公共价值视阈下生态治理项目绩效评价体系分析

□聂 莹

[北京师范大学 北京 100875]

公共价值视阈下生态治理项目绩效评价体系分析

□聂 莹

[北京师范大学 北京 100875]

生态治理项目实施绩效的高低已受到多方关注，但目前生态治理项目管理中因价值缺失导致项目效率低下，资源浪费等现象频发，研究者认为生态治理项目管理绩效评价需要在公共价值视阈下更关注项目本身公共性价值的追求。生态治理项目的外部性与纯公益性与其他公共项目不同，公共价值视阈下分析生态治理项目所追求的核心公共价值是公众满意，具体体现于公平、民主、效率、经济性与可持续性等价值中。结合生态治理项目实践，深层分析其公共价值确定、创造产生、传递的过程，在此基础上构建涵盖“过程+结果”的生态治理项目的绩效评价体系，能更全面、更准确地评价生态治理项目。

公共价值；生态治理项目；绩效评价

引 言

为改善生态环境，为公众提供质量较高的公共服务产品，政府实施了多项生态治理项目，但实践中这些项目半途而废、有头无尾的现象无独有偶，这都促使一些学者聚焦在生态项目的绩效管理上。在已有的学术研究中，一些学者已经开始思量直接将一般公共项目中经营性项目的绩效评价方法运用来对付生态治理项目绩效评价这一做法的缺陷[1～8]。简单运用经营性项目的评价方法——经济效益、生态效益、社会效益的综合评价方法，对生态治理项目进行笼而统之的评价分析，只体现了其在效率至上的工具性评价方法上的结果，缺失对公共性价值的追求，无法从分析利益相关者博弈过程中寻找深层原因，缺乏准确性。工具性特征与价值缺失的矛盾造成生态治理项目利益错位，资源浪费，效率低下[7～9]。国内外很多学者针对这个问题进行探索，然而都没有寻找确定出符合生态治理政策项目特征的公共性价值追求，亦没有分析其如何地产生与传递[4～7]。

在此类项目，政府处在重要地位——既是投资者又是管理者，政府的绩效管理是追求效率至上，未涵盖对其他公共性价值的追求[7～10]；但是公共价值管理范式为生态治理政策项目的绩效评价提供了新的价值理念与方法，这种范式正是公共行政学发展的新范式，其正可以解决工具特征与价值追求之间存在的矛盾。因此，生态治理政策项目的制定者与管理者欲取得预期效果，就要将绩效内容明确，并与一般性的公共项目进行对比分析，将生态治理管理放在公共价值管理视阈下进一步研究，明晰生态治理项目层面的公共价值内涵与构成，构建纯公益性公共项目——生态治理项目绩效评价体系，以求提高改善其绩效。

一、生态治理项目绩效评价的综述

自上世纪中后期以来，我国实施了一系列生态治理政策项目，但多存在投资盲目、实施绩效低，相关利益分配不均衡等问题。为解决这些问题，提高绩效，一些资源开发、政府管理方面的学者对其运用不同的方法从不同的角度进行了相关研究分析。

生态治理项目是生态治理政策顺利实施的保障，但生态治理政策项目的绩效评估研究并不系统，在生态评估内容上有学者分别从政策效益评价与政策体系完善的角度研究[12]，将生态治理政策分类，分别从林业、草原、泛洪区等诸多类别中选取不同生态治理政策项目进行绩效评估分析研究。有学者指出生态政策评价应包括对现状的评价与对政策动态效果的评价两部分[13]。有学者指出生态政策评价主要包括生态健康评价、生态系统服务与评价、生态项目的经济分析、人文社会评价等方法[14]。也有学者分别从生态效益经济价值化和综合评价来对生态治理项目进行评价[15]，构建以工程设计、工程管理、生态补偿、参与式监测体系治理为主要内容的综合评价体系[16]。综合来说，这是对不同种类生态政策项目基于生态服务功能从其经济、社会、生态效益三个不同方面进行政策绩效评价的研究，其是目前生态治理项目通用的评价体系。

