略部署的成败，同时也关系到整个社会的公平正义。但是，当前农民工的社会保障状况不容乐观，2014年外出农民工的养老保险参保比例仅为16.7%，医疗保险参保比例也仅为17.6%（国家统计局，2015）。本文将从农民工养老保障问题产生的历史背景入手，分析农民工养老保障制度的发展路径、存在的问题，并探讨农民工养老保障的出路。

农民工养老保障问题产生的历史背景

随着改革开放不断推进而出现的大规模人口流动，对传统二元结构造成了直接的冲击，但二元社会保障制度并没有对此做出及时和必要的反应，从而导致农民工与其他城镇从业者的养老保障仍然存在制度分割，保障状况差异显著。

（一）二元社会保障体系：农民工养老保障制度产生的历史根源

在改革开放以前，中国的社会保障制度是一种典型的城乡二元结构。回顾中国养老保险制度的发展历程可以发现，在改革开放以前，中国的养老保险制度虽然历经多次变革，但从未覆盖到农村人口。中国制度化的养老保险制度安排是从1951年发布《劳动保险条例》开始，但只覆盖到100人以上的国有企业。1953年，该条例修订后将覆盖面扩大到其他国有企业，两年后，又建立了机关事业单位人员的退休金制度。1958年，养老保险被从《劳动保险条例》中独立出来，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，将企业和机关事业两个相对独立的养老保险办法进行了统一。至此，一种确定收益型的现收现付养老金制度基本建立，该制度基本上覆盖了城镇所有劳动就业人口。1978年国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对公共养老金制度重新进行了调整，重新确立了对干部和工人分别实施不同制度的做法。在中国农村，家庭一直是养老支持的主要力量。在1982年出台旧农村养老保险制度以前，农村没有真正意义上的养老保险制度。唯一带有养老保障意义的“五保”制度更多意义上是一种社会救济，其覆盖的仅为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老人，范围十分有限。因此，长期以来，大部分农村人口没有任何社会养老保障。

改革开放以后，城乡二元社会保障体系实际上也一直存在。尽管1982年出台了旧农村养老保险制度，但是由于该制度没有社会统筹机制，激励作用有限，因此参与的人非常少，不是一个成功的制度。直到2009年新型农村养老保险制度实施之后，农村才真正有了社会养老保险制度，但总体上城乡养老保障制度仍然分立。2014年2月，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村养老保险和城镇居民养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险制度的建立，是突破城乡二元社会保障体系的重要一步，但由于城乡就业人口仍然适用于不同的养老保险制度，城乡养老保障的二元性依然存在。

（二）人口流动：农民工养老保障问题产生的直接推手

大规模人口流动的出现对二元社会经济结构产生了巨大的冲击，也对二元社会保障体系提出了直接的挑战。在最近的20年里，流动人口增长迅速。根据第六次全国人口普查数据公报，大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.61亿人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为2.21亿人。同2000年第五次全国人口普查数据相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加1.17亿人，增长81.03%（国家统计局，2011）。农民工是流动人口的主力，且一直保持较快增长。2014年，全国外出农民工为1.68亿，较2010年增加约1500万人（国家统计局，2015）。

农民工在数量增长的同时，还出现了几个十分重要的趋势：一是越来越多农民工的工作趋向正规化。二是农民工在城市停留的时间越来越长。根据2012年全国流动人口动态监测数据，超过3成的流动人口在居住地生活时间达5年以上（国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司，2012）。三是农民工在劳动力市场的地位更为重要。从2004年开始，在东部沿海地区已经出现了“民工荒”现象，此后“民工荒”逐渐向更大范围扩展，中国进入了“刘易斯转折点”（蔡昉，2010），劳动供给实现了从无限供给向有限供给的转变，这意味着农民工在劳动力市场上处于一个更为有利的地位。

这几个不断增强的趋势更加凸显了二元社会保障制度无法适应农民工就业身份转变的问题，使农民工社会保障问题越来越突出：农民工向产业工人的转变使他们逐渐具备了工人一样的社会保障需求，而权力意识的增强则使他们充分地意识到这种需求，并在社会保障权利上也开始有所主张，而就业的正规化则使他们具备了主张社会保障权利的机会和条件，劳动力市场上地位的变化使得农民工的社会保障权利主张逐渐得到重视。

农民工养老保险发展的历史路径

考察中国农民工养老保险制度的发展，明显经历了一条自下而上、由分到合的发展路径。自下而上是指具体的农民工养老保险制度先从地方开始建立，进而才在中央明确具体的制度方向和框架；由分到合是指农民工养老保险制度逐渐从区域分割、各有不同走向全国统一、渐归一体的制度框架。

