我国学前教育经费投入的共性问题如何解决——江苏省镇江市改革试点的经验与启示

张 绘

我国学前教育经费投入的共性问题如何解决
——江苏省镇江市改革试点的经验与启示

张 绘

我国学前教育在整个教育体系中是最为薄弱环节，也是广受诟病的教育阶段。在全面放开二胎政策后，学前教育将成为我国“十三五”时期教育领域面临的最大难题。当前我国学前教育还存在的现实问题有：“入园难，入园贵”的问题还没有得到根本解决；学前教育办园体制、管理体制和民办园分类管理问题突出，财政投入效果不甚理想；财政投入成本分担不合理，基层政府和家庭负担依然很重；教师人员经费难以获得合理补偿，非在编教师收入过低；学前教育生均教育经费支出标准没有确定；学前教育机构收费不规范，学费和保育费差异巨大等。在这方面，江苏省镇江市作为国务院学前教育改革试点城市取得了非常宝贵的经验。本文总结镇江学前教育经验和启示，有针对性地提出了我国学前教育经费投入改革的政策建议。

学前教育 财政投入 普惠性民办 收费标准 镇江

中国的学前教育自1987年开始实行地方负责管理体制，超过90%的支出由地方政府，主要是县级政府负担。由于教育收益缓慢，既缺乏经济驱动力又没有行政强制力的学前教育，可称是整个教育体系中最薄弱的环节。伴随着全面二孩政策的实施，可能会在2017年出现人口生育高峰，并且每年带来新增人口大约300万到800万之间，估计中间值为500万左右。加上每年1700万左右的出生人口，2017年出生的总人口大约在2000万到2500万之间，中间值为2100万左右。这样的水平预计只会持续一两年，很快就会一路走低。生育政策的调整，“十三五”期间主要影响学前教育的布局规划。因此，相较于其他教育阶段，学前教育面临更为紧迫的压力，加之我国学前教育“三年行动规划”实施以来已然面临很多问题和矛盾，需要我们面对问题并加快改革步伐。全国多地已经展开了积极尝试，在国务院选出的试点地区中，镇江学前教育发展有其自身特色并取得了一系列突出的成绩和可借鉴的经验。

一、我国学前教育经费投入存在的共性问题

我国自2009年以来，学前教育财政投入增长最快，四年累计投入2436亿元，年均增幅43%，明

显高于其他各级教育年均增幅，其中国家财政型教育经费的提高幅度也明显高于其他各级教育。截至2013年底，学前教育三年行动计划目标任务圆满完成。全国学前三年毛入园率达67.5%，比2010年提高10.9个百分点，提前实现了2015年的发展目标，“入园难”问题逐步获得了缓解，一些长期制约幼儿园教师队伍建设的编制、绩效工资待遇、实习培训等突出问题取得初步进展。在肯定取得成绩的同时，我们也需要正视学前教育发展面临的现实问题和挑战。当前我国学前教育发展的共性问题主要体现在以下六个方面：

（一）最为突出的问题是：我国学前教育还处于起步阶段，基本办学条件还不能满足需求，“入园难，入园贵”没有得到根本解决

多数地区，即使是北京这样的大城市，公办园和普惠性民办园的学位也非常紧张，相比其他类型的教育，广大人民群众对加大学前教育阶段的投入力度呼声最大。由于我国现阶段学前教育没有具体的普及率指标，幼儿入园率特别是贫困地区的幼儿入园率偏低。从学前教育2010-2014年投入金额及比例来看，事业收入（主要是学杂费、解读费）在学前教育经费投入中的比重上升明显，财政预算内教育经费的占比下降，反映出居民在学前教育上的负担依然较重。我国大部分地区学前“入园难、入园贵”的问题还没有得到根本解决。

在流动人口流入地，许多地区办园条件较为紧张，一些城市地区幼儿园建设难以满足需求，农村地区优质园建设还存在明显不足，城乡不均衡现象还比较突出，许多贫困地区还没有建设幼儿园。

民办普惠性幼儿园数量还无法满足广大民众需要，民办幼儿园收取保育费额度较高现象比较普遍，民办幼儿园办学标准还需完善，财政补助不足以支持民办普惠性幼儿园提高办学质量。在教学资源配置上，有些学校办学条件较差，一些地区基本的办学条件还不能满足学校发展和幼儿身心健康的基本需求，部分地区幼儿教育所应有的教学器具，比如橡皮泥、油画棒、拼图等投入不足。学前教育阶段农村办学点幼儿园教学存在小学化现象，没有配备适合幼儿身心发展的教具和图书。农村地区教师的教学水平和资质偏低，严重影响教育质量。

（二）学前教育办园体制、管理体制和民办园分类管理问题突出，财政投入效果不尽理想

首先，受制于办园体制和管理体制，我国学前教育财政资金分配使用效果不理想主要表现在，由于许多地方公办幼儿园隶属于国家党政部门和军队机关、教育部门，因此多数地区财政资金主要向这些政府部门所办的幼儿园拨款，从地理位置来看这些幼儿园主要位于城镇市区，而且能够到这些幼儿园就读的多数是社会经济地位较高的公务员和事业单位职工的子女。有些公办幼儿园为非独立预算单位，其人员、经费与其他学校合并在一起。许多公立幼儿园并没有向低收入阶层倾斜，与私立幼儿园相比，公立幼儿园更倾向于招收受教育程度较高家庭的孩子。部分优质低价的公办园入学受居住地地理位置的限制，不招收周边社区和流动儿童入学，一些公办幼儿园收取高额择校费，并没有发挥普惠性幼儿园的应有作用。对于广大农村地区的学前教育机构和占城市多数的民办学前教育机构，很少能获得财政拨款的支持，发展状况堪忧。财政资金主要投入教育部门和党政机关所办学前教育机构，广大贫困地区和落后地区学前教育建设捉襟见肘，很多贫困家庭的子女根本就没有接受过学前教育。

