浅析PPP发展对创新环保产业国际合作启示

丁士能 张永涛 唐华清 刘 婷

(中国-东盟环境保护合作中心，北京 100035)



浅析PPP发展对创新环保产业国际合作启示

丁士能 张永涛 唐华清 刘 婷

(中国-东盟环境保护合作中心，北京 100035)

本文通过介绍新加坡、泰国PPP发展现状，提出PPP模式是中国环保产业“走出去”以及升级转型的主要方向。同时，本文结合目前我国环保产业参与海外PPP项目相关制约因素，提出了相关工作建议。

PPP；环保产业；走出去

在公共服务领域推广政府和社会资本合作(Public -Private Partnerships，PPP)模式，是我国转变政府职能、激发市场活力，打造经济新增长点的重要改革举措。

伴随着国家“一带一路”战略的实施，环保产业合作已经成为中国与东盟、中亚等区域环境合作的重点。目前，较为传统的产业合作模式，多是以技术转移、承接政府或企业出资的污染治理项目为主。借助我国大力推广PPP模式的契机，发挥人民币国际化发展优势，充分利用亚洲基础设施投资银行、国家开发银行、国家进出口银行等金融渠道，以PPP模式推动环保产业国际合作，将是我国创新合作模式的具体实践之一。

近些年来，随着PPP模式研究不断深入，亚太各国PPP制度不断完善，具有政府负担小、项目可持续性好的PPP模式将得到大发展。亚太地区基础设施PPP 项目投资主要领域集中在能源、水和污水处理、运输和通讯等部门。从1992 年开始，以项目数量考察，能源领域基本上是各国最主要投资领域，运输领域在20世纪90 年代初期所占比重较高，仅次于能源，但是进入2000年以来，水和污水处理领域的比重迅速增加，甚至有个别年份超过了能源领域。值得注意的是，尽管供水和污水处理等项目数大幅增加，但是与交通运输等项目相比，这些项目涉及投入的金额较小，因此容易被忽视。但对于PPP模式处于快速发展阶段的中国环保产业来说，竞争对手相对较小，是快速进入亚太地区PPP市场的绝佳机会。

1 东盟典型国家PPP发展现状

1.1 新加坡

PPP被作为政府采购的一种形式于2004年进入新加坡，主要应用于海水淡化、焚烧厂、体育馆、飞行学校等领域。在水务领域的PPP项目主要模式以DBOO(设计-建设-拥有-运行)和DBO(设计-建设-运营)为主，特许运营时间多为20年或者25年。

新加坡开展PPP主要基于以下几点因素，一是风险共享。政府希望通过实施PPP模式，实现最优的风险分布，把财务风险适当地转移到私营企业，帮助政府减少财务压力。二是财务原则。在财务方面，政府希望通过最优最具性价比的模式为公众提供优质的公共服务。三是推动私营部门专业和创新发展。PPP项目可以通过利用私营部门，为相关公共项目提供更优质的创新设计和专业运营，提高公共服务水平。

新加坡公共事业局1设有PPP工作组，为每个PPP项目提供包括法律、金融等方面的咨询服务。此外，在每个PPP项目会有来自财务部、法务部和相关部门的5名代表组成工作组，从而确保财政和法律层面保证流程的公平公正。

目前，新加坡PPP模式面临的挑战，一是加强对特许经营公司的日常运作的监管，确保按合同要求提供相关服务。对于海水淡化项目以及新生水厂，新加坡通过建立在线水质监控系统，加强内外审计来确保水质达标。二是维护PPP的关系。这需要公共部门与私营企业建立良好的工作关系，并充分发挥私营企业的专业的运营能力，从而确保特许经营公司的独立、有效的运作。

1.2 泰国

目前，泰国现在已实施了36个PPP项目，14个公共机构参与其中，项目涉及了交通物流、收费公路、大众交通、轨道系统、货物运输、储存运输、电厂、电气网络管道、公共水体、电信、固定网络、移动网络、电视网络以及贫困人口住宅改善等领域。

