浅谈环境监测工作的监管

宋祖华(南京市环境监测中心站 江苏 南京 210013)

凌 娟(南京市鼓楼区环境保护局 江苏 南京 210000)

浅谈环境监测工作的监管

宋祖华(南京市环境监测中心站 江苏 南京 210013)

凌 娟(南京市鼓楼区环境保护局 江苏 南京 210000)

从环境监测对象和环境监测工作的本质两方面论述了环境监测工作监管的必要性。从建立环境监测特有的认证体系和构建法律层次上环境监测质量保证和质量控制两个方面，阐述了如何建立环境监测的监管体系。从内部监管和外部监管两方面阐述了如何落实环境监测工作的监管。

监管；环境监测

环境监测是环境管理的重要内容，是环境监管的基本手段，是环境执法的重要依据，也是环境保护事业最具基础性、战略性的一个支撑体系。当前，我国的环境保护形势日趋严峻，环境监测工作面临前所未有的压力，现行的环境监测管理体制已不能满足环境保护工作的实际需要。环境监测数据的质量是环境监测工作生命线，如何提高环境监测数据质量是我们一直探讨的话题，本文从环境监测工作的监管角度思考，系统阐述了环境监测工作监管的必要性，建立监管体系，落实监管三个方面内容，为提高环境监测数据质量提出了新的研究方向。

1 环境监测工作监管的必要性

环境监测监管的目的是唯一的：提高环境监测数据的质量。

1.1 从环境监测的对象考虑

环境监测站的监测对象主要有大环境(比如：空气环境质量，江河湖海水环境质量等)和污染源(比如：工业企业排放的废气废水等)。当监测大环境质量现状的时候，地方行政部门可能会通过行政干预的方式干扰数据的质量。这种现象是存在的，早在2008年，江苏省环保厅副厅长柏仇勇在担任江苏省环境监测中心主任期间，对环境监测质量管理的问题评述中，首先提到的就是：少数上级主管部门缺乏对环境监测工作的认识和理解，对监测工作施加不正当的行政干预，或是在审核监测站出具的监测数据过程中变更、修改数据。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，其主要目的在于，避免目前存在的地方干预环境监测数据。当监测站监测企业排污情况的时候，企业可能会通过商业贿赂的方式干扰环境监测数据的质量。所以我们可以看到南京站的《质量手册》中有这样的承诺：“在监测工作中全面贯彻落实科学、严谨、公正、高效的质量方针，不受来自行政、商业、财务和其他可能会影响工作质量的干扰，保证监测结果的独立性、公正性和准确性”。这里提到的“来自行政、商业可能对工作质量的干扰”主要就是从监测对象方面的考虑。

行政、商业对环境监测数据的干扰，对环境监测的数据质量来说是致命性的，一旦环境监测数据质量受到不正当的干预，环境监测所有质量保证和质量控制体系全部失效，所有工作的努力都化为乌有、付之东流，环境监测已失去了其存在的意义，最严重的后果莫过如此。所以从环境监测的对象考虑，环境监测需要监管。

1.2 从环境监测工作本身考虑

环境监测是一个系统的事件，从环境到环境监测数据基本由5个环节组成，如图1所示，而每个环节中，监测人员的工作不是简单的应用程序或者填写表格这样重复体力的劳动，而是监测人员在面对具体条件时应用专业监测知识对问题的主观判断，每个环节中这种主观判断的正确性与否直接影响着环境监测最终结果的质量。

图1 环境监测基本流程图

监测各个环节中的这种人员的主观判断的本质就是监测人员拥有“权力”，有“权力”就必须要有“监管”，有监管的“权力”才会发酵成“责任”，而权力如果没有监管，那么这种制度本身就是腐败的，所以从环境监测工作性质本身考虑，环境监测是需要监管的。