其次，受制于民办园分类管理体制机制建设不到位、普惠性民办幼儿园的建设力度还不够，公益性、普惠性的民办园尚在低水平状态下运行，民办园与公办园未能同步发展，特别是在一些地区，民办园无法成为公办园的有益补充。虽然大部分普惠性民办园也在走公益性、普惠性之路，保教费标准与公办园差距不大，实际上在履行着与公办园相似的职能，但是，对普惠性民办园的财政

支持力度过小，财政补助停留在以奖代补的阶段。因成本压力较大，民办园不得不通过缩减场地费、设备购置、教学教具投入等方式来缩减成本，使得民办园的教学质量得不到保证，也造成民办园教师薪酬过低、师资队伍不稳定、发展乏力的局面。在财务制度建设方面，民办幼儿园缺乏统一的会计核算办法，且部分民办园没有专职、专业的财物管理人员，因而造成其预算管理、资金管理、财务核算不规范、不科学，账目较为混乱，开支随意性大。

（三）财政投入成本分担不合理，基层政府和家庭负担依然很重

学前教育财政经费投入不足，经费使用效率低下与学前教育成本分担机制尚不具备实施条件密切相关。受制于学前教育办学体制和管理机制，民办学前教育分类管理制度尚未完善。学前教育成本分担不合理主要表现在上级政府投入比例偏低，基层政府和家庭负担比重过高；从教育经费统计数据分析发现，近年来支持学前教育发展的主要经费来源中事业收入（含择校费、学杂费等）的比重有所提高；中央和省级政府投入偏低，区县及以下政府投入相对偏高。特别是中西部地区的区县和乡镇街道，在自有财力十分薄弱的情况下，对义务教育的投入尚且力不从心，对学前教育投入则更显得无能为力。这种过分依赖基层特别是区县一级政府投入的学前教育经费负担方式，必然带来学前教育经费难以充足。

（四）教师人员经费难以获得合理补偿，非在编教师收入过低

学前教育教师待遇整体偏低，教师教育投入成本没有合理考虑到幼儿园办学成本中。学前教育师资面临的一个重要问题是，在当前编制缩减的情况下，编外教师的工资和福利难以保障。许多地区幼儿园教师缺编严重，不利于教学质量的提高，也不利于幼儿教育机构规范化建设与可持续发展。幼儿园教师素质有待提高，很多幼儿园招聘不到合格的幼儿教师，严重影响教育质量。教师待遇没有吸引力，导致很多师范生不愿意从事幼教职业。

（五）学前教育生均教育经费支出标准没有确定

学前教育生均教育经费成本高于中小学，如果没有科学合理的经费投入保障，势必会影响学前教育发展。当前针对学前教育的生均教育经费支出标准体系尚未建立，在财政拨款时没有标准依据，这就给学前教育的经费保障带来了不确定性，也难以形成财政投入学前教育的长效机制。

（六）学前教育机构收费不规范，学费和保育费差异巨大

学前教育机构很多在收费上存在不规范现象，一些学校用包括双语教学、特色教育等多种方式提高收费标准，形成了一些高收费的贵族学校，普通民办学校由于地理位置差异等多种原因收费标准也差异巨大，一些条件好的公办幼儿园存在收取高额赞助费或择园费的现象。城市的学前教育机构普遍存在利用兴趣班、特长班等开展课外补习并进行额外收费的现象，各种代办费名目繁多且办学成本不透明，成为很多学生家长质疑的现象。在部分幼儿园收取高额学费的同时，也存在不少办学条件差、区域位置不占优势的幼儿园限于低收入家庭较低的支付能力，或者是面临较为严重的生源竞争，收费低廉，甚至低到根本无法承担幼儿园基本的办学成本，难以提供最基本的保育质量和教育服务。

二、镇江试点带来的经验与政策改革实践

一直以来镇江市委市政府和教育、财政部门都非常重视对学前教育经费投入，通过对《国务院

关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）、《江苏省学前教育条例》、《关于印发〈江苏省学前教育改革发展示范区建设督导评估实施办法〉的通知》（苏教基〔2012〕20号）等文件的学习研究和贯穿落实，镇江很快在2012年4月推出了《镇江市学前教育发展五年行动计划》，这就为镇江学前教育的发展指明了方向并提供了具体行动指南，该计划早于《教育部国家发展改革委财政部关于实施学前教育三年行动计划的意见》（教基二〔2014〕9号）的实施，在全国具有试点意义。五年行动计划为推动镇江学前教育实现优质普惠发展，健全学前教育的经费保障机制奠定了基础。在实施学前教育五年行动计划的过程中，镇江学前教育经费投入探索成为我国发达地区学前教育经费投入的先进模板。