在国家层面，泰国制定了PPP总体规划(2015-2019)(PPP Master Plan 2015 -2019 (2558 - 2562 B.E.) )。该规划主要包含三块内容：一是指导原则，二是国家经济社会发展计划(National Economic & Social Development Plan)，三是部门政策。同时，该规划就未来5年政府拟开放的行业以及投资类型进行了描述和规定。其中水处理管理以及固废管理被列入其中。根据规划，泰国在水处理及灌溉领域规划了10个项目，项目投资总额达到61亿泰铢。在固体废弃物领域，泰国规划了暖武里府固体废弃物处理以及呵叻市固体废弃物处理二期两个项目。

在法律层面，泰国于2013年正式颁布了有关PPP的法律“Private Investment in State Undertaking Act B.E.2556 (2013)”。该法案的实施，不仅取代了于1992年颁布的“The Act on Private Participation in State Undertakings Act B.E.2535 (1992)”，同时对推动PPP项目建设具有重要的指导意义。法案结构如下：

图1 新加坡DBOO项目结构图

图2 泰国最新PPP法案结构图

根据法案内容，泰国政府成立了专门的政策委员会(Private Investments in State Undertaking Policy Committee)对PPP项目进行指导。根据规定，该委员会具有以下职责：制定PPP战略计划、批准PPP项目、制定推动PPP的财政方面支持政策、批准PPP项目非竞标程序、为超过100亿泰铢的PPP项目制定程序等。

该委员会由泰国总理任主席，财政部部长任副主席，国务院秘书(Secretary-General of Council of state)、泰国经济和社会发展局(the National Economic and Social Development Board)、预算局(Bureau of the Budget)、总审计长(Comptroller General)、泰国公共债务管理办公室(Public Debt Management Office)等部门参与。泰国国有企业政策办公室(State Enterprise Policy Office)是该委员会的秘书处，同时也是泰国中央层面的PPP管理部门。

2 我国环保产业参与海外PPP项目的制约

目前，我国环保企业参与海外PPP项目相对较少，主要集中在东南亚等第三世界国家。同时，我国企业由于对海外项目风险管控能力远低于对国内项目，特别是PPP 项目都具有前期投资成本高、资金回收周期长、合同结构复杂等特点，导致我国企业对外基础设施投资PPP 项目的风险较大。主要挑战可能来自以下几个方面：

2.1 海外环保PPP项目融资困难

目前，中国企业对外投资融资难。第一，中国环保企业国内融资程序复杂。中国环保企业从国内银行融资时，面临比较复杂的审查和要求，例如，如果投资项目选择上存在问题；或者投资人、承包商、运营商的资信、业绩和实力存在问题；或者PPP 项目所在国政府在资信和实力方面存在问题等，我国金融机构都会要求投资人提供项目实体以外的第三方担保。第二，由于国内环保企业自有资本有限，贷款信用担保渠道单一，担保额度有限，一旦在海外投资一定规模的项目并提供担保，将会严重影响本企业在国内的业务。第三，我国环保企业对国际融资环境、资本市场和运作的研究和重视不够，也不习惯国际金融机构相对严谨和复杂的做法，没能拓展国际融资渠道，特别是没能发挥国际多边金融机构的优势(如资金较充足)和作用(如对国别风险的有效控制)。

2.2 海外环保PPP项目实操经验欠缺

我国环保企业国际化经营刚刚起步，因此对外投资经验与能力欠缺，特别是更宏观层面的经验与能力，如对项目东道国法规政策的把握、对项目长期市场需求的预测和对国别和行业风险的管控。

我国环保企业对外投资PPP 项目大多是第三世界国家，官员较腐败、管理低效、政府信用差、社会常动荡、文化差异大等，造成国别风险特别是政治风险较大，而我国环保企业对项目所在国政治形态、政治制度、政治稳定性等缺乏准确的预测特别是管控能力，造成很多企业宁做短期的对外工程承包项目，而不愿做长期的PPP 项目。

