城乡统筹背景下中小学教师资源配置及其改革①

张翔

（贵州师范大学，贵州 贵阳 550001）

城乡统筹背景下中小学教师资源配置及其改革①

张翔

（贵州师范大学，贵州 贵阳 550001）

坚持公平与效率并重是城乡教育统筹发展对中小学教师资源配置的应然诉求。目前，我国中小学教师资源配置城乡结构性失衡，并非表现为教师储备数量差异，而表现为教师质量差异，城区教师质量明显优于乡村。统筹城乡中小学教师资源均衡配置需要坚持公平与效率并重，确保配置取向合理；提高农村中小学教师劳动力价格，引导城市教师合理“倒流”；落实中小学教师“契约人”身份，促进城乡教师合理流动。

城乡统筹；中小学教师；教师资源配置

在城乡统筹背景下，中小学教师资源配置需要将城乡教师资源通盘考虑、统一规划，其终极目标在于促进城乡师资一体化。那么，如何统筹城乡教师资源，实现城乡教师资源均衡配置呢？本文将聚焦中小学教师资源配置问题，尝试为中小学教师资源配置提供一些理性考量。

一、城乡统筹发展对中小学教师资源配置的诉求

在城乡统筹背景下，中小学教师资源配置需要城乡统筹兼顾、彼此协调、综合平衡。为此，一方面需要转变政府资源配置行为，保证中小学教师资源配置公平；另一方面，要挖掘城乡中小学师资配置活力，提高中小学教师资源配置效率。

（一）公平：城乡统筹发展对中小学教师资源配置的本质诉求

在市场经济条件下，资源配置主要包括两种方式，一是市场配置，二是政府配置。其中，市场配置注重效率，而政府配置关注公平。教师资源作为学校的第一资源，对学校办学水平和教育质量产生决定性影响。在城乡统筹背景下，中小学教师资源配置需要通盘考虑，不能简单追求公平放弃效率，更不能单一追求效率放弃公平，而是应该在“公平”与“效率”之间作出合理选择。鉴于中小学教育的公共性和基础性，其教育资源的配置事关每个未成年学生的切身利益，所以中小学教师资源（尤其是义务教育阶段的教师资源）配置应首先考虑公平。“公平”即公正而不偏袒，“公平”作为一种公共资源配置原则，既是社会主义的核心价值观念，又是缩小城乡教育差距、实现城乡教育一体化的必然要求。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把促进公平作为国家基本教育政策，《十八届三中全会公报》强调“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。可见，教育资源均衡配置是当前我国教育改革与发展基本策略。教师作为教育领域的第一资源，教师资源配置在很大程度上决定了教育资源的配置，直接制约学生受教育质量的高低，因而必须坚持公平配置。加之，我国城乡教师资源相差悬殊，教育不公现象仍然存在，因此，在城乡统筹背景下，均衡城乡中小学教师资源配置，确保城乡教师资源配置公平，是当前我国教育

改革与发展的必然选择，更是城乡统筹发展对中小学教师资源配置的本质诉求。

（二）效率：城乡统筹发展对中小学教师资源配置的必然诉求

坚持公平并不意味着放弃效率。在市场经济条件下，资源配置的主要渠道是价格机制，其根本目的在于最大限度地发挥资源的利用效率。中小学教师作为一种资源，本身具有稀缺性，尤其是优质教师资源更为稀缺。因此，统筹城乡中小学教师资源配置不得不考虑效率。这里的效率包括投入产出效率和配置效率。其中，投入产出效率是指投入与产出之比，而配置效率是指以投入要素的最佳组合来生产出“最优的”产品数量组合［1］。两者都是用来衡量资源的有效利用水平。十一届三中全会以后，我国建立了市场经济体制，打破了长期以来形成的人才单位所有制。于是，传统的“统招统分”等行政手段在人才配置方面不再起支配作用，教师资源配置开始走向市场化。1993年通过的《中华人民共和国教师法》中规定：“学校和其他教育机构应当逐步实现教师聘任制。”教师聘任制明确了教师与学校之间是一种平等的契约关系，为中小学教师资源市场配置奠定法律基础。2013年，十八届三中全会进一步确立了市场在资源配置中的绝对地位，这为市场配置资源（包括教师人力资源）提供了根本性制度保障。