随着研究的深入，一些学者转变了评价的视角，基于经济学的制度经济学理论从制度层面对生态治理项目进行评价分析。他们将交易成本理论引入到生态环境治理评价中——交易成本高的政策肯定不是好的政策。沈满洪以水权交易为研究对象，分解为七个方面的交易成本，在一个政策项目内部进行对比分析研究[2]，樊胜岳教授更进一步将交易成本分为内生交易成本和外生交易成本，包含由搜寻信息成本、监督对方是否违约成本、签订合约成本、违约后寻求赔偿成本、治理及营运成本五部分，设计分析指标，构建交易成本结构指数，在不同生态政策项目间进行绩效评价比较[4]。

上述两种生态治理政策绩效评估的分析方法，关注重心不同，各有优劣，但都不能反映政策项目治理实施过程中的公平与合理。鉴于此，樊胜岳等学者又引入公共管理学中的公共价值管理范式理论，基于公共价值构建了政策项目执行过程与生态效果相结合的生态政策绩效评价体系[5～7]。

在公共项目管理领域，无论是从制度层面还是从运行层面对公共项目的绩效进行分析研究，目标都是追求相关利益者的利益趋同以及其利益的最大化，从而显现出该类公共项目的所应该包含的价值，这不仅体现在项目结果上，还体现在项目管理过程中，因此项目绩效的着眼点应从静态的结果前移涵盖项目管理的动态全过程[2]。而通用的经济、社会、生态效益的绩效评价方法可以简明地对政策项目的最终结果绩效进行评价，但是其过程部分的动态绩效如何并没有较好地显示出来，而且生态治理项目是一类纯公益的项目，不存在市场销售的问题，对其统计获取的经济数据准确性较差，用上述以定性为主的方法进行管理绩效的评价弊端是显而易见的。另外，基于交易成本理论的绩效方法是把项目政策的过程按照一定的原则进行分解划分计算，这反映出项目政策各个过程阶段中利益相关者的博弈行为，但是对整个政策项目的结果却是不能体现。然而，公共价值理论视阈下的绩效评价方法则将绩效涵义的过程部分与结果部分都加以兼顾，但相关学者的研究中缺乏针对生态治理政策项目中公共价值的具体化分析。笔者认为在对生态治理项目进行绩效评价前应根据具体问题具体分析的原则对生态治理项目进行特殊性分析，寻找确定符合其特征的公共价值的具体内涵，分析理解这些价值生成以及它们传递的过程，在此基础之上构建新的绩效评价体系，并用之对典型的生态治理项目进行评价。

二、生态治理政策项目的特殊性

生态治理政策项目是公共项目中的特殊的组成部分，公共项目管理是公共行政管理的一部分，因此对生态治理政策项目的研究分析可在公共行政管理范式演变历程中寻找切入点。政府绩效管理是新公共管理范式的产物，公共项目绩效管理是政府绩效管理的一部分，由此生态治理政策绩效管理亦为政府绩效管理的组成部分。而政府绩效管理的产生背景特殊，效率至上，工具性特征较为明显，缺少对相关公共性价值的追求，导致近些年的很多类似的公共项目实施效率低下，管理水平备受质疑[8]。公共行政的新范式——公共价值管理范式为生态治理政策的绩效管理提供了一个较好的选择，克服了单纯运用工具性方法的缺陷，为公共项目管理提供了价值理念与方法。故文章在公共价值管理范式的视阈下来分析生态治理政策的公共价值，寻找进行生态治理政策绩效评价的合理方法，构建评价指标体系具有可行性。

三、生态治理政策的公共价值分析

公共行政学自产生以来，经历了四次范式变迁①，最新发展范式是公共价值管理范式[8～10,17～19]。在这个过程中，并不是一成不变只遵循某一项核心价值追求来进行管理，而是通过范式之间的批判、扬弃，在其特定的社会背景下兼顾其他价值的同时更加突出强调某一种价值。公共价值管理范式在兼顾公平、平等、效率等价值的同时更加突出公民满意度的核心价值追求，与公共项目协调利益相关者之间关系及使其各方利益最大化的本质追求一致，且更反映出纯公益性的生态治理政策项目绩效中不易定量测量反映的过程绩效部分。公共价值理论为有关生态治理政策项目研究与绩效评价探讨提供了理论支持。