（一）地方政府实践：五种典型模式

从20世纪90年代末期开始，一些地方政府尤其是东部沿海的一些流动人口较多的地方政府陆续将农民工纳入制度化的社会保障制度安排。各地在探索农民工养老保险制度的过程中出现了五种较为典型的模式。

1. “完全”城保模式。这种模式直接让农民工参加城镇企业职工基本养老保险，农民工与本地户籍的城镇企业职工采用完全相同的制度，缴费水平和待遇确定方式均实现无差别化。深圳和郑州均采用了这一模式。

2. “双低”城保模式。这种模式是让农民工参加城镇企业职工养老保险，在养老金构成、缴费和支付等方面均采用了城镇基本养老保险的制度架构，但农民工的缴费水平和待遇水平比城镇职工更低。这一模式以杭州市最为典型。2006年11月，杭州市政府办公厅发布了《杭州市农民工基本养老保险“低标准缴费低标准享受”试行办法》。自2011年7月1日起，杭州市在主城区停止执行农民工“双低办法”，统一实行城镇职工基本养老保险的参保缴费办法。

3. “单侧”城保模式。这种模式即在养老保险的某一侧（通常是缴费侧）模仿了城镇职工基本养老保险的制度架构，在另一侧（通常是支付侧）则采用了完全不同于城镇职工基本养老保险的做法。在这种模式中，天津和北京的做法较为典型。这种模式在参保缴费基数上以最低工资为标准，客观上降低了农民工的缴费水平，有利于农民工的参保，同时考虑到农民工就业的不稳定性，在支付上采用了一次性支付的方式，在当时的制度环境下，提高了农民工养老保险的便携性和灵活性，但与此同时这种支付方式也给农民工带来了“便携性损失”和保障性损失（一定程度上丧失了社会保障的作用）。

4. 个人账户模式。这种模式在农民工养老保险制度中只引入了类似城镇职工基本养老保险制度个人账户的部分，基本没有社会统筹，是一种完全积累制的养老保险制度。这一模式以重庆较为典型。这种模式，实际上类似于一种强制储蓄，尽管建立了共济基金，但规模很小，只是用于个人账户不足时的支付，即应对长寿风险。这种制度对农民工应该具有一定的吸引力，因为只要交纳相当于缴费基数5%的养老保险费，就可以获得14%的个人账户资金积累，但这种模式丧失了社会保险制度所应该具备的共济性特征：既不具有农民工内部的共济性，也不具有农民工和其他社会群体之间的共济性。

5. 综合保险模式。这种模式不把农民工养老保险制度作为一个独立的设计，而是把养老保险、医疗保险和工伤保险等主要社会保险纳入一个综合的制度框架之中。上海是这一模式的典型代表，成都也采用了这一模式。这种模式完全跳出了城镇职工养老保险制度的框架，将农民工作为一个独立的群体，力图在一个综合保险制度的框架内解决农民工的养老保险、医疗保险和工伤保险甚至是意外伤害保险问题。该制度只要求用人单位和无单位的外来从业人员缴费，为农民工参保提供了较低的门槛，并且连续缴费一年即可获得一份老年补贴凭证，具有较好的灵活性和区域内的可携带性。但由于该制度完全独立于城镇职工基本养老保险，与其他几种模式比较起来，实现制度并轨的难度更大。

综合考察各种模式，与城镇职工基本养老保险制度相比，“完全”城保模式与其完全一致；“双低”城保模式则与其类似但缴费和支出水平较低；“单侧”城保模式则是在缴费侧类似而在支付侧大为不同；个人账户模式则只借鉴了城镇职工养老保险的个人账户部分；综合保险模式则完全跳出了城镇职工养老保险制度的框架。

（二）中央政策演进：三个发展阶段

在中央层次，农民工养老保险政策经历了一个较长的发展过程，概括起来，其演进大体上可以分为三个阶段。

1. 城保接纳阶段（2006年以前）。这一时期，中央政策的基本脉络是在现有的城镇职工养老保险制度中，逐渐打开一个小口子，允许农民工加入。但这种纳入并非是主动地要求城镇职工基本养老保险制度必须纳入农民工，而是被动地承认农民工可以参加城镇职工基本养老保险。国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，强调要扩大养老覆盖面至所有城镇企业和职工。尽管这个文件没有明确职工的具体含义，也没有任何关于农民工的内容，但是其关于扩大覆盖面的要求为地方政府找到了一定的政策依据。从那以后，一些地方政府（如深圳市）开始将农民工纳入城镇基本养老保险的保障范围。正是在地方实践的推动下，2001年，劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，规定参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。但是，这个文件只是强调了农民合同制职工领取养老金的条件，但没有提出任何促进农民工参加养老保险的措施。此后几次发布的重要养老保障制度改革的重要文件中，如国务院2000年发布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》和2005年发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，均没有特别说明农民工养老保险的处理办法。

