完善中国文化产业政策的建议

郑敏?周小华

【摘 要】 文章对中国近年文化产业体系做了概述，对完善中国文化产业政策体系提出了系列建议：进一步完善文化产业的市场资源配置机制；建立符合市场化要求的文化管理体制；文化产业政策与其他改革政策协调发展；构建面向市场、面向未来、面向世界的文化产业政策体系。

【关键词】 文化产业；管理体制

“文化产业”的概念出现在20世纪，德国《启蒙的辩证法：哲学断片》一书首次使用了这个词，“产业政策”作为专业术语出现于20世纪70年代。文化产业政策是国家为鼓励、促进和规范文化产业发展而制定的一系列措施的总和。[1]

2014年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《深化文化体制改革实施方案》，新一轮文化体制改革进入全面实施阶段。在加强顶层设计和统筹协调的基础上，中央政府层面出台了一系列相关政策性文件，涵盖了档案管理、产业融合、区域发展、文化贸易、特色文化产业、财税支持等领域，如《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》等。[2]各级地方政府部门在这些文件的指导下，也纷纷出台了地方文化产业扶持政策。至此，一种由多领域、跨行业、多层次的政策构筑起文化产业发展的产业政策体系，逐步走向成型。关于如何进一步完善中国文化产业政策，笔者认为应从以下几个方面着手。

一、进一步完善文化产业的市场资源配置机制

1、完善文化产业政策体系

完善的政策体系，是产业取得发展的前提条件。目前，完善市场导向的文化产业政策体系，需要做好以下工作：

第一，继续完善文化产业政策体系。虽然中国已经建立起从中央到地方、从执政党到政府机关的多层次、多领域的文化产业政策体系的基本框架，但是其中的某些薄弱环节尚需进一步加强，如文化产业发展的专业人才培育、科技创新扶持等是下一步文化产业政策需要着重考虑的地方。

第二，营造平等有序的市场环境。针对目前中国文化市场中市场主体地位不平等、政策保障区别对待的现实情况，文化产业政策的制定要特别强调不同所有制、不同规模的市场主体之间的平等竞争关系，打破体制和竞争壁垒。

第三，优化以市场规则、信用机制等为核心的文化市场支撑体系。

第四，积极引导文化消费，改善消费结构，培养文化消费观念。

2、加强文化市场发展的法治保障

文化市场的发展离不开法治保障，应以法治思维完善文化市场体系。

第一，政策的制定者和执行者应深化对法治的认识，用法治的思想和观念来统领文化产业政策科学制定和实施，巩固和扩大政策的社会经济效果。

第二，要加快推进文化产业立法进程，加强政策稳定性。

第三，加强有关程序法治建设。政府作为监管者不宜过多干预文化市场的发育和发展，但是当市场出现问题时，特别是市场主体间出现纷争时，需要相关部门按照法律规则来居中裁判争议，需要健全的文化程序法治作为依据。最为典型的是非接触式的互联网行业，此时争议如何解决确实需要考虑作为虚拟环境的互联网的特殊性。因此，在文化法律体系上要完善相关程序性规则，从而维系健康、有序的市场竞争秩序。

3、加强规划引导，促进文化产业的跨界融合

文化产业的发展和文化市场体系的良性运作需要顶层设计，需要整体战略思维。近年虽然出台了有关文化产业融合的政策，但无论在层次、数量，还是在详细程度上都远远不够。加强规划引导，促进文化产业跨界融合，需要做好以下三个方面的工作：

第一，坚持从总体上布局、规划文化产业，促进文化产业的优化升级。

第二，围绕战略需求，加快构建区域创意产业服务体系，整合资源。

第三，重视科技在文化市场体系建设中的作用，促进文化与科技融合。

4、提升文化产业政策的科学水平

文化产业政策的科学与否直接关系到文化政策实施的效果。文化产业政策应当充分体现科学和理性精神。文化产业政策的出台应当经过充分的实际调研和严谨的科学论证，这样才能从源头上保障文化产业政策的质量。

5、提高文化市场的开放度

文化产业的繁荣，离不开国内外市场。提高文化市场的开放度可以从三个维度进行理解：一是文化产业各门类、各领域应当保持对其他门类、领域的开放度，不能搞文化产业发展中的“地方保护主义”；二是文化市场应当对新的业态、新的文化产品和服务持有包容和鼓励心态，促进文化产业的创新升级；三是注重文化市场与国际接轨，鼓励优秀的文化企业主动“走出去”，融入国际文化市场。