但是学术界对于公共价值的具体涵义有着不同的声音，并没有形成一个统一的概念定义[20～21，25～29]。通过对公共行政管理历史演变的分析，笔者认为关于公共价值的概念其实并不存在一个完全绝对统一的标准，相反，它应该相对于不同的任务环境、政策、目标而具有不同的价值性显现。公共价值管理的核心——创造公共价值；其核心目标是创造并实现公共价值[24]。公共价值在不同情景、不同政策（项目）中表现并不完全相同，对公共价值管理的产出效果进行绩效评价也应具体问题具体分析，应放在具体的情形下进行分析公共价值的含义，以及在具体的情形中来分析其创造产生、传递与测量等问题。

（一）确定生态治理项目的公共价值

绩效的概念是结果与过程之和——得到大多数学者的认同[22]。生态治理项目追求以水土保持情况、植被盖度等生态服务型功能性指标为内容的显性生态利益，其正是项目治理的目标性的结果部分；同时由于公共项目纯公益性，利益相关者众多的特点，更应强调对项目实施过程的重视，注重依托公共价值管理对政策实施过程的公共价值分析，结合“结果”为评价生态治理政策项目的过程绩效寻找标准，真正协调利益相关者之间的关系并化解其利益上的冲突。

1．生态治理过程中，农牧民积极参与其中，为实现恢复生态环境的目标，他们要做出很多牺牲，在他们本已开垦种地的土地上种植树木，在特定的时间和区域禁止农牧民们放牧，更甚者他们需要离开故土移民至其他不熟悉的地区重新生活。总之，这些特定区域的农牧民的日常生活受到了较大的影响与改变。为此，这些农牧民需要得到政府或者其他管理者、实施者的一些财物补偿，从而使其感到公平与满意。

2．管理才能出效益，任何管理都追求效益，拖拖拉拉势必影响效益。包括特定区域的农牧民在内的公众在整个治理项目的实施中，都希望可以尽快、较早地获得享受到治理项目所带来的生态利益，由此，他们急需项目管理及时、高效，追求效率。

屋顶的麻雀仍是那样繁多。太阳也照样暖和。山下有牧童在唱童谣，那是十年前的旧调：“秋夜长，秋风凉，谁家的孩儿没有娘，谁家的孩儿没有娘，……月亮满西窗。”

3．生态治理政策项目中政府投入的资金来源于财政税收，其工程浩大，需投入大量人力与财力。在项目实施的过程中，如若因其具有较强的公益性就不顾工程项目所能产生效益的多寡而不计成本地投入行为是对公众的不负责任。在公共价值管理范式下的生态治理政策项目更需创造经济性的价值，要注重生态收益与经济收益并举。如若不然，公众认为生态项目工程是在浪费国家资本，对其满意程度自然会降低。

4．生态治理项目的治理实施与公众的利益有着密不可分的关系。公众参与到治理项目中对活化其管理运行机制，提高决策的科学性与有效性具有积极作用[24]。我国政府是“人民当家做主”的政府，同时农牧民对政策实施区域的了解有时比专家更加详尽，在政策设计与执行中应让公众参与其中；在其土地上实施的治理工程应发挥民主性，重视他们意愿的表达，采纳他们的意见，是符合管理要求的。

5．生态治理项周期时间长、见效缓慢，同时还易受到自然因素的影响；它的实施与执行关系到国家的生态安全；除此以外，在这个过程中国家、公民都需要投入大量的人、物、财。由此，要想真正达到恢复改善环境的目的，更要注重保持政策的价值产出具有持久性的效果。

由此可以确定基于公共价值管理范式下的生态治理政策项目的“过程”部分的公共价值有公平、效率、经济性、可持续性、民主等价值，没有先后等级之分，突出强调公民满意度这一核心价值追求，都是公众的满意价值的具体展开。关系如图1。

图1 生态治理项目公共价值构成图

（二）创造与转移生态治理项目的公共价值

公共价值管理的核心是确定生态治理项目追求的公共价值后，需确定分析出这些价值是如何产生创造并传递转移的。整体看之，生态治理项目的公共价值的创造是依赖于政府等公共管理部门与公众的协商与公众对生态政策的集体化偏好的表达的。