教师资源配置市场化的基本路径就是进一步落实教师聘任制度。在教师聘任制约束条件下，教师受聘于某个学校，实质上就是将自己的人力资本产权转让给某所学校，学校及其主管部门（政府或教育行政部门）根据教师的人力资本和工作绩效支付一定的报酬，并有权根据合同解聘教师。当然，教师也有权利根据合同请辞学校。这样一来，教师作为一种稀缺的人力资源，可以根据市场价格选择出售自己的人力资本使用权，挑选适合自己的地方工作。当他们发现自己服务的学校不能有效利用自己的人力资本或没有支付等值报酬时，他们可以选择离开，寻找适合自身人力资本有效使用的单位，实现“得其所应得”［2］，进而安心工作，减少教师隐性流失；同时，学校也可以根据合同解聘不合格教师，最大限度地杜绝教师队伍中的“劣币驱良币”现象，降低教师配置中的交易成本，提高教师配置效率。因此，在市场经济条件下，中小学教师资源作为一种稀缺资源，其配置不得不考虑效率。这也是新时期统筹城乡发展对教师资源配置的必然诉求。

二、我国中小学教师资源配置的现状

目前，我国中小学教师资源存量基本饱和，主要问题在于结构性失衡。其中，城乡教师资源结构性失衡最为突出，这种失衡并非表现为城乡教师数量上的差异，而是表现为城乡中小学优质师资差异显著，城市中小学师资明显优于农村。

（一）城乡中小学教师资源储备数量差异并不显著，城乡教师储备比重相当

城乡教师资源储备数量差异不是绝对数量的差异，而是基于学生总数和班级总数需求的相对储存量差异。因此，对城乡教师资源存量的比较必须综合考虑城乡学校的生师比和师班比。其中，生师比是衡量师资配置总体状况的一个重要指标，通过生师比可以透视中小学教师资源情况。目前，我国城乡教师资源储备数量差异不算显著。2013年，小学阶段城区、镇区、乡村的生师比分别为21.47/1、19.35/1和15.61/1；初中阶段城区、镇区、乡村的生师比分别为13.67/1、12.89/1和11.14/1；高中阶段城区、镇区、乡村的生师比分别14.40/1、15.50/1和14.77/1（见表1）。单从数字上看，农村学校生师比更低，似乎农村教师储备更为丰富。然而，农村学校的班容量较小，教学规模经济效益较低，教师实际承担的工作量相对较大。因此，仅从生师比不能准确地反映城乡教师资源储备数量的差异，城乡教师储备数量计算需要引入“师班比”这一变量。

表1：2013年城乡普通中小学生师比 教师和学生数：人

师班比可以进一步反映出教师实际承担的工作量，可以用来深入比较城乡教师配置在数量上的差别。中学阶段，城市和农村的师班比相关不大。但在小学阶段，乡村学校的师班比低于城市，乡村小学师班比为1.81/1，即一个班不到两个教师；而城、镇小学的师班比为2.17/1和2.29/1，城镇小学每两个班就会比乡村学校多出一个教师（见表2）。因此，综合考虑农村学校的生师比和师班比，并通过模糊估算，发现农村的教师数量储备与城镇相差不大，即城乡中小学教师资源储备数量差异并不显著。

表2：2013年城乡普通中小学的师班比 班级数：1；教师数：人

（二）城乡中小学教师质量差异显著，城市中小学师资明显优于农村

教师资源涉及教师数量和质量。通常情况下，我们用资质分析方法来衡量中小学教师质量。资质分析是对教师的学历、职称、教龄等与职业能力相关的要素进行认定和评价。［3］据此，本文把高学历、高职称教师定义为优质教师资源，并以其所占比例来衡量我国城乡优质教师资源的配置情况。

1.城乡高学历教师配置差异较大

《中华人民共和国教师法》中明确规定：“小学教师学历要求中专及以上；初中教师学历要求大学专科及以上；高中教师学历要求大学本科及以上。”目前，中小学教师基本达到法定要求。然而，城乡教师学历差距仍然较为明显，高学历教师的分布严重失衡。城区初中学校研究生学历的教师占比为3.15%，远远大于镇区的0.54%和农村的0.41%；城区初中学校本科学历教师的占比为83.03%，大于镇区的71.16%和农村的65.65%；乡村初中学校专科学历的教师比重为32.76%，大于镇区的27.51%和城区的13.55%（见表3）。加之，城镇教师的学历绝大多数都是第一学历（即初始学历），其含金量相对较高。