2. 双向推进阶段（2006—2010年）。这一时期，中央已经认识到解决农民工养老保障问题的重要性和急迫性，同时地方政府的实践也为中央提供了一些有益的借鉴和基础，因此，中央既鼓励探索建立适合农民工的社会养老保险制度，也鼓励农民工直接参加城镇基本养老保险。在2006年的中央一号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出，逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。同年3月，国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》提出，探索适合农民工特点的养老保险办法。但对于为农民工建立一个专门的养老保险制度还是将其纳入城镇基本养老保险制度，文件并未做出明确规定，而是为各地留下了选择的余地。文件强调，要抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法；有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险；已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费；劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。总体政策思路上这一时期仍然把农民工作为一个特殊的参保群体。2009年12月，国务院办公厅转发了人力资源社会保障部、财政部的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，明确指出本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。文件对农民工如何转移接续其养老保险关系进行了明确的规定。

3. 融入城保阶段（2010年以后）。这一时期，随着《劳动合同法》实施和金融危机爆发，农民工在劳动力市场的地位也日益重要，与此相适应，农民工的养老保险制度安排也逐渐向城镇职工基本养老保险制度靠拢。2010年，《社会保险法》颁布实施，明确要求所有职工应该参加基本职工养老保险。此后，农民工养老保险的方向明确为加入城镇职工基本养老保险。在这之后，地方政府原有的农民工养老保险制度纷纷向城镇职工基本养老保险制度并轨。2014年2月，国务院办公厅转发了人力资源社会保障部和财政部的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险之间的转移衔接进行了详细的规定，解决了农民工养老保险在两个制度之间的转移接续问题。

梳理中央关于农民工养老保险政策发展的历史脉络，可以清晰地发现，农民工养老保险制度实际上是随着城镇职工基本养老保险制度改革不断推进并最终融入其中，先后经历了允许加入——鼓励加入——要求加入的政策发展阶段。这种政策发展脉络必然导致了农民工养老保障制度从分割最终走向融合的历史路径。

农民工养老保障的前景展望

农民工养老保障的前景首先是其未来所适用的制度，其次是在该制度下将获得怎样的保障水平。

（一）农民工养老保险制度的前景展望

目前的政策已经明确了农民工加入城镇职工基本养老保险的基本方向，并且也出台了职工基本养老保险和城乡居民养老保险之间的衔接政策，未来农民工养老保障状况如何，从根本上说取决于这两种制度的未来发展方向。

从目前的政策发展趋向来看，这两个制度将构成中国未来养老保险制度的基本架构。在城镇，以就业与否为区分，将人口分为就业人口和非就业人口，就业人口将参加城镇职工基本养老保险制度，非就业人口将和农村居民一起参加城乡居民养老保险制度。随着农业现代化的发展，部分从事现代农业的农村就业人口也可加入城镇职工基本养老保险制度。由于农民工大部分在城镇就业，未来适合农民工参与的主要是城镇职工基本养老保险制度。

城镇职工基本养老保险制度实际上自身也仍然有待完善，需要进行一系列的改革（林宝，2012）。一是急需提高养老基金的统筹层次，尽快实现中央统筹，提高制度的抗风险能力。同时，提高统筹层次也有利于社会保障关系的转移与接续，减少便携性损失。二是扩大覆盖面，提高制度的普惠性。我国城镇职工基本养老保险的覆盖率仍然是刚刚超过60%，提高覆盖率不仅是发挥社会保障制度功能的需要，也是确保制度可持续的一个重要方面。三是提高退休年龄，改善制度的可持续性。我国职工的退休年龄明显偏低，延迟退休年龄将有利于改善城镇职工基本养老保险制度的财务状况。四是降低缴费率，增加制度的合理性。与支付水平相比，城镇职工基本养老保险制度的缴费率明显偏高，很重要的一个原因是为了更好地消化转轨成本，但高缴费率也存在种种弊端，应该在进行科学测算的基础上确定合理的缴费率水平。