公平价值。生态治理项目资金的主要来源是国家政府的资金投入，但这些资金相对于整体工程项目来说是不够的，它并不能保证工程的顺利开展与实施，这就还需该工程项目所涉及到的当地每一户农牧民的劳动付出——投劳折资。这些农牧民不仅要参与到项目的治理中，同时他们的参与权利也同样是平等的，除此以外他们平等地承担工程责任。生态治理政策项目的实施对部分生态脆弱地区的小众群体（农牧民）的生产、生活带来了一定的影响，例如禁止其在自己原有的土地上进行耕地、放牧等一系列生产作业，导致其日常生活以及家庭收入受到一定的影响与损失。项目的制定者与主导者——政府以及其他利益获得者对这些特定区域的农牧民进行以粮食、金钱等形式的补贴，并积极扶持其发展后续产业。其实这个过程中就创造、体现了公平价值。

效率价值。生态治理项目不是政府的某一个部门能够单独完成的，从项目的制定到项目的实施，涉及到中央-省-市-县-乡等五级的政府部门；同时在同级部门中也牵涉到多个部门；治理项目从设计、规划、到组织任务下达与实施、再到最后的检查验收都要经历诸多的环节；除此之外，也会出现在同一个地区范围内会同时实施不同的项目工程的情况。由此，这就要求在每一项治理项目的具体管理中都要做到合理布局，规范机构职能，建立合作机制，完善衔接协调机制，开展综合性治理，促使公众（农牧民）的补偿资金及时到位，从而调动提高其积极性，提高工程效率，创造并实现治理项目的效率性价值。

民主价值。农牧民在生态治理工程项目的设计规划阶段就积极参与，将其是否愿意参与等意愿表达反映给公共管理者，而作为管理者的政府等机构应积极听取并考虑采纳；在治理工程过程中农牧民还具有一定的自主权，例如在自己多大范围的土地上实施，种植什么树苗等植物，是否愿意以及采取什么形式出工参与；工程结束后，管理者还需听取农牧民管理维护意愿表达；流转机制在制定规范后，农牧民在不破坏建设成果的前提下自由地对自己的成果进行转让。以上这些行为与过程中都在创造、转移并实现着民主的价值。

经济性价值。人是社会人，在一般的经济交往中都会产生一定的费用。生态治理项目的规划、勘察、设计、施工以及管理等行为都必然会产生相关费用，这些费用都应计入到项目成本中。财政税收是治理项目的主要资金来源，在项目的实施中要考虑其产出的效率。公共价值管理范式视阈下，对具体地区的生态问题进行分析，在设计、规划、制定、实施的整个过程中节约开支，降低费用的产生，缩减不合理的费用，有利于提高公民对治理项目的满意值。由此，在工程项目效益最大化、改善效果最明显的过程当中是可以创造并实现上述的经济性价值。

可持续性价值。生态治理项目追求的是修复生态系统并恢复生态环境的目标。生态系统涉及因素众多，是一个复杂的系统，短期的人为建设治理行为对该系统恶化的现状不能明显改善；与此同时，这些已经开展的生态治理项目的成果并不是一劳永逸的。他们也面临诸多因素的威胁。例如水利工程项目治理中，在水窖等设施建成后，管理者以及农牧民会因缺少管护资金而弃这些设施于不顾，对水土保护起不到本质性的影响；草原工程项目中，草地上的植物会在禁牧、退牧还草等政策措施的保障下较好地生长，但农牧民基于多年来放牧的生活习惯而违反治理要求实施了放牧破坏；除此之外，在生态林业工程项目中，树木栽植成活只是短期效果，但是经过多年的变迁，树木的保存率并不能得到保证。由此分析，在治理过程中，为真正达到恢复、改善环境的目的，需要管理者保证政策的持久性，忌朝令夕改，同时要根据某些地区的实际情况而制定多期政策项目，提高项目工程的后期维护管理的注重程度，积极扶持发展后续产业，从而增加治理项目成果的可持续性，进而创造并实现治理项目可持续性的价值。

公民满意价值。生态治理项目的初衷即恢复生态环境，改善人们生活环境，提高公众生活质量。公民是否满意，是公众对政策项目的集体偏好的集中表现。故，公民满意是生态治理政策下公共价值的核心价值。上述的公平、民主、可持续性、效率、经济性是公民满意的具体体现，它们充当着创造实现公民满意价值的工具。