（一）增加教育经费投入，着力扩大学前教育资源供给

建立健全学前教育经费保障机制，是在贯彻落实公务员和江苏省中长期教育改革和发展规划纲要的基础上，推动镇江市作为国家学前教育体制改革试点的重要举措。镇江市各级教育、财政部门不断加强学前教育机构财务管理和制度建设，构建起了以政府投入主导、社会参与的学前教育投入机制，全面推进学前教育优质普惠发展。各类学前教育机构的收入来源主要包括财政拨款与专项经费拨入、上级补助收入、保教费收入、经营收入与捐赠收入等。但从镇江的实际调查来看，经营与捐赠收入基本可忽略不计。因此，学前教育机构一般正常的收入构成主要由财政性收入（不含基建投资）与保教收入两部分组成。

1.以政府财政经费为投入主体，进一步科学编制预算

政府财政经费的投入是促进学前教育发展最为关键的因素，镇江市通过强化经费投入，增设学前教育专项发展资金。从2012年起，镇江学前教育的财政性经费投入已经占同级财政性教育经费的5%以上，并且这个比例还在逐步提高，这就为镇江学前教育提前完成江苏省政府第二个学前教育行动计划中提出的实现城乡学前教育资源充足、均衡发展的要求及为实现在城乡间、区域间、校际间提供均衡的学前教育资源提供了经费保障，为更进一步实现学前教育内涵式发展和质量提升提供了基础条件。

表1 2014年入学人数和教育经费在各个教育阶段的分布 单位：%

从表1中可以看出，随着近年来流动儿童的涌入，镇江学前教育入学人数高于全国平均水平；在预算内教育经费中学前教育经费投入所占比例高于全国平均水平3.17%；政府拨款的占比也明显高于全国平均水平，但非政府资金在全部可获得资金中所占的比例却低于全国平均水平13.67%，相对于非义务教育阶段的普通高中，在生均方面，镇江预算内教育经费和政府拨款在经费中的比例还比较低。

表2 2014年教育经费投入与学前教育发展状况 单位：%

从表2可以看出，总体上政府拨款占学前教育经费的比例，镇江明显高于全国水平，而私人投入和学费占比低于全国水平，学前教育作为我国教育经费投入的薄弱环节，在镇江形成了政府投入为主体，私人投入为辅，有效减轻家庭学费负担的发展格局。

在提高财政投入的过程中，镇江通过合理地建立教育部门和学校的预算制度，有效实现了财政资金的合理拨付，提高了教育财政经费的使用效益，突出表现在通过将学前教育财政进行预算单列，建立起学前教育经费投入以辖市（区）财政为主，新增财政性教育经费主要增加学前教育投入的长效增长机制。市级财政通过以奖代补的方式，有效激励各区县加大投入学前教育的积极性，实现了学前教育的快速发展。镇（街道）财政安排一定的学前教育经费，用于本地学前教育事业发展，具体比例由各辖市（区）自行确定。同时镇江市还制定一些优惠政策，大大激励了社会力量投入学前教育。通过五年的大投入与大发展，学前教育财政经费获得稳步增长，社会资本投入力度加大。

2.建立多渠道投入机制，经费投入增速显著

第一，发挥财政投入主渠道作用，学前教育财政投入增速明显快于其他各级教育。财政经费投入是镇江学前教育经费投入的主要来源，近四年来，学前教育财政投入增长最快，明显高于其他各级教育年均增幅，其中国家财政型教育经费的提高幅度也明显高于其他各级教育。首先，镇江市学前教育经费投入在2014年达到了57012.6万元，相较于2009年的9594.4万元增加了47418.2万元，增长达494.22%，学前教育经费投入做到了以公共财政为主，连续3年财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例高于5%，远远高于2009年的1.81%；连续三年财政性学前教育投入占学前教育总投入的比例超过了56%，也远远高于2009年的38.33%。具体情况见表3。

第二，发挥政府主导作用，引导社会捐助资金加大投入。对于社会捐助发挥政府主导作用，完善社会捐助的公共服务体系，积极加大对捐助者的激励和优惠政策。通过吸引企业捐助和投资、加大社会资金投入力度，不断拓宽慈善捐赠等多种渠道筹措学前教育经费，积极鼓励金融机构运用包括信贷等手段支持社会力量举办和投资学前教育，努力扩大学前教育资源。

表3 学前教育经费投入情况及其比例 单位：万元

第三，开辟城市建设配套投入的新渠道。政府相关部门加大与开发商的合作，开辟城市建设配套投入的新渠道，加强小区配套幼儿园“四同步”管理（即同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用），建好、管好、办好小区配套幼儿园，通过科学规划，优化幼儿园建设法规保障，对于小区配套幼儿园的给予开发商相应的土地优惠、税收优惠和减免措施。2015年底前，各辖市（区）完成了对2012年之前小区配套幼儿园的清理工作。积极引进国内外品牌学前教育机构到镇江本地投资举办优质民办幼儿园，以满足人民群众对不同层次和办学特色学前教育机构的需求，多维度提高学前教育资源的供给质量。

第四，财政资金和教育资源用好存量进一步扩大增量投入。为了解决学前教育资源总量供给不足，提高学前教育办学质量，在学校建设和改造支出方面，镇江市在用好支出存量的同时进一步扩大增量投入。