2 建立环境监测工作的监管体系

2.1 建立环境监测特有的认证体系

目前，从事环境监测工作的单位主要是以CNAS(中国合格评定国家认可委员会China National Accreditation Service for Conformity Assessment)和CMA(中国计量认证China Metrology Accreditation)的要求实施实验室的质量管理活动，开展环境监测工作的，但是环境监测工作有其自身特点、客观规律，所以必须建立适应环境监测工作实际、贯穿环境监测全过程的完整的环境监测质量管理认证体系，确保监测方案的科学性、监测点位的代表性、现场采样的完整性、监测仪器的准确性、样品运输保存的规范性、数据传输的一致性、分析评价的正确性以及环境监测服务于环境管理和环境执法的综合性。任何有关环境监测单位，例如环境分析实验室、提供采样服务的工程单位、提供标准样品的单位、提供实验室考核样品的单位、提供数据审查服务的单位及提供对实验室进行认证服务的单位都必须通过认证，获得执照或认证证明后方可进行相关的业务活动，生产产品或提供服务。

2.2 在法律层次上构建环境监测的质量保证和质量控制(简称QA/QC)

目前，全国各级环境监测站及社会监测站虽然都有自己的QA/QC，但是基本上处于各自为政、杂乱无章的状态，例如全国不同监测站对质量方针的表述就各不相同，见表1。

表1 部分环境监测站质量方针概述

这点小小的不同却有管中窥豹的效果，由小见大我们不禁要问这些问题，为什么有的站“科学”放在第一，有的站“公正”放在第一，这代表他们在环境监测中的质量追求的侧重点不同吗？为什么都是四个词而不是五个词？

我们必须以法律的形式，建立全国统一的、针对环境监测工作的特有的QA/QC，将QA/QC体系本身变为法律的条款，驱使环境监测工作变得更加严肃，保障环境监测数据更加准确可靠。如何构建这样的法律体系其实不是问题的难点，目前全国各级环境监测站的质量体系虽略有不同，但是基本上都是从实际工作出发的完整的质量体系，我们只需在整合这些已有的资源基础上再稍加完善，比如让工作变得更加具体，具有更强的可操作性。

3 落实环境监测工作的监管体系

建立环境监测特有的认证体系、建立QA/QC法律体系都不是工作难点，而是工作的基础，没有落实的法律只是没有用的废纸，环境监测工作监管的难点在于如何具体的落实监管，如何确保监管的有效性。如何落实监管我们从环境监测系统内部和外部分别考虑。

3.1 环境监测系统内部监管

3.1.1 监管的主体

在环境监测垂直管理之前，政府部门的环境监测站的工作基本上没有专门的监管部门，一般是下一级监测站在业务和技术受上一级监测站指导。2011年后，随着事业单位的改革，社会化第三方检测力量参与环境监测的工作逐年兴起，有人提出政府部门监测站应该监管社会第三方检测力量参与环境监测的工作。

上级站指导下级站，政府站监管社会第三方检测站这两种观点在逻辑上都值得探讨。首先，不管是上一级政府站还是下一级政府站或者是第三方站，立站的资质无非是CNAS、CMA，开展监测工作依据的都是国家标准规范，逻辑上大家地位应该是平等的。其次，政府站监管第三方检测站缺少法律依据、处罚依据、监管工具。第三，如果政府站监管社会第三方检测站的环境监测工作，那么谁来监管政府站的环境监测工作，政府站是不是又当运动员又当裁判员了吗。

落实环境监测工作监管的前提是要有明确的监管主体，监管的不搞监测，监测的不搞监管。本轮环境监测垂直管理改革推进过程中，应当建立明确的环境监测监管主体，改变目前环境监测工作无人监管的现实。

3.1.2 监管的内容

什么都要管的结果往往是什么也管不好，环境监测监管应当有侧重点，这里的侧重点应该是环境监测的结果而非过程。不是说环境监测的过程监管不重要，而是环境监测的过程是程序化的，这些程序化的工作中间有大量的人为判断的过程和知识经验应用的过程。究其环境监测工作的本质来说，环境监测工作属于介于体力劳动和脑力劳动之间的劳动，属于专业性较强的工作，这种工作的过程你无法监管或监管的难度很大，但是我们确实需要监管环境监测工作，所以我们的方法是从环境监测的结果着手。当然我们也不能完全放弃对过程的监管，而应当找到过程中具体的可控的关键节点进行监管，而不是所有过程。

