中国“走出去”可持续发展战略分析与政策建议

刘 婷 卢笛音 李 霞

(中国-东盟环境保护合作中心，北京 100035)



中国“走出去”可持续发展战略分析与政策建议

刘 婷 卢笛音 李 霞

(中国-东盟环境保护合作中心，北京 100035)

本文阐述了我国“走出去”战略可持续发展的概况，对促进“走出去”可持续发展相关政策体系进行了梳理并分析了其存在的问题，提出了推动“走出去”可持续发展的政策建议。

可持续发展；走出去；政策建议

“走出去”战略是党中央、国务院根据经济全球化新形势和国民经济发展的内在需要做出的重大决策，是我国对外开放基本国策的重要组成部分。党的十八大报告中提出，要继续加快转变对外经济发展方式、创新开放模式、加快“走出去”步伐。当前，无论从开拓市场空间，优化产业结构，获取经济资源，争取技术来源，还是突破贸易保护壁垒，培育中国具有国际竞争力的大型跨国公司，企业“走出去”都是一种必然选择。

随着全球和区域环境问题与国家政治、经济和安全等领域的相关性逐渐加大，环境利益的重要性也受到越来越多的关注。世界各国环境保护意识不断增强，环保要求不断提高，环境治理进程明显加快，我国承担更大国际环境责任和义务的压力增加，提升我国“走出去”总体战略可持续性的重要性和迫切性日益突出。

1 我国“走出去”概况

近年来，我国“走出去”的规模和效益不断提升，对外投资合作取得跨越式发展，呈现出以下特点。一是对外直接投资增速显著，分布广泛。2015年，中国对外直接投资(FDI)流量创下了1456.7亿美元的历史新高，实现连续13年快速增长，首次位列世界第二(仅次于美国)，已成为净对外投资国。中国2.02万家境内投资者在国(境)外设立3.08万家对外直接投资企业，分布在全球188个国家(地区)，覆盖全球国家和地区总数的81%。二是“走出去”地区差距显著。中国“走出去”地区分布不均衡，其中亚洲是中国对外直接投资流量最集中的地区。2015年中国企业向中国香港、荷兰、开曼群岛、英属维尔京群岛、百慕大群岛的投资共计1164.4亿美元，占当年流量总额的79.7%，至2015年末中国对外直接投资存量的八成以上(83.9%)分布在发展中经济体。三是涉及领域广泛，国际产能和装备制造合作步伐加快。截至2015年底，中国对外直接投资覆盖了国民经济所有行业类别，制造业、金融业、信息传输/软件和信息服务业同比分别增长了108.5%、52.3%、115.2%。流向装备制造业的投资100.5亿美元，同比增长158.4%，占制造业投资的50.3%，带动了装备、技术、标准和服务“走出去”。四是“走出去”主体多元化发展。地方企业、非国有企业“走出去”数量不断扩大，成为中国对外投资的主要力量。2015年，地方企业对外非金融类直接投资流量达936亿美元，同比增长71%，占全国非金融类对外直接投资流量的77%。东部、中部、西部地区分别实现78.2%、84.7%、14.2%的较高增长；上海、北京、广东2015年流量均突破百亿美元，位列地方投资前三。

2 我国“走出去”可持续发展面临的挑战

中国企业在“走出去”的过程中，一方面为东道国提供了新技术、新工艺，提高了其发展质量和水平，另一方面也为其带来了工业污染和环境退化等问题，引起国际社会的广泛关注甚至争议。尽管从商业角度看，经济活动的本质就是承担风险，“走出去”就是驾驭风险的过程，但和平崛起过程中，中国企业面对的国际化风险，在资源竞争加剧、环境压力严峻等背景下，显得“前所未有”。对此，我们应该有着客观、清醒和足够的认识，既要对正面的环境影响加以推广、大力宣传，也要对负面的环境影响加以削弱和控制。

一般来说，境外投资与国内投资在对环境产生影响方面并无实质性的区别。但境外投资的环境影响有着复杂性、敏感性和综合性的特点。集中表现为资金的来源国与流向国面临着不同的政治、经济、法律与外交背景，在环境标准、环境管理和环境意识等方面都有所不同，投资行为所引起的环境问题更容易引起投资所在国家、民众甚至国际社会的注意。这些问题处理不好，不单会影响“走出去”的可持续性，甚至可能会影响国家间关系，引起国际社会的巨大关注与指责。

2.1 绿色发展成共识，“走出去”可持续发展受关注

随着全球生态环境的不断恶化和环保呼声的日益高涨，实现可持续发展成为各国共同追求的目标，发达国家对环保问题的关注空前高涨，纷纷推出新的法律、法规，不断提高本国的环境标准，并设立越来越高的绿色壁垒，限制发展中国家进口对其环境造成的损害，带领全球投资行为进入一个对环境更友善的新纪元。发展中国家，甚至最不发达国家也逐渐意识到发展经济不能以牺牲环境为代价，开始推行可持续发展政策，因地制宜地发展特色经济，注重环境保护，这向我国“走出去”企业提出了新挑战。