2.3 海外环保PPP项目市场准入及标准障碍

对外进行基础设施建设与国内市场不同，进入国际市场会存在一些壁垒。一些国家对某些特种工程设备的进出存在管制，使得工程的建设很难顺利进行，或会因此提高工程建设的成本。一些东道国实行的外汇管制可能会导致工程进展的缓慢。另外，中国工作人员的签证问题也可能成为困扰工程高效完成的阻碍之一。

此外，由于我国环保相关标准尚未与国际接轨，很多标准没有官方英文版本。因此，我国环保企业在投标有关项目时，国内业绩得不到有关部门的认可。同时，也对我国环保企业按照中国标准制造的设备能否达标存在疑虑。如，某央企承接的孟加拉达卡污水处理项目，被要求按照欧美标准进行设计、建设。

3 工作建议

3.1 为环保产业合作提供机制保障，打造海外PPP环保示范项目

对于绿色“一带一路”建设以及双、多边环境合作框架下，加强统筹协调和整体设计规划，积极推动将环保产业国际合作作为重点领域纳入相关机制，为环保产业国际合作提供机制保障。特别是在签署双边环境合作协议时，将打造以PPP模式建设的环保基础设施示范项目纳入其中，利用政府间合作，为企业海外PPP项目提供信息收集、风险管控、危机处理、国际融资等方面的支持。同时，利用示范项目的实施，为我国环保企业以PPP模式“走出去”提供经验借鉴。

对于示范项目选取和建设，要做好顶层设计，应从单一环保项目的PPP模式入手，逐步推广区域环境治理PPP项目，扶持我国环保产业从上游项目融资、咨询、设计到下游设备制造的全产业链“走出去”，促进我国环境服务业发展。

3.2 积极推动PPP环保基金建设，完善PPP支持体系建设

PPP模式区域环保基金是PPP的创新模式，与一般PPP项目不同，PPP模式区域环保基金对应的不是单一项目，而是一个项目包，项目包内分为高、中、低利润项目群，包含的项目来自多个产业，这些产业链可以互相衔接互相呼应，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险，提高项目包整体收益。PPP模式区域环境保护基金，在国外已经运用，但在我国还在试点阶段，主要运用于生态城建设或者流域保护。

2015年4月9日，环保部与财政部联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》。《意见》基于环境保护新形势新任务，结合水污染防治行动计划现实需求，在PPP适用范围上进行了全面拓展，涵盖饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、工业园区污染集中治理等。这些内容很多都是需要一个区域集中打包通过环境合同绩效管理来运作的区域PPP项目。

因此，建议环保部与亚投行、亚开行等国际银行加强合作，以东盟、中亚、南亚等区域为重点区域，积极推动PPP模式区域环保基金设立。通过该基金帮助上述区域国家开展PPP模式区域环保治理试点，支持国内环保企业参与项目，帮助国内企业扩展融资渠道，增加与国际银行的合作经验，促进我国环保产业“走出去”，也为我国国内PPP模式区域环保基金设立、运作提供经验。

3.3 推动环保“走出去”，扩大中国标准影响力

建议环保部首先加强环保国际交流能力建设，包括推动国内相关标准的国际认可，对东盟、中亚、南亚等重点区域发布中国优秀环保技术以及污染治理设施及项目清单，为我国环保企业“走出去”提供有利的环境氛围。

其次，做好对外宣传工作，打造对外交流品牌旗舰项目，积极推动人员培训，开展联合研究项目，扶持东盟、中亚、南亚等重点区域国家环境政策、管理体系以及标准的完善，推动中国环保制度、技术标准被相关国家采纳。

最后，应加强与UNEP等国际机构的合作，联合重点区域国家的环境部门，共同开展PPP模式环保项目实施的“最佳实践”研究，推广我国国内现有的发展经验，为我国环保产业“走出去”提供良好商业标准。