首先，加大乡镇农村幼儿园园舍建设是重点投入，建设经费每年达2.3个亿。积极开展闲置厂房等投入学前教育的举措，充分利用现有空置楼宇、厂房和学校等资源，将其置换或改造成幼儿园，增加学前教育资源。中小学布局调整后的闲置校舍，优先改建成为幼儿园。其次，新增教育经费主要用于提高民办幼儿园教师工资和非在编教师工资。新进教师每年超过100个，每人大约8万元，人员经费每年增加1000万。第三，提高日常运转的生均公用经费为小学的一半。逐年增加课程建设经费，逐渐达到小学的一半，从主要保证公办园的教师和孩子逐步扩展到普惠性民办园也达到这个标准。第四，依据江苏省幼儿园设施设备标准在2014年加大幼儿园教材玩具设备投入。第五，提高幼儿园的维修经费，达到小学标准的一半。第六，增加学前教育阶段的教师培养培训经费，进一步提高学前教育的教育教学质量。

镇江学前教育投入增长明显，然而相较于学前教育发展取得的成绩，这部分经费的投入用到了实处，可以说镇江学前教育是花小钱办大事，相比其他地区比如江苏南京、常州，镇江投入虽然不算多，但是却达到了优质均衡的效果。

第五，足额安排学前教育扶困资金，完善政府学前教育学生资助体系。逐步形成政府资助为主体，幼儿园减免保育费等方式为补充，社会力量积极参与的学前教育资助政策体系。按照《江苏省学前教育家庭经济困难儿童政府资助经费管理暂行办法》，对家庭经济困难儿童实行政府资助，所需经费由所在辖市（区）财政保障，资助儿童比例不低于8%，根据家庭经济困难程度，分别资助800元、1000元、1200元。对革命烈士或因公牺牲军人和警察子女、城乡最低生活保障家庭和持《特困职

工证》、《残疾人证》人员的子女及孤残儿童，全额免除保教费。鼓励有条件的辖市（区）实施在园农村幼儿免除一年保教费政策。2014年，全市各类幼儿园共资助学生4876人，共资助资金296.88万元，其中：政府资助260.94万元，幼儿园自筹35.15万元，社会资助0.79万元。

3.经费投入成效显著，学前教育数量和质量均有提升

截至2013年底，镇江学前教育经费投入取得了可喜的成绩，圆满完成了学前教育五年行动计划提出的目标。

表4 镇江学前教育办园体制及新增资源分布

镇江学前教育投入主要为了扩大学前教育资源的供给，解决入园难和入园贵的难题。教育经费的分配原则为：首先，着力解决各地市区在新建、改扩建及新增小学附属幼儿园方面的资金需求。其次，加大扶持企事业单位办园和集体办园服务当地居民的力度，同时加大建设普惠性民办幼儿园的力度。

通过各辖市区在将地方教育附加费和每年土地出让净收入的10%计提的教育资金按一定比例提取用于学前教育基础设施建设。资金主要用于学前教育改革发展示范区创建、省优质园创建、建立园长和教师奖补标准、落实优秀园长和教师培养的奖补资金等。到2014年底，按省优质园的标准新建、改扩建幼儿园18所。丹阳市、镇江新区、丹徒区、句容市创建省学前教育改革发展示范区；创建省优质园5所、市优质园7所、镇江市现代化先进园47所。到2014年底，一级及以上成型园在省优质园中的占比达到了75%，使80%以上的幼儿能进入省优质园就读；学前教育公益性幼儿园比例达90%，满足90%以上的流动人口子女在公益性幼儿园就读的需求。镇江提前实现了2015年的发展目标，“入园难”问题得到初步缓解。学前教育逐步实现了优质普惠发展，下一阶段镇江学前教育将迈入更加注重内涵式发展的道路，在经费投入达到一定程度后，通过经费投入的体制机制改革，提高经费的使用效益，进一步加强学校内部管理、改善课程设置等方面来实现学前教育质量提升和跨越式发展。

（二）学前教育投入管理体制机制变革，各类型教育机构均衡发展

1.农村学前教育投入管理体制机制改革初现成效

农村地区学前教育投入，按照“政府主导、财政投入为主、公办教育为主”的农村学前教育发展思路，构建“辖市（区）统筹，以镇为主，市（区）镇共建”的农村学前教育管理体制，按照农村学龄人

口合理测算，进一步增加农村学前教育资源供给。加大财政对农村幼儿园（办园点）的奖补力度，对通过镇江市标准化验收的改扩建、新建农村办园点，市级财政给予10万元的设施设备奖励。扬中市继续实施农村在园幼儿免除小班一年保教费政策，减轻了家庭的学前教育负担。

通过加大对农村学前教育经费的投入和改善管理，截至2014年镇江农村幼儿园数量明显增加，无论是乡镇中心园、小学附设园还是村办园的专任教师数和班级数都明显增长，农村民办幼儿园均建设为普惠性民办幼儿园。

2.公办、社会公办和民办园协同发展

在推动学前教育发展的过程中，镇江走出了一条三种办园模式协同发展，普惠和谐的办园和管理体制。镇江政府提出学前教育应该朝着“多元化”的方向发展，鼓励多元办园，规范和扶持社会力量举办学前教育，有效促进了民办幼儿园多元化、特色化发展。在规划布局、财政扶持等方面为民办学前教育发展留有空间，逐步做到公办民办同等待遇，重点扶持面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。