中国在走向亚非拉美等较为贫困落后地区的过程中，不仅仅带去了投资活动产生的技术外溢效应，大大提升了这些国家和地区的经济水平，也为他们带去了先进的环保理念，让当地人民在求得温饱的生活之余，也开始了解环保对生活品质的重要性，对当地企业的环境保护起到了直接的促进作用，对提升当地政府和居民的环境意识水平、激发当地政府提升其环境标准起到了良好的提振效果。

2.2 地区和行业不平衡，导致局部环境问题突出

根据商务部的统计数据，我国企业对外投资目的地相对集中，主要集中在东南亚和拉丁美洲，最近几年，对非洲投资增长迅猛，上述地区多为发展中国家，是中国建设“一带一路”、开展南南合作的主要目的国。这些国家和地区自然资源丰富，但环境敏感度较高，使中国企业在当地投资活动承担着较高的风险性。同时，这些国家和地区特有的政治、经济、文化和社会情况都与中国有较大差异，特别是部分国家政局复杂、社会动荡、不稳定因素较多，各方势力容易利用环保议题作为筹码进行操控，使得投资企业被动卷入当地的政治斗争，进而带来不必要的损失；部分国家环境法律和管理体系不成熟、不健全，其不确定性大大增强了企业进行投资风险评估和运营成本评估的难度。

同时，中国对外投资的行业分布也较不均衡，主要集中在采矿、建筑、木材和基础设施建设等行业。随着中国经济的不断发展，在政府“走出去”政策的不断鼓励下，中国公司积极地在世界各地采购木材、矿产、石油和天然气等自然资源，近些年，采矿业等资源寻求性投资比重更是呈现日益上升的趋势，从结构效应分析，投资于环境资源密集产业，极易带来比较严重的环境问题，因此，当前的投资结构使中国对外投资活动常常饱受“环境威胁论”的指责。

2.3 责任意识淡薄，部分企业对东道国环境产生负面影响

在发展中国家投资的早期，我国对外投资企业对当地经济增长做出了突出的贡献，然而，经济发展与环境保护是传统社会发展模式中的一对固有矛盾，我国对各国直接投资的增加，在促进当地经济发展的同时，也增大了当地对相关资源的开发，增加了废水及废料的排放，产生了负面的环境作用。

虽然大部分走出去的企业都能够很好处理追求利润和保护环境之间的平衡关系，但仍然有部分企业缺乏对当地环境保护的社会责任感，只顾片面地追求经济利益，无视当地环境保护，有些企业在对外经济活动过程中，常常采用原始方法，有的企业几乎不处理废水、废物，对当地环境造成极坏影响，在当地招致反对之声，一定程度上引起了东道国政府及其居民的“愤恨和排斥”，并逐渐成为了一个比较敏感的“公共问题”。欧美对中国的指责也随之产生。一些非政府组织更是借机批评中国“走出去”企业“严重”缺乏社会责任感，有“新西方殖民列强”、“掠夺资源”、“生态倾销”之嫌。也有一些企业信息公开程度不够，与当地居民交流不充分，投资活动得不到当地民众的理解。在当地社会非政府组织和公众的监督下，环境问题容易被关注甚至放大，给中国的国际形象乃至实际利益造成不小的冲击。

2.4 “走出去”企业对环境保护投入不足

与国际大型跨国公司相比，我国“走出去”企业投资规模较小，远远低于世界平均水平，大大低于发达国家600万美元的水平，也低于发展中国家450万美元的水平[1]，企业分布也较为分散。相比大企业而言，中小企业对环境保护的投入额度不够，加之资金和管理的不配套，往往在环境保护方面节省成本，从而使其效果大打折扣。另一方面，部分环保企业由于技术水平不够、创新能力有限、服务意识不强、运作模式不符合国际规范等，不能有效支持、配合“走出去”企业达到东道国的环境要求，也成为制约我国“走出去”可持续发展的因素之一。

2.5 政府监管不到位，缺乏有针对性的规范和约束

中国“走出去”过程中所引发的国际社会对“中国生态环境热钱”的忧虑有着深刻的国内根源。这种根源在国家政府的层面表现为缺乏对外投资配套的环境法律法规政策指导，在地方政府和企业表现为片面强调短期经济利益而忽视环境保护，共同表现为对于“走出去”的环境影响问题重视不够、措施不全、约束不力。