表3：2013年城乡普通中小学教师学历比较

由表3可知，在小学阶段，城乡教师的学历差距更为悬殊，2013年，城区小学教师本科学历达到57.04%，镇区本科学历小学教师占35.24%，而乡村具有本科学历的小学教师仅占24.87%。乡村和镇区的小学教师仍然是以专科学历者为主力军。但相比之下，乡村教师仅有高中（中专）学历的比重较大。

加之，农村具有本科学历的小学教师大多数是第一学历不合格的教师，他们取得本科学历的专业与所教课程不对口，且取得本科学历的途径主要是自学考试、函授、业余或广播电视大学等，其含金量不高。简言之，城乡中小学教师学历相差悬殊。

2.城乡高职称教师配置严重失衡

职称是衡量教师质量的又一重要标志。目前，我国中小学存在中学高级教师任教小学的情况，所以我们将具有中教高级职称并在小学任教的教师纳入小学高教之列加以统计。统计结果发现，当前

我国高职称教师数城乡相差悬殊。2013年，城区、镇区、乡村的小学高级教师占比分别为57.82%、55.79%和50.76%。城区小学高级教师比乡村小学高级教师高近8个百分点。这种差距在初中更为明显，城区、镇区、乡村的初中高级教师分别占21.77%、14.43%以及11.40%，城区初中高级教师占比比镇区和乡村高级教师占比分别高出7.34和10.37个百分点（见表4）。这说明基础教育阶段高职称教师配置严重倾向于城市，这种配置现状反映了城乡优质教师配置严重失衡。

表4：2013年城乡普通中小学高级教师占比 教师数：人

三、城乡统筹背景下我国中小学教师资源配置的路径选择

均衡和优化我国城乡中小学教师资源配置，实现城乡教育均衡发展，是城乡统筹发展背景下我国中小学教师资源合理配置的必然选择。

（一）坚持公平与效率并重的配置目标，确保配置取向合理

研究教师资源配置路径，首先需要明确的是我们希望教师配置达到怎样的目标。长期以来，我国优质教育资源相对缺乏，为了提高教育资源利用率，国家通过行政手段或经济杠杆将优质教育资源集中起来，建立城镇重点学校。重点学校优先选拔优秀毕业生，或直接从农村、非重点学校抽调优秀教师。这种“效率至上”的教师资源配置方式使得大量优秀教师资源聚集城镇，拉大了城乡之间、重点校与非重点校之间的教师资源差距，严重影响教育公平。在城乡统筹发展背景下，我们需要通盘考虑城乡教师资源，坚持公平与效率并重。鉴于当前城乡教师资源悬殊状况，在教师资源配置过程中我们需要建立城市反哺机制，教师资源配置政策向农村倾斜，新录用的教师优先满足农村学校的需要［4］，真正实现教师资源均衡而有效的配置。同时，考虑到农村小学的“小规模”问题，农村小学教师的编制应以“班师比”和“分类班额”为依据，设计新的普通小学教师资源配置标准，从而保障农村普通小学教学的正常运转。［5］

（二）提高农村教师劳动力价格，引导城市教师合理“倒流”

在市场经济条件下，教师天然地拥有自己的人力资本产权，可以自由地对自己的人力资本进行使用和处置。作为一种特殊的资本形式，教师人力资本与其他资本一样，具有逐利倾向，即追求利益最大化。在中小学教师资源交易市场中，教师是供给方，根据价格选择是否转让自己的人力资源；政府作为基础教育的举办者，实为中小学教师人力资本的需求方。因此，教师资本流向何处，主要取决于政府提供的市场价格。在当前教师人力资本配置极不均衡的情况下，政府应该提高农村教师的市场价格，以此来吸引更多的教师资本向农村“倒流”。根据供给理论，在其他条件不变时，一种物品价格上升，该物品供给量就会增加；一种物品价格下降，该物品供给量就会减少。［6］因此，吸引更多优质教师扎根农村任教，最为有效的办法就是提高农村教师的劳动力价格。农村教师的劳动力价格主要体现为基本工资、绩效工资和补充性工资。政府作为教师人力资本的实际购买者，不仅要确保农村教师的基本工资和绩效工资，还要积极完善补偿性工资差别制度，给驻扎农村一线的中小学教师发放边远地区津贴、寒冷地区津贴、单身赴任津贴等，提高农村教师的货币性收入，补偿农村教师因交通、恶劣环境等所带来的生活不便。总之，要实现城乡教师资源均衡配置，需要政府通过经济杠杆，提高农村教师劳动力价格即教师待遇，用教师劳动力价格来调