第一，为实现政府举办幼儿园的良性发展夯实基础。目前，镇江学前教育机构中公办幼儿园的财政性收入占比较大，为总收入的58.74%。特别是保教费收费标准低、政府投入大的地区，财政性收入占比更大，比如扬中市财政性收入已占总收入的79.5%，对公办幼儿园来说，财政性收入是维持其运作和支持其发展的主要支柱。在政府的大力投入支持下，公办幼儿园正逐步走向良性发展的轨道。公办园能够维持正常运转，并有合理的盈余，一定程度上保证了幼儿园自身的发展。考虑到保教费作为公办幼儿园经费的另一重要渠道，镇江还积极探索科学制定公办幼儿园保教费收费标准，实现普惠性民办幼儿园的保教费收费标准和公办园相同。

第二，提高社会公办幼儿园的财政支持力度，扩大优质教育资源供给。镇江非常重视社会公办幼儿园的发展，社会公办幼儿园的财政性（包括其上级给予的补助）收入与公办类似，仅仅只存在程度上的差异。社会公办幼儿园在获得的各种国有的、社会的资金支持下，运转良好，特别是一些名园或规模大的幼儿园。由于学前教育发展存在一定的规模经济，镇江通过对规模较小的社会公办园合并和整合，改善了这些学校的营运环境，并给予这些学校进一步发展的资金支持。

第三，加大普惠性民办幼儿园奖补力度。镇江市政府和教育部门非常重视鼓励社会力量参与举办普惠性幼儿园，扩大优质学前教育资源，满足适龄儿童就近入园需求。以“委托代理”、“政府购买服务”等方式，进一步加大公共财政对普惠性民办幼儿园的扶持力度。

市政府通过制定《镇江市普惠性民办幼儿园认定与管理办法》，对民办幼儿园在认定程序、成本核算、限价收费、质量监管和财务审计等方面做出具体规定；对提供优质普惠性服务的民办园（包括未纳入事业单位机构编制管理范围的企事业办园、集体园），实行与公办园统一的办园成本、办园质量考核与扶持政策挂钩，给予“人、财、物”等补助和奖励。

经过认定的普惠性民办幼儿园，在生均公用经费、园舍维修经费、设施设备和教玩具图书更新补贴、参加人事代理教师的社会保险费、人事代理费补贴等方面，执行与公办园同等的补贴标准。积极探索建立政府购买普惠性民办园学位机制。镇江市政府通过制定《民办幼儿园设立、变更、终止的规定》，规范民办幼儿园财务管理、园舍管理、教职工管理。

（三）经费支出标准体系建设为建立生均经费拨款的长效投入机制提供了条件

幼儿园“入园贵”的问题是重要的民生问题，为深入了解镇江市幼儿教育发展的现状，进一步

健全学前教育经费保障机制，规范保教费收费标准，科学制定收费标准，镇江市在2013年在全市范围内开展了幼儿教育机构成本调查。近年来，镇江在学前教育财政投入领域取得的最大突破就是依据学前教育办学成本调查分析，提出了建立科学合理的学前教育办学经费支出标准，完善学前教育经费分担机制。通过拓展经费收入渠道，合理确定公办幼儿园和普惠性民办幼儿园收费标准。在以下四个方面的改善，使得财政经费运行保障机制获得进一步完善。

1.建立合理的生均公用经费标准

生均公用经费是学校正常运转的必要重要保障，镇江市通过进一步加大对学前教育机构办学成本及其构成和收入状况的分析，比较各种类型的幼儿教育机构运行的平均生均成本。探索建立财政拨付生均公用经费动态调整机制，对公办幼儿园和普惠性民办幼儿园设立不低于小学的园舍维修财政拨款标准。设立普惠性民办幼儿园生均公用经费财政补贴政策，逐步提升政府成本分担比例和投入比例。

2.在科学合理的成本核算基础上建立生均经费标准

第一，基于对学前教育完全成本的科学合理核算。通过成本调查和分析研究，测算出2013年全市学前教育机构教育培养的平均生均成本为6237元/学年；其中由教育部门主办的公办幼儿教育机构的平均生均成本为6486元/学年，由其他国有部门主办的社会公办幼儿教育机构平均生均成本为6070元/学年，民营幼儿教育机构平均生均成本为5238元/学年。

第二，基于对公用经费支出和人员经费支出的合理测算。以此为基础，制定新的财政政策投入标准和生均经费标准，探索建立财政拨付生均经费动态调整机制。未纳入事业单位机构编制管理的机关、企事业单位办园享受以上同样的生均财政拨款政策和标准，所需经费由所在地辖市（区）政府承担，保教费收费政策可参照普惠性民办幼儿园执行。

如表5所示，新生均财政投入政策落实后，到2018年政策完全到位后新增公办园和普惠性民办幼儿园的投入相较于2015年将增加2169.7万元，增速非常明显。

表5 新生均财政投入政策需新增财政投入汇总表 单位：万元

（四）提升在编和编外教师工资收入，稳定了教师队伍

第一，实施“定编、定岗、不定人”的财政核拨政策。对公办园（特别是农村集体幼儿园）非在编

教师工资和社会保障给予适当补助，并逐步纳入财政预算。各辖市（区）按照师生1：16的比例核定公办幼儿园编制总额；按照编制总额和在编教师工资标准核定公办幼儿园教师工资总额；自2015年起逐步提高拨付比例，到2018年达到核定工资总额的60%以上。