中国政府部门与大型国有企业乃至国有上市公司坚持“投资遵循属地原则”，导致企业依据与投资属地政府的关系好坏判断是否投资，在发展中国家进行投资时环境保护的随意度较大，环境成本经常被恶意削减。当企业投资导致环境风险时，国内无相应措施对企业进行惩处，造成了较坏的国际影响与企业直接经济损失。

3 我国推动“走出去”可持续发展的政策措施

为配合国家“走出去”战略，规范我国“走出去”企业的经济和社会行为，近年来，我国政府相关部门出台了一系列的法律法规、规章制度、政策措施、规划指南等，不断完善“走出去”环境管理和保障体系。

其中，2013年2月由商务部、环境保护部联合发布的《对外投资合作环境保护指南》是我国政府部门首次专门针对企业对外投资合作环境保护行为进行规范的指导性文件，倡导企业树立环保理念，履行环境影响评价、达标排放、环保应急管理等环保法律义务，建立环境管理和污染预防制度，引导企业依法履行环保责任，遵守东道国环保法规，鼓励企业加强沟通和环保宣传，积极与国际接轨，支持东道国的可持续发展。该指南的发布实施，加强了对“走出去”企业环境保护的指导，有助于企业与东道国在法律法规框架内共同做好环境保护工作，促进东道国可持续发展，实现互利共赢、共同发展的目标，也有利于帮助企业提高跨国经营能力，加快融合进程，实现自身长远发展，对推动对外投资合作可持续发展具有重大意义。

此外，2007年和2009年，国家林业局和商务部先后联合发布了《中国企业境外可持续森林培育指南》和《中国企业境外森林可持续经营利用指南》，开创了企业境外从事森林培育和经营活动的行业指导规范的先河，向国际社会表明了中国促进全球森林可持续发展的决心和努力。

在绿色金融信贷政策措施方面，为了更好地了解、规避存在的风险，作为政策性银行的国家开发银行和中国进出口银行在对外贷款活动中提高了环保和社会方面的保障，对其海外经营活动已经设置了一系列的环保和社会准则，其中有些准则甚至尚未被其他国际金融机构纳入其贷款项目之中。表1对国家开发银行、中国进出口银行的环保准则与相关的区域性国际金融机构进行了比较。

表1 不同国际金融机构环保准则对照表

国家开发银行使用的四条准则是各大国际金融机构普遍接受的社会和环境准则，其中事后环境影响评估是区域性开发银行唯一的一家，其要求甚至在现有国际金融机构的准则之上更进了一步。但是与国内利害方开展磋商、建立申诉机制、符合国际环境法律及法规的要求、开展独立审核与评估、订阅与例规相关的契约等五大公认国际惯例尚未纳入国家开发银行准则体系。此外，国家开发银行实施的环保标准总体而言属于东道国标准。在大多数的情况下，这些标准与国际环境法律及法规相比水平还比较低，限制欠严格。

中国进出口银行也在其社会和环境准则中纳入了环境影响评估、项目审核、与受项目影响的社区开展公共磋商以及事后环境影响评估等内容，与国家开发银行相比，中国进出口银行的准则更进一步，包括了要求在贷款实施期内进行公众磋商和项目审核，并订立与合规有关的契约。但中国进出口银行对开展环境影响评估并未设置任何资金门槛，且未要求项目贷款符合国际性环境法律及法规，也未要求设立申诉机制或进行独立审核与评估。

4 我国“走出去”可持续发展政策体系存在的问题

通过对我国对外投资环境管理相关政策措施的梳理可以发现，目前，支撑我国“走出去”可持续发展的政策体系还不够完善，存在着以下一些问题。

一是对外投资管理整体与国内体系割裂，缺少国内责任主体追溯机制。由于国内环境污染事故不断，导致吸收外资的东道国政府对中国投资格外关注，一有问题经常上升到国际社会或国内政治层面。

二是各政府部门对“走出去”战略的可持续发展重视关注程度较高，但各个部门之间的统筹协调性不足。一些政策措施系统性不强，未能发挥多部门协同联动的优势，文件中的相关要求和内容琐碎而零散，覆盖面不广、权威性不强，无法发挥应有的效力。

三是各层次政策措施发展不平衡，管理体系化建设有待加强。目前出台的相关管理文件多以部门规章和政策文件为主，法律法规层面的文件较少，导致很多文件要求只能以鼓励引导为主，缺乏强制约束力。

四是相关管理政策文件中的要求宏观内容较多，实施细则较为缺乏，配套的指标、标准、指南或者手册等文件不齐备，适用的管理工具也不具备，导致实施层面的可操作性不强。即使像《对外投资合作环境保护指南》这样的专门性文件，对企业境外投资活动中环境保护方面的规范也以原则性和普遍性的要求为主，象征意义远大于实际意义，针对性和可操作性较弱。