控教师资源的供需平衡，吸引优质教师资源“倒流”农村，从而保证教师资源公平而高效的流动，提升教师资源的配置活力。

（三）落实教师“契约人”身份，促进城乡教师合理流动

威廉姆森认为，人实际上就是契约人，无不处于交易之中，并用或明或暗的合约来治理他们的交易。［7］作为契约人，他与用人单位之间在法律上是平等的主体地位，没有任何依附关系。然而，由于我国中小学教师“聘任制”还处于初级阶段，中小学教师与所在学校之间的平等地位没有真正确立。教师仍然属于“单位人”或“学校人”，所在单位仍然是其社会保障的主要承担者，如果教师离开原来的学校，其福利待遇会随着教师流动而消失。因此，要促进中小学教师合理流动，实现教师均衡配置，需要改革教师人事制度，落实中小学教师的“契约人”身份，打破中小学教师的单位所有制，改变教师与学校的依附关系，实现教师自由流动。当然，在我国城乡二元结构尚未打破的今天，教师资源自由流动可能会导致大批优质教师集中流向城市，所以必须建立相应的流动机制。除前文所述建立补偿性工资差别制度以外，可以建立城市学校反哺农村学校的机制。这样，中小学教师资源不是某一个学校独享，而是结对子学校共同所有，新聘教师也由两所学校共聘。教师工资、福利根据工作绩效实现同工同酬。此外，对教师流动期限也做明确规定，要求教师在结对子的两所学校中进行定期流动，流动周期通常为三年，最低为一年，每个教师不能在一所学校连续任教六年。这既能有效避免优质教师向城市集中，又能避免优质教师因不能有效流动而自我关闭人力资本。

［1］孙绪华，等.基于Malmquist指数的国有科技资源配置效率监测及其影响因素分析［J］.中国科技论坛，2011，（3）：21-27.

［2］徐梦秋.公平的质与量：得其所应得与比例相等［J］.哲学动态，2010，（7）：29-34.

［3］王东.关于义务教育阶段教师资源均衡配置问题的思考［J］.大连教育学院学报，2008，（6）：15-16.

［4］安雪慧.县域内城乡义务教育教师资源配置差异和政策建议［J］.教育发展研究，2013，（8）：50-55.

［5］张传萍.普通小学教师资源配置标准研究——以湖北省为例［J］.教育与经济，2011，（1）：10-14.

［6］曼昆.经济学原理——微观经济学分册［M］.梁小民译.北京：北京大学出版社，2006：93.

［7］费方域.契约人假定和交易成本的决定因素——威廉姆森交易成本经济学述评之一［J］.外国经济与管理，1996，（5）：26-29.

（责任编辑：于 翔；责任校对：徐治中）

The Exploration of Problem and Reform of Teacher Allocation in Primary and Secondary School under the Background of Urban-rural Integration

ZHANG Xiang
（Guizhou Normal University，Guiyang Guizhou 550001）

From the angle of urban-rural integrated development，allocating teacher resources in primary and secondary school ought to insist on paying equal attention to fair and efficiency.Now in our country，structural imbalance on terms of teacher allocation occurs between urban and rural areas，which is not expressed as the number of differences between urban and rural teachers reserves，but expressed as striking difference on quality of primary and secondary school teachers，and this quality in city is superior to the villages.In order to integrating city and village，we should stick to a goal that paying equal attention to fair and efficiency and ensure the reasonable orientation；promoting teachers’labor costs of primary and secondary school in rural is to guide urban teachers“backflow”reasonably；implementing a status of“contracting man”for primary and secondary school teachers is to promote a reasonable flow between urban and rural areas.

urban-rural integrated development；primary and secondary school teacher；teacher allocation

G451.2

A

1674-5485（2016）11-0093-05

贵州省教育厅高校人文社会科学研究项目“贵州乌蒙山连片特困地区教育精准扶贫机制研究”（2016ssd28）。

张翔（1982-），男，贵州织金人，贵州师范大学副教授，硕士生导师，博士，主要从事教师教育研究。