二、建立符合市场化要求的文化管理体制

1、更新观念，深化认识

作为一种重要的产业门类，文化产业的发展也需要先进、创新的观念和意识作为指引。政策制定者在观念上应当牢固树立市场机制基础性作用的观念和意识。首先，提高对文化产业的重视程度。其次，应深化对文化产业在市场经济条件下的规律性认识。文化产业有其“文化”属性，更有“产业”属性。以往我们对前者的认识相对比较充分，但是对后者的地位和作用重视不够。因此，在政策取向上，要在兼顾文化社会属性的同时，重视文化产业、文化企业，特别是新兴业态的政策需求，不能“自说自话”，而无视市场对文化产业政策的真正需求。

2、创新文化管理体制机制

体制创新是文化产业政策推行的先导。为此，可以从以下两个方面着手：

第一，深化文化行政管理体制改革。理顺政府部门和文化单位之间的关系，健全综合执政机构，完善文化市场管理。

第二，深化国有文化单位改革，推进文化单位转企改制和股份制改造。

3、引入公众民主参与，增强体制活力

促进政策的制定过程公开透明、提升政策决策民主化水平，这既是转变政府职能、增强文化治理能力的客观要求，同时也是完善文化产业政策体系、增强体制活力的内在需要。为此，在政策制定中引入公众参与机制，在政策执行中，改变“重制定、轻执行”的做法，在政策监督中，引入绩效评估机制。

4、提升依法行政水平

在深化文化体制改革过程中，坚持依法行政就是要增强政府部门的法治观念，用法治的手段来约束和规范文化行政权的依法行使。首先，要进一步完善文化领域依法行政的规范，使得文化管理活动有法可依。其次，健全文化行政的各项程序性规则，构筑高效公正、文明有序的文化行政程序规则体系。最后，要强化文化责任追究机制建设。法治的最终保障往往要落实到责任追究上，在文化产业政策的制定和执行中，必须坚持“谁主管、谁负责”的原则，并且要建立起主要负责人重大项目终身责任制和离任审查机制。

5、创新文化管理手段

在文化产业新兴业态不断涌现、文化市场体系日益完善的情况下，如果仍然采用单一的文化管理手段，则会使得文化政策的推行脱离现实文化产业的发展状况。因此，要以创新的思维视角来审视文化管理手段的多样性问题。首先，应彻底改变行政手段的单一文化管控模式，构筑起法律、行政、经济、科技等手段综合运用的文化治理模式。文化管理仍然离不开行政手段，但是其他手段的价值应得到充分认识。其次，要不断创新文化治理的机制。文化产业日新月异的发展给管理层带来了前所未有的新问题、新挑战，同时管理部门也应以此为契机，不断摸索文化管理的新方式、新理念、新机制，如通过协作、合同外包等方式来实现本由政府部门履行的职能等。

三、文化产业政策与其他改革政策协调发展

1、促进文化产业政策与公共文化服务政策协调发展

文化产业政策在制定和执行上要将产业发展与文化服务有机结合。在坚持文化产品市场价值和经济效益的同时，也要发挥文化产业在凝聚民族精神方面的作用；在文化服务体系建设中要转变供给模式，引入竞争激励机制，坚持政府引导、政策扶持、社会参与的发展方向，只有建立在这样的认识基础上，才能形成公共文化服务体系建设与文化产业相互促进、相互扶持的良性互动和健康持续发展。

2、推动文化产业政策与一般产业政策协调发展

协调文化产业与一般产业之间的发展，有利于进一步提升整个产业结构的优化升级。政府有关部门应当根据实际情况，科学安排，统筹规划，妥善协调好二者的关系。一是在政策制定规划上要坚持“大文化”的发展思路，重视文化与相关产业融合发展的趋势，以政策创造条件，充分发挥文化创意在赋予其他产业、产品文化内涵而间接创造价值上的作用，带动其他产业发展。[3]二是在组织机构上要加强文化部门与相关部门之间的沟通协作，建立起文化产业发展信息共享平台和部门间联席会议等协调机制，使文化产业超越狭隘的部门、区域格局，逐步走向“大文化”的发展轨道，形成相互衔接、无缝对接的产业政策体系。