3.1.3 监管的模式

如何从结果着手开展环境监测的监管工作。从技术角度分析目前的环境监测质量控制现状，目前环境监测基本按照图1这几个环节依次进行，采样布点、现场监测、实验室分析、数据处理与分析、出具报告，我们主要的质量控制方法在这些独立的环节内部进行，同时我们也努力试图在这几个环节中建立相互联系相互影响的质量控制方法，如我们采集水样时加采10％的现场平行样品，试图用实验室来控制现场采集样品的质量，但是这些独立环节之间建立的相互联系相互影响的关系是相当脆弱的，这些环节基本上是相互独立地依次进行，各个孤立的环节形成“串联系统”，而最终监测数据的可靠性为各个环节可靠性的乘积，得到环境监测数据经历的环节越多，数据的可靠性越差。

每个孤立的环节的可靠性又不相同，在每个环节内，影响每个环节可靠性的因素很多。比如，我们以现场采样为例，影响数据可靠性的因素主要有：仪器的准确性、人员的判断。仪器的准确性基本是可控的，但是人的判断往往是不可控的，比如人的经验、知识的应用、其他因素的干扰是难以控制的。我们假设采样布点、现场采样、实验室分析这三个环节的可靠性为90％，数据处理与分析、出具报考的可靠度为99％，这时系统的可靠度为90％×90％×90％×99％×99％=71％，系统环节越多可靠性越差，系统中的每个过程对结果的影响也是显著的、也是决定性的。

根据可靠性基本原理，提高环境监测数据可靠性最有效的方法就是建立环境监测的冗余系统模型(并联系统)，见图2。

图2 环境监测冗余系统

所谓环境监测的冗余系统，就是用现有的质量控制和质量保证方法进行环境监测，然后由其他人(这里的其他人即指：我们新构建的环境监测监管机构，当然也可以委托任何可具有环境监测资质的任何独立单位。)再用相同的方法(或不同的方法)把原先的工作再检验一遍，检验的次数越多，可靠性越高。我们假设对同一环境的监测检验三次，每次监测的数据可靠度为70％，那这个环境监测冗余系统的可靠性为1-(1-0.7)3=97.3％。虽然这种方法费事费力但却是最有效的监管办法，也是最有效的提高环境监测数据质量的方法。

当然从环境监测工作的实际考虑，建立覆盖所有监测内容的环境监测冗余系统模型是不可行的，也没这个必要，但是我们必须从结果出发，建立实际可操作的、全程序的检验结果的抽查机制、对比机制，从法律和技术的角度监管环境监测的工作。

3.2 环境监测系统外部监管

3.2.1 严格执法

法律的约束是社会行为的底线，同样也是环境监测行为的底线，有了法律以后比法律本身更重要的是建立严格的执法机构和实际可操作的执法手段。在美国环境监测行为中，对有意违反QA/QC的行为都有明确的惩罚条例，环境监测人员因数据作假而入狱的报导也时有所闻，EPA的司法机构就设有专门监督监测过程中犯罪行为的部门。

3.2.2 公众参与

公众参与环境监测工作的监管不是装饰性的空话，而是监管环境监测工作的有效手段，其基本前提是公开透明环境监测工作的内容和成果。让我们的工作运行在阳光下，就像我们把粮食晒在阳光下，晒掉所有的水分防止腐败变质。

〔1〕周弛.浅谈美国环境监测质量保证与质量控制〔J〕.中国环境监测2010.6(26)3：45-47.

〔2〕柏仇勇.创新我国环境监测体制和机制的构想〔J〕.中国环境监测2007(6)23：1.

〔3〕柏仇勇.创新我们环境监测质量管理体系初探〔J〕.中国环境监测2008(4)24：1-2.

Supervision of Environment Monitoring Work

SongZuhua(Environment Monitoring Center Station of NanJing City NanJing JiangSu 210013)

This paper discusses the necessity of environmental monitoring in the natures of environment monitoring work and monitoring objects，expounds how to establish the supervision system of environment monitoring on the basis of environment monitoring specific certification system and environment monitoring quality assurance and quality control system.From the two aspects of internal supervision and external supervision and analyses how to carry out the supervision of environment monitoring work.

Supervision Environment monitoring

X3

A

1674-263X(2016)02-0048-04

2016-06-01

宋祖华(1982-)，男，本科，工程师，从事环境监测及管理工作。