表6 到2018年投入政策到位后三类教师的收入情况预测 单位：万元

第二，足额安排幼儿教师教育培训经费。确保幼儿教师培训经费达到教师工资总额的1.5%以上，市教育部门每年安排专项经费对全市幼儿园园长和骨干教师进行提高培训。

第三，足额安排人事代理奖补资金。对缴纳社会保险费用中幼儿园承担部分，财政按每人每年1000元标准进行补助，人事代理费每人每年补助不超过480元，其中镇江市财政在市学前教育发展专项经费中承担1/4，其余部分由辖市、区财政承担。

（五）构建科学合理的学前教育经费分担机制

学前教育的所有办学经费都由政府来负担不现实，全由家长承担更与学前教育的公益属性相违背。为促进镇江市学前教育可持续均衡发展，所需经费需要政府与家庭合理分担、公办与民办均衡投入。

镇江市首先确立一个客观、科学、满足学前教育品质要求的生均培养成本水平的标准。其次，在客观生均成本的基础上，对现有幼儿教育机构的收费标准给予规范，制定合理的、家庭可承受的保教费收费标准。第三，在确立了生均经费客观成本、规范了保教费标准的前提下，制定出政府对学前教育经费的投入标准。第四，对公办园的新建、改扩建项目、大型修缮、大型教具的支出等涉及新增固定资产的项目，由教育行政主管部门编制单独预算进行管理与实施。

通过以上四个步骤的配套政策实施，镇江市逐步建立了一个政府投入占60%、家庭承担40%，在编与聘用教师队伍稳定，各类型、各等级幼儿教育机构均衡发展的镇江市学前教育经费分担机制。

（六）经费收支管理体系不断完善，乱收费现象明显改善

第一，科学合理的预算编制、执行和监督。镇江通过科学合理的预算编制、执行和监督，有效减少了支出预算数、实际执行数和决算数之间的差异。首先，细化学前教育支出预算编制。学前教育经费投入将预算细化到具体项目和具体的预算收支分类科目，提高预算拨款的年初到位率。其次，严格预算执行，通过加强管理和控制，减少了预算执行过程中的过多调整，实现了学前教育经费预算执行到位，预算支出达到了相应的效果。第三，以绩效为目标，重视提高奖补资金使用效益，注重加强对预算的监督和考核。

第二，加强幼儿园会计制度建设。镇江对所有的公办园和接受政府补贴的普惠性民办园，建立起了较为严格的预决算制度，并且全部纳入当地教育部门集中管理、统一核算，有条件的地区纳入

教育会计结算中心核算。公办幼儿园经费纳入财政预算管理，由各地教育会计结算中心统一核算，统一财税票据，统一实行“收支两条线”。健全财务管理制度，幼儿园所收经费严格按国家政策规定的使用范围合理开支，任何部门不得截留、挤占或挪用。实行收费公示制度，确保学前教育经费使用规范、监管科学。民办幼儿园参照《中小学会计制度》逐步完善账务制度，做到制度健全，账目清楚，核算规范。普惠性民办园逐步委托教育会计结算中心或社会机构代理财务。

第三，探索“等级定价”和“优质优价”相结合的定价模式。为鼓励镇江市幼儿园等级提升和品牌发展，在目前实行登记收费的前提下，镇江还积极探索对部分幼儿园努力改善办园条件，形成先进办学理念，开展新颖特色教育和提供优质服务，可在同级收费标准的基础上适当浮动。通过制定相关标准、范围和评审评定，拉开品质差价，进一步推动镇江市学前教育办出特色、办出成效，更上层次。公办幼儿园实行等级收费，区分服务性收费和代收费标准，并不断改革民办幼儿园收费标准。通过督促幼儿园建立和完善资产管理、收费公示、财务公开等制度，进一步加强了对幼儿园的收费管理，使得学生家长对学校的管理和运行更加清楚，使得学校管理更加公开透明，也起到了防范财务风险的作用。

三、启示与政策建议

总的来看，镇江地处江苏省北部，是经济较为发达的地区，其财政收入增长趋势明显，因此其经验更多适用于发达地区和经济快速增长的人口流入地，而对于多数中西部地区，更多还需要在明确中央与地方的事权和支出责任的同时，测算学生人数和办学成本，引导社会资本加大学前教育投入。

为促进镇江市学前教育的均衡良好发展，在经济进入新常态，财政投入也面临新常态的形势下，学前教育的发展只依靠政府的力量难以长期可持续发展，更多还要依靠政府与全社会的共同努力。这一方面需要对财政投入政策的可持续性进行分析，另一方面也需要加大财政对民办学前教育机构分类资助政策改革等前瞻性预判，以更好实现财政资金的引导和激励作用，发挥社会资本的办学效率提高办学质量，形成“多元化”的办学模式。总结镇江这五年来学前教育发展的经验有助于我们实现《国家教育改革中长期规划纲要（2010-2020）》提出的学前教育发展目标。