3、强化文化产业政策体系的系统性和整体性

中国文化产业政策体系已经形成了基本框架，但还需提高其系统性和整体性。首先，要树立战略思维，整体谋划，合理布局文化产业的各个部分，处理好文化产业与其它产业之间的关系，自觉贯彻“大文化”、产业跨界融合等新理念。其次，要建立健全文化产业与其他产业政策的协调机制。其三，搭建行业间的对接平台，促进文化金融合作。

4、增强政策的稳定性和连续性

稳定、连续的政策是文化产业发展的有效保障，更是政策间协调的必要前提。如果局部文化产业政策变动不居，朝令夕改，则会影响到政策体系中的其他政策的实施效果，导致政策之间运作的不协调。要增强政策的稳定性和连续性，首先要提升文化政策的规范层次，尽量以法律规范的形式来规范文化产业，避免政策制定、修改和废止的随意性。另外，要提升政策的科学品质，加强前期调研和论证，提高政策制定的质量，只有科学且符合现实文化产业状况的政策才能具有实质上的稳定性和连续性。

四、构建面向市场、面向未来、面向世界的文化产业政策体系

近年，国家又出台了有关公共文化服务、档案、知识产权、小微企业、广播影视、电子商务、外贸等多个领域的文化产业相关政策，文化产业政策体系开始由基本框架的搭建走向更加充实的内容塑造。

近年，文化产业政策呈现以下发展特点，对文化产业政策体系的完善有着积极的影响。

第一，我国文化政策的出台数量增加，同时，这些政策也注重了质的提升，政策文件越来越重视对文化产业、文化企业的微观指导和扶持，内容也将更加具体、明确，更具可操作性。

第二，文化与其他行业进一步深度跨界融合，政策制定和实施将日益突破“小文化”的局部视野，逐步过渡到“大文化”产业政策的大格局，文化与金融将更加紧密地结合在一起，文化金融合作的对接机制创新将是下一步文化金融合作的新动向。

第三，文化产业政策聚焦文化与新科技的融合发展，强调科技创新，特别是重视发挥和改进互联网在文化产业发展中的作用，如国家互联网信息办公室《互联网用户账号名称管理规定》（2015年2月）等。

第四，文化产业新兴业态将受到关注和扶持。

第五，文化市场主体制度进一步完善，竞争环境将进一步优化，现代化的市场主体制度和法人治理结构将进一步得到普及，为数众多的小微文化企业将得到更多的政策扶持和保护，文化创业将受到政策面的更多鼓励和支持。

第六，文化产业政策将更加注重与其他政策之间的协调和配合，更加重视政策之间的“组合拳”，各种协调机制将得到进一步完善。

第七，文化体制改革继续深化，“改革红利”进一步释放。如国家档案局关于《国家档案局行政审批事项公开目录》，[4]使简政放权有制度保障。

第八，文化产业政策更多地以法治化的形式得以实现，如2015年5月发布的《公共文化服务保障法（草案）》就是以法律的形式来确认和保障公共文化事业发展的典型尝试，文化产业政策文本的法律化、政策过程的法治化、政策责任的规范化将进一步推进。

第九，文化市场的开放度进一步提升，文化贸易政策将更加完善。

文化产业的发展日新月异，我们需要在紧跟文化产业发展动态锐意进取，以改革、创新的思维和开放、包容的理念，着力构建结构逐步优化、内容不断完善的面向市场、面向未来、面向世界的具有中国特色的社会主义文化产业政策体系。

五、结语

总之，完善文化产业政策体系，理顺体制性问题，壮大和细分产业市场，新兴业态发展迅猛，盈利能力增强，与互联网深度融合，尊重知识产权的理念得到进一步培育，是中国文化产业发展的新态势。

【参考文献】

[1] 罗以洪.国外文化产业发展经验及对我国的政策启示[J].经营管理者.2014（25）.

[2] 国家档案局.http：//www.saac.gov.cn/zt/2014-05/04/content_44880.htm.

[3] 祁述裕等.六大建议破解未来我国文化产业政策发展问题[J].中国经济网文化产业频道.http：//www.ce.cn/culture/gd/201502/06/t20150206_4534338.shtml.

[4] 国家档案局.http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2015-09/16/content_116320.htm.

【作者简介】

郑 敏（1963-）男，硕士，中共海南省委党校讲师.

周小华（1961-）女，硕士，北京联合大学学报编辑部主编、编审.