3.4 整合现有产业发展平台，提升产业“走出去”综合服务水平

为落实国家领导人讲话精神，创新“国家-地方”合作模式，推动绿色“一带一路”建设，环境保护部启动了中国-东盟环保技术和产业合作示范基地(宜兴)(以下简称宜兴基地)，并积极筹备“一带一路”环境技术交流与转移中心(深圳)(以下简称深圳中心)建设。此外，新疆、广西、四川以及黑龙江也提出在环境保护部支持下，推动与东盟、上合等区域环保产业国际合作的需求。

建议为宜兴基地加挂“一带一路”环保技术和产业合作示范基地，挑选部分基地优秀企业为龙头，积极参与环保部与“一带一路”沿线国家的PPP模式环保示范项目，并依托宜兴基地现有国际合作平台，为PPP模式环保示范项目的实施提供服务，深化环保国际合作成果，推动环保产业“走出去”。

[1]中国人民共和国财政部.《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，2014.

[2]中国人民共和国财政部.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)，2014.

[3]刘峰.海外市场趋势与中资企业转型升级主要方向，《招标采购管理》，2015，4

[4]如何用PPP模式抓住海外大项目.http：//www.ccgp.gov.cn/specialtopic/pppzt/news/201503/t20150331_5145711.htm.

[5]沈铭辉.亚太地区基础设施投资PPP合作模式：中国的角色，《国际经济合作》2015，3.

[6]PPP系列专题研究之一：PPP模式定义及在国内外发展情况概述.http：//bond.hexun.com/2015-01-16/172452304.html.

[7]孙广见.利用PPP模式发展环保产业仍有壁垒，中国能源报，2015年6月29日，第024版.

[8]贾康.PPP模式在中国的探索效应与实践，经济导刊，2015，01.

[9]张永亮，俞海，张洁清，等.生态文明建设：国际比较与启示[J].环境与可持续发展，2015，40(5)：15-19.

[10]刘援，郑竟.环境风险管理国际规范对我国企业海外投资环境管理的启示[J].环境与可持续发展，2014，39(5)：13-16.

[11]中国环境与发展国际合作委员会.中国环境与发展国际合作委员会2013年年会给中国政府的政策建议[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：10-14.

[12]中国环境与发展国际合作委员会.中国环境与发展国际合作委员会2013年关注问题报告：环境与社会[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：15-27.

[13]中国环境与发展国际合作委员会.中国环境保护与社会发展[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：28-45.

[14]中国环境与发展国际合作委员会.可持续消费与绿色发展[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：46-60.

[15]周圆.全球环境治理：国际关系中的环境问题研究[J].环境与可持续发展，2016，41(4)：12-15.

[16]中国环境与发展国际合作委员会.中国绿色发展中的企业社会责任[J].环境与可持续发展，2014，39(4)：74-87.

[17]李霞，蓝艳，鄢文静.东盟国家危险废物管理机制与实践经验[J].环境与可持续发展，2014，39(1)：32-34.

[18]刘婷，李霞.我国环保产业"走出去"浅析[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：117-120.

[19]沙莎，邹汉平，郑嫣茹.空间集约型污水处理厂在新型城镇化背景下PPP模式中的作用研究[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：35-37.

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Brief Analysis of Innovative International Cooperation on Environmental Industry Inspired by Public-Private Partnership Development

DING Shineng ZHANG Yongtao TANG Huaqing LIU Ting

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center，Beijing 100035)

This paper presents the current situation of PPP model in Thailand and Singapore，and puts forward that the PPP is an important path to promote China’s environmental industry “go global” and transformation and upgrading.In addition，this paper offers four suggestions to overcome some constraints when China’s environmental enterprises participate in international PPP project.

PPP；environmental industry；go global

丁士能，硕士，工程师，主要研究方向为区域环保能力建设合作、区域环保产业合作

刘婷，工程师，主要研究方向为生态环保合作与信息平台建设、“一带一路”环保人才队伍建设等

X21

A

1673-288X(2016)06-0013-04

引用文献格式：丁士能 等.浅析PPP发展对创新环保产业国际合作启示[J].环境与可持续发展，2016，41(6)：13-16.