（一）当前学前教育发展的重点任务仍然是扩资源，着力解决“入园难、入园贵”的问题

从镇江学前教育发展的经验中我们可以总结出，当前我国学前教育发展的重点依然是如何扩大农村学前教育资源供给问题，重点需要解决好连片特困地区、老少边穷地区、留守儿童聚集居住地区学前教育资源严重短缺的问题。因此，应该分情况、分类别在充分考虑城镇化发展实际情况、老城区改造对学前教育资源的重新布局调整以及流动人口的教育需求等实际情况下，重点解决好城镇内部和城乡结合部学前教育资源总量供给不足的问题。努力加大对薄弱园改造力度，增加如残疾适龄儿童、孤儿和流动儿童等弱势群体的入园机会。调整现有的学前教育资源结构，进一步扩大城乡公办园和普惠性民办园招生的覆盖面，防止出现“择园费”、“赞助费”等不合理现象。调整学前教育学校的布局结构，努力实现幼儿园所在服务区域及周边地区的适龄儿童就近入园、方便入

园。调整政府和社会对学前教育的投入结构，在继续扩大现有教育资源的基础上加大对教学条件、教学教具保障的投入力度。健全公办园教职工编制核定和补充制度，推进学前教育绩效工资改革，对民办园和社会办园教师的合法权益也要予以保障，在认可其劳动价值的基础上逐步缩小民办园、社会办园教师与公办园教师在待遇上的差距。

（二）构建科学合理的学前教育多元投入的成本分担机制

为促进学前教育的持续均衡发展，所需办学经费需要在政府与家庭之间合理分担、公办与民办均衡投入。由于我国地方政府特别是区县基层政府财力相对薄弱，却承担了学前教育投入的主要责任，因此单单基层政府承担办学经费难以为继，在目前地方政府没有大量可用财力且收入增长乏力的情况下，必须要增加中央和省级政府的支出责任，重点考虑教师教育成本如何分担和补偿。镇江的经验和实践告诉我们，正是由于层级政府间建立了较好的成本分担机制才促使学前教育有了很好的发展，学前教育经费才得到很好保障，并推动了普及学前教育目标的实现。因此，在我国现行的财税管理体制下，多数中西部地区和不少东部地区的区县和乡镇街道存在财力不足的实际，加之经济进入新常态和财政收入下滑并存，这就对我国现有学前教育财政负担体制提出了挑战，因此加快建立由中央、省和地市三级政府共同承担的学前教育财政投入责任，构建起由五级政府共同分担的政府财政投入和管理体制，就显得尤为重要。结合镇江学前教育改革的部分成功经验，在各级政府财政责任的划分上，中央政府应该主要承担家庭经济困难幼儿、弱势群体儿童的学前教育资助责任，同时中央政府还需要承担一定比例的公用经费支出，负担比例应该不低于预算内学前教育总经费的20%；省级政府需要制定出适合本地幼儿园发展的生均经费标准、生均公用经费标准和生均财政拨款标准，与地市级政府共同承担起在新建和改建幼儿园方面的经费，同时还需要承担一定比例的教师培训经费、教职工工资和福利经费，其负担比例应不低于预算内学前教育总经费的30%；而最基层的区县和乡镇、街道政府应该要承担起幼儿园建设和改造的土地供应、融资担保、一定比例的教职工工资和奖金福利经费及幼儿园公用经费责任，其负担比例应该不高于预算内学前教育总经费的50%。

（三）在社会政策层面形成对学前教育投入的引导机制

借鉴镇江的经验，为了扩大学前教育资源供给，必须要加大社会资本对学前教育的投入力度，这对于人口流入地政府更具有可行性和重要意义。各级政府除了增加预算内学前教育经费拨款外，还应该在其他社会政策层面积极引导，减轻家庭学前教育费用负担、鼓励社会力量参与学前教育，不断拓宽经费来源和投入渠道。因此，对于家长缴纳的保育费，在合理的范围内可以允许在个人所得税前进行一定比例的扣除；对公办和普惠性民办幼儿园的教学用地和建设园舍给予税费减免；对于投资学前教育的企业和机构也给予大力支持，在企业税收优惠和财政补助上要有所体现。逐步形成财政投入、社会投入与家庭投入并重，税收、土地、财政补助和社会捐赠等多种方式支持的多渠道学前教育投入体制。

（四）改革现有财政资金的分配方式，提高学前教育的公平和资金使用效率

在扩大学前教育资源供给的同时，还需要改善学前教育经费的投入模式和投入方向。抛弃过去那种财政资金主要投向少数教育部门、政府机关事业单位、军队系统所办幼儿园和“挤占”教育资源的分配方式，转而建立一种更加促进学前教育公平和有效利用财政资金的投入模式，今后学前

教育扩围的大方向转为公益普惠，同时规范普惠性民办园的监管和资金使用。第一，完善对普惠性民办园的服务对象和服务质量标准的界定，合理分配财政资金建立合理的财政补贴标准和方式，同时积极探索公办民助、政府购买服务、PPP和教育券等方式，激励普惠性民办幼儿园的发展。第二，明确政府在推进学前教育公平中的主导地位，明确将区域内部薄弱幼儿园作为政府主导推进学前教育公平的着力点；逐步建立以促进公平为导向、弱势群体为重点的学前教育财政投入体制；逐步建立起公立学前教育机构和普惠性民办学前教育为主体的财政保障机制；加大对弱势儿童的学生资助力度；同时加强学前教育资金投入监管与质量评估，提高资金使用效率。