目前，城镇职工基本养老保险制度对农民工的覆盖率并不高。根据全国农民工监测调查数据（国家统计局，2015），2014年全国外出农民工参加养老保险的比例仅为16.7%。农民工养老保险的低参保率有几个原因：一是农民工收入较低影响了其参加养老保险。2014年，农民工的平均收入为2864元/月，远低于同期城镇职工平均工资。二是大部分农民工的工作并不稳定，对未来缺乏稳定的预期，在养老保险关系转移接续存在困难或便携性损失的情况下，他们的参保积极性会大受影响。对于很多农民工而言，他们不知道当前的工作能干多久，现在的城市能呆多久，几年后他们会在哪里。三是除个别城市外，大多数地区对农民工的参保并非强制性的，所以企业和职工均有一定的选择性，在当前的制度设计下，逃避参与成为他们共同的抉择。养老保险低参保率将对农民工未来的养老保障产生严重的影响，将是绝大部分农民工最后回归到城乡居民基本养老保障体系之中，保障水平大大降低，老年收入水平无法得到较为充分的保障。

为了方便和鼓励农民工的参与，我国城镇职工基本养老保险制度还有必要进行一定的调整或是采取一些特殊的政策安排。有两种思路可供选择：一是对包括农民工在内的低收入群体参加城镇职工基本养老保险进行补贴。当前各地规定的城镇职工养老保险的最低缴费基数一般是职工平均工资的60%，对部分收入较低农民工而言，按照这一基数进行缴费仍然存在一定的困难，未来可以考虑对工资低于最低缴费基数的农民工的个人缴费部分进行一定的补贴。具体补贴额可确定为最低缴费基数减去农民工个人工资再乘以个人缴费率，如最低缴费基数为2400元，农民工个人工资为2000元，个人缴费率为8%，则补贴额为（2400-2000）*8%=32元。二是在城镇职工基本养老保险制度和城乡居民养老保险制度的缴费水平之间再设计1-2档缴费水平，与之相对应，基础养老金水平也应设置于上述两种制度之间，这样就可以将两种基本养老保险制度整合为一个存在多档缴费率和多档支付水平的基本养老保险制度。目前的制度设计中，虽然建立了上述两种制度之间的衔接机制，但是更多侧重于个人账户部分，实际上两种制度之间最大的区别在于基础养老金的待遇水平，按照目前的制度，农民工仍然处于两个制度的夹心地带，向上靠可能承担不起，向下转则会带来利益损失。未来如果能增加在缴费和支付上的灵活性，将更有利于农民工的加入。除此之外，还应该加强劳动监察，强化农民工参保的强制性。

（二）农民工养老保障状况的前景展望

从目前的发展趋势来看，农民工的养老保障状况将逐步改善：一是农民工参加养老保险的比例虽然仍较低，但在逐年上升。自2008年至2013年，农民工参加养老保险的比例基本上平均每年上升1个百分点左右，2014年虽然有所放缓，但也较上年提高了0.5个百分点（国家统计局，2014；2015）。二是农民工的收入出现了快速增长，客观上有利于提高其参加养老保险的能力，同时也有助于改善其个人的养老能力。2010年至2013年，农民工人均收入保持了每年10%以上的增速，2014年虽然受经济进入新常态的影响，增速有所下降，但也达到了9.8%（国家统计局，2014；2015）。三是与原来适用于不同的制度模式相比，农民工加入城镇职工养老保险本质上有利于改善农民工的老年收入状况。农民工是以一个较低的缴费水平参与到制度中来，由于在社会统筹部分的社会再分配功能，农民工的待遇水平与其缴费水平相比将是相对受益的。

但是，也必须看到，农民工的实际保障水平未来仍然将处于农村居民和城镇职工之间。因此，他们未来的生活水平也取决于他们未来的走向：返乡还是留城？如果返乡，那么农村居民将成为他们的参照系，总体上返乡农民工的养老保障水平会高于农村居民，成为农村的高收入退休者；如果留城，则城镇职工将成为他们的参照系，他们的养老保障水平会低于城镇职工，成为城镇的低收入退休者。如果考察中国社会发展的大趋势，城镇化将把大部分农民工留在城镇，因此，大部分农民工在老年期可能会成为城镇低收入者。如果一个农民工只缴费15年，达到领取基础养老金的最低标准，那么其养老金替代率将只有社会平均工资的18.2%和个人工资的30.4%。显然，这一收入水平将无法维持未来农民工在城镇的正常生活水平。

总体上，农民工未来的养老保障水平相对于城镇职工而言是一个较低的水平，这是一个必然的结果。城镇职工基本养老保险制度的基本使命在于使农民工加入制度、为农民工提供灵活的参保和支付条件、履行一定的社会分配功能使农民工获得高于其缴费水平的养老保险待遇。从国家财政的角度，也可以为农民工参保提供一定的财政补贴。但是，农民工未来养老保障必须依赖于多途径的资金来源，除养老金之外，家庭的转移支付和来自于社会救助系统的兜底功能都将是农民工养老保障的重要支撑。

摘编自2015年第3期《劳动经济研究》