五是在政策实施过程中，还存在着重视前期核准、忽视中后期监管的现象，缺乏跟踪和监测，某些环节管理缺位，使得政策文件的落实效果大打折扣。此外，在管理过程中，受惯常的管理思维影响，也由于缺乏相应调查研究和数据信息的支撑，往往容易出现注重行政权力而忽视市场服务的问题，推动我国“走出去”可持续发展的政策手段还有待开发。

5 促进我国“走出去”可持续发展的政策建议

综上所述，针对我国在对外投资中面临的主要环境问题，考虑到我国对外投资环境管理的主要发展方向，应加强政策机制、能力培养以及服务体系三个平台的建设，全面推动我国“走出去”战略的可持续发展。

5.1 加强机制平台建设，促进“走出去”战略的可持续性

第一，逐渐完善对外投资环境管理相关法规政策体系。在借鉴发达国家立法经验基础上，逐步建立符合国际规范和世界其他国家通用做法的对外投资环境管理法律法规体系，以《对外投资管理办法》为基础，补充完善与企业投资环境行为相关的细节，颁布配套的执行细则，为企业提供国际环境政策法规指导，约束其在对外投资中的环境行为。

第二，促进制度化管理手段创新，引进绿色信贷理念。完善现有的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，适度加入非强制执行的对外经济合作项目的绿色信贷内容，引导中国银行在对外投资中充分考虑环境风险和影响，树立我国政府顺应国际可持续发展潮流和关注企业社会责任的正面形象。

第三，针对重点行业开发对外投资绿色考核与评价指标体系。选取重点行业，以自然资源类行业为重点，以国有大中型企业为契机开发对外投资绿色考核与评价指标体系，客观的审视中国对外投资中面临的或可能面临的资源与环境问题。

第四，建立国内投资与对外投资联动的环境污染追溯机制。针对国内投资本身不断引发环境污染事件或事故的企业，对其对外投资行为进行严格限制或禁止。

5.2 加强能力平台建设，为“走出去”可持续发展提供保障

一方面，积极开展环境培训，培养高素质的跨国环境管理人才。针对企业投资过程中，环境信息不透明，缺乏国际经营过程中的环境管理人才的现状，开展“走出去”国际环境政策和技术培训。进一步发挥国内外高校、行业协会和中介组织的作用，通过政府资助和企业自我培养相结合的形式，打造精品培训课程，造就一批通晓国际经济运行规则、熟悉当地环境法律法规、具备先进环境管理理念和意识的复合型环境管理人才。

另一方面，建立对外投资宣传平台，为推动中国对外投资绿色化发展服务。针对当前国际上“中国环境威胁论”的言论，应积极开展国际环境外交，扩大对外宣传力度，开发中国境外投资环境风险管理领域旗舰型出版物，对我国在海外经营成功并注重环境保护的企业，将其树立成环境典范，设立“环保明星企业”，并做好在国际宣传工作。搭建政府与企业间对话沟通桥梁，组织召开相关领域研讨会。适时组织开展中国对外投资环境行为和环境贡献研究，用事实和数据对不实言论进行反驳。

5.3 加强服务平台建设，为对外投资企业提供环境信息支持

搭建对外投资环境信息与管理平台，通过提供投资目的地国家或地区投资政策及指南、环境政策、环境标准、绿色技术、环境管理经验及优秀案例等相关资料，系统整合海外不同地区的资源，建立绿色管理数据库、知识库及信息系统，实现信息共享，建立集数据处理、数据分析、数据可视化综合管理为一体的交互式平台，为企业提供丰富的环境资源信息和定制化的对外投资环境与社会风险综合管理方案，提高“走出去”企业环境管理能力和效率。

[1]胡海.我国对外直接投资现状及发展策略[J].2011.

[2]商务部，国家统计局，国家外汇管理局.2015年度中国对外直接投资统计公报[R].2016.

[3]加拉格尔等.新银行的加入：中国在拉丁美洲的融资[R].2012.

Analyses and Policy Recommendations on Sustainable Development of “Going Global” Strategy of China

LIU Ting LU Diyin LI Xia

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center，Beijing 100035，China)

This paper expounds the general situation on sustainable development of “going global” strategy，combs the related policy system promoting the sustainable development of “going global”，analyzes the problems of the sustainable development of “going global”，and proposes the policy recommendations of pushing forward the sustainable development of “going global”.

Sustainable Development；Going Global；Policy Recommendations

刘婷，工程硕士，工程师，主要研究方向为对外投资环境风险管理和工业生态学

李霞，副研究员，主要研究领域为国际区域环境问题、对外投资与对外援助环境政策分析等

X21

A

1673-288X(2016)06-0009-04

引用文献格式：刘 婷 等.中国“走出去”可持续发展战略分析与政策建议[J].环境与可持续发展，2016，41(6)：9-12.