另外，公共价值管理框架下管理实践是建立在对话和交流体系的基础之上的，具有网络治理的特征[9]。公众对生态政策的集体性偏好在政府与公众及社会组织的交往中产生，因此创造公共价值的重要前提是政府与公众有着和谐的关系，这也是公共价值管理的核心目标。公共价值的创造与转移传递主要是依靠于网络治理机制与网络服务供给机制，生态治理项目的实施过程中，要注重建立并利用该机制。中央、地方政府延伸出自身边界，与更多的个人、机构、利益相关者接触。同时根据公众偏好而构建的传递机制，也会在政府、企业与社会团体组织中选择合适的部门组织来为生态治理提供服务。在这个过程中（如图2）创造并传递着生态治理政策项目的公共价值

图2 生态治理政策公共价值网络图

在生态治理项目的网络治理机制中，要构建协商网络与服务递送网络，从而将服务路径拓展，在这个过程中通过协商网络以确定公众对生态政策的集体偏好，重视利益相关者的意见，通过网络环节递送服务并体现工具理性和价值理性的融合，最终创造、传递、实现公共价值的最大化。由此绘制生态治理政策公共价值链分析图3：

图3 生态治理政策公共价值载体分析图

公共价值的创造、产生、实现的过程是动态的，生态治理项目管理实施中追求着价值又无不在体现着价值。从左往右看，这个价值链的逻辑框架是：政府、公众、社会组织构成综合网络主体，在生态治理政策的计划、实施、评价、反馈等环节阶段，通过组织、对话、协商、合作、服务等途径创造、传递出公平、民主、可持续性、效率、经济性等价值，又共同完成公民满意这一核心价值的创造。

（三）测量评价生态治理项目中的绩效——构建评价体系

生态治理项目的绩效是生态治理项目的公共价值创造的过程与项目实施生态结果的总和。介于生态治理项目的实施过程中，涉及人数较多的利益相关者，他们之间的博弈较为复杂，这其中的有些价值并不是直接显现，不能进行直接测量评定。根据生态治理项目的实践，在公共价值范式视阈下对政策（项目）的过程进行具体性分析以及其生态利益的结果性显现，文章主要运用层次分析法，选择从以下指标构建生态治理政策项目的绩效评价体系，以备实践检验，看其是否是创造实现了某些公共价值，是否协调了利益相关者之间的利益关系。

表1 公共价值视阈下生态治理项目绩效评价体系

四、结语

一般性公共项目的绩效评价的特征是具有较强的工具性，然而这些公共项目本身应体现的公共性的价值追求往往被忽视，从而导致效率低下，资源浪费。生态治理政策项目是公共项目的一个特殊部分，通过上文对生态治理项目所具有的特殊的公共价值的确定、创造、传递以及测量的分析，充实了基于公共价值对生态治理项目绩效评价的方法，构建的生态治理项目公共价值绩效评价体系科学性较强，同时下一步需要运用技术手段，按照一定的标准原则，选择一些典型性地区，实地调研并进行案例性检验，从而更加全面地评价生态治理项目实施的好坏，对进一步改进完善生态治理政策做努力。

注释

①公共管理理论经历PA、NPM、NAP、NPG四个理论范式发展到公共价值管理范式。

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编辑 刘 波

Performance Evaluation System Analysis of Ecological Management Project under the Perspective of Public Value

NIE Ying
(Bejing Nomal University of China Beijing 100875 China)

Ecological management performance of the project has

much attention, but the lack of value in the management of ecological construction projects leads to low efficiency of the project and the waste of resources. Researchers think that the ecological management performance evaluation needs to be more focused on project itself in the perspective of public value pursuit. Different from other projects, externality and pure public welfare of the ecological management project pursue public satisfaction, which is embodied in justice, democracy, efficiency, economy, and sustainable value. Combined with the practice of ecological projects, in-depth analysis in public value determination, production creation, and transmission process is taken, based on which the ecological evaluation system composed of “process and the results” is built in order to evaluate ecological management projects more accurately and comprehensively.

public value; ecological management project; performance evaluation

X36

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0012-07

2015 - 10 - 15

国家自然科学基金项目“以公共价值为基础的沙漠化治理政策绩效评价与校验”（41371529）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（10301-01500202）.

聂莹（1986- ）女，北京师范大学经济与资源管理研究院、新兴市场研究院博士后.