（五）进一步规范学前教育机构的收费管理，建立相应收费标准

借鉴镇江在治理学前教育乱收费现象上的经验，改革和完善各地学前教育收费管理办法，为减少收费混乱现象提供政策支持，同时加大监督和定期检查力度将政策落到实处。首先，国家应加快出台关于学前教育生均成本的核算办法，对核算内容和具体标准要给予说明，以便于加强对地方部门在执行过程中的指导和监督。制定幼儿园办园质量标准和幼儿教师的专业标准，要从硬件和软件两个方面全面提升学前教育的办学质量。其次，应该建立学前教育机构成本核算、会计管理和财务信息公开办法，要求按规范的方法计算出学前教育办学成本，作为确定学前教育机构收费标准的基本依据。学前教育机构的成本信息、会计信息和预算信息要以报表的形式向政府报告，并向社会公开，接受广大人民群众的监督。第三，物价部门应该抓紧制定和完善成本监督及审核办法，对学前教育机构提供的成本报表进行实质审核，或者要求提供社会审计机构的审计报告并对审计报告进行监审，确保学前教育机构提供真实准确的成本和其他财务信息。第四，以审核后的成本为基础，由省级或地市级政府制定本辖区内各类公办学前教育机构、普惠性民办学前教育机构的指导性收费标准，由区县政府对其他类型的学前教育机构的收费标准进行备案。第五，物价部门应每年在各类学前教育机构中随机抽取一定比例对其收费进行监督和检查，将结果上报相关管理部门，并依法对违法违规收费的机构和相关管理人员进行严厉惩处。

（六）加快制定学前教育生均财政拨款标准，并纳入各级预算

学前教育服务是成本递增的服务，为使学前教育支出持续稳定增长，建立学前教育生均财政拨款标准可以为学前教育经费投入提供长效化、制度化的保障。而且目前义务教育、高等教育已经有了标准，高等职业院校的生均标准也在推动，只有学前教育、普通高中和中职学校没有建立起来。因此，要在抓紧制定学前教育办学标准的基础上，将制定各级各类教育生均经费支出标准和生均拨款标准作为“十三五”期间加大学前财政教育投入的一个重要抓手。一是学前教育生均拨款标准的制定既要考虑教育需求，也要兼顾财政承受能力。生均拨款标准的制定要依据学前教育发展的实际需要，还要考虑地方政府的财政收入状况和公共服务的供给能力，具体标准应由教育和财政等各部门协商讨论后共同制定。二是建立动态调整的学前教育生均拨款标准。在制定学前教育生均拨款标准时应该充分考虑办学需求和物价水平，建立与之联动的稳定增长机制，其内容应该包括基本支出和项目支出，纳入各级预算统筹安排。三是标准的制定要以明确的事权和支出责任划分为基础。学前教育生均拨款标准应该将各层级政府在学前教育事权和支出责任明确划分清楚的前提下，分别纳入各级政府财政预算草案，最终由同级人大审议通过后方可执行。

［1］Caitlin McLean.Market Managers and Market Moderators：EarlyChildhood Education and Care Provision，Finance and Regulation in the United Kingdom and United States［J］.Journal of European Social Policy，2014（24），122-134.

［2］OECD.Starting Strong：Early Childhood Education and Care Pairs［M］.OECD Publishing，2006，111-114.

［3］杨卫安，邬志辉.普惠性学前教育的内涵与实现路径［J］.广西社会科学，2014（10）.

［4］崔世泉，袁连生，田志磊.政府在学前教育发展中的作用——来自经济学理论与实践［J］.学前教育研究，2011（5）.

［5］张雪，袁连生，田志磊.地区学前教育发展水平及其影响因素分析［J］.教育发展研究，2012（20）.

［6］夏婧，庞丽娟，张霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考［J］.学前教育研究，2014（4）.

（责任编辑：董丽娟）

How to Solve the Common Problems of Chinese Preschool Education Expense?——Zhenjiang Pilot Reform Experience and Lessons

Zhang Hui

Preschool education in China is the weakest link in the whole education system.It is also the most reviled stages of education.After the implementation of the Two-child policy,preschool education will become the biggest problem during the period of 13thFive-Year in the field of education.Currently,the problem of"difficult admission to kindergarten,and high education fee"has not been fundamentally solved.There are also many problems of kindergarten education system,management system and private kindergartens classification.The fiscal investment effect is not ideal.Financing cost sharing is unreasonable,grass-roots government and the family burden is still heavy.Teachers'personnel budget is difficult to get reasonable compensation,the contractual teachers are underpaid.There is no precise preschool education expense standard and preschool education institutions charge standard.There are great realistic problems such as tuition and Bayu Fei differences.Therefore,zhenjiang as the pre-school education reform pilot city of the state council made a very precious experience.It also gives reference and enlightenment to our country preschool education expense reform in the future.In the end,this paper conducts some policy suggestions of the reform of preschool education spending in China.

Preschool Education;Fiscal Input;Private Standards;Preschool;Zhenjiang

F812

A

2096-1391（2016）09-0027-14

张绘，中国社科院财经战略研究院博士后中国财政科学研究院教科文研究中心副研究员