对安全生产工作战略布局的思考

宋 元 明

对安全生产工作战略布局的思考

宋 元 明

近年来，随着我国经济社会发展，安全生产工作也面临着新形势和新情况。本文以防微杜渐为原则，以遏制特大事故为目标，以预防阶段为范畴;把握规律趋势，对行业战略布局作出探讨。

安全生产；战略思维；战略布局

习近平总书记讲：战略思维能力，就是高瞻远瞩，统揽全局，善于把握事物发展总体趋势和方向的能力。要求我们做工作一定要“胸怀大局、把握大势、着眼大事”。为安全生产工作指明了方向，提供了强大动力和重要的战略机遇。

一、安全生产工作全局的划分

战略思维理论认为，全局是由局部构成的。每个局部在全局中都有其一定的地位和作用，但有的是一般性的，有的是比较重要的，有的是最重要、有决定意义的。我们对各个局部不可平均使用力量，而应当把握重点、突出重点。

安全生产由若干局部构成。将全局划分若干局部有多种方式：

1.以事故发生、发展的时间阶段划分，可分为事前预防、事中应急和事后查处三个部分，其重点当然是“预防为主”。

2.以安全生产的目标划分，可分为遏制重特大事故，控制较大及一般事故和预防职业危害三个部分，当前重点是遏制重特大事故。

3.以安全生产的对象（生产经营单位）划分，可分为高危企业和一般企业两个局部；又可分为固定场所型（如矿山、工厂、建筑等）和移动场所型（如民航、铁路、水运、道路交通等）。

4.以安全生产的行业监管主体划分，可分为各行各业的安全监管，其重点是高危行业的安全监管和整治，如矿山安全、化工安全、交通安全等。

5.以安全生产的属地监管主体划分，可分为全国各行政区域的安全监管，但要突出重点区域的安全监管和整治。

二、特大事故发生的规律趋势给行业战略布局带来了挑战

近年来，随着我国经济社会发展以及工业化、城镇化进程不断加快，安全生产工作面临着新形势新情况。2013年以来，特别重大事故（事件）发生的趋势呈现出较大的变化。

一是特大事故在非重点行业领域凸显。2013—2015年安监总局直接监管的重点行业如煤矿、非煤矿山、化工、烟花爆竹等发生特别重大事故极少，但非重点行业领域特大安全事故日益凸显。如2013年吉林长春“6·3”火灾爆炸事故发生在禽类加工企业；2014年江苏昆山“8·2”爆炸事故发生在金属加工企业；2015年河南平顶山“5·25”火灾事故发生在老年公寓。

二是特大事故在城市人口密集区域凸显。

2013—2015年，全国共发生特别重大责任事故12起，其中城市人员密集区域发生7起，占58.3%，如深圳2015年“12·20”滑坡事故；青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故；城市周边高速公路发生4起，占33.3%，而矿区发生1起。实际上，2014年12月31日上海外滩发生的踩踏事件，虽然定性上不属于事故，但也反映了大城市人口密集区域容易引发安全生产事故。

三是特大事故在多部门监管、监管职责交叉的行业领域凸显。以往重特大事故行业领域色彩鲜明，如煤矿、化工、烟花爆竹主管部门监管职责明确，但近年来一些特大事故很难明确单一部门或在国务院各部委层面找不到主管部门，如天津港“8·12”火灾爆炸事故，涉及交通运输、海关、安全监管、规划和国土、市场和质量监督、公安等多个部门，很难将事故划分到某个具体行业。如深圳市建筑垃圾吸纳场“12·20”滑坡事故，很难在部委层面明确监管部门。

这三个趋势给我们安监工作带来两点重要启示：

一是行业战略布局遇到挑战。非重点行业很多，而且新行业还在不断产生。每个行业发生特大事故虽然都是小概率事件，但汇总起来又影响全局。如果继续按行业布局抓安全，必然不断扩大重点行业范围，各行各业都得抓，容易在全局上失去重点，平均使用力量，也不一定见效。即使继续按行业布局，落实行业管理职责也会遇到不少困难，比如一些行业的安全监管在国家部委层面找不到归口单位或落实不下去，一些行业的安全可能需要几个部门分环节监管，又易造成责任落实不到位。

二是特大事故区域性特点开始显现。面对大城市特大事故多发的态势，倒逼我们应该有战略创新，要注重区域战略布局，着力研究如何突出城市安全这个重点。面对行业上分不清监管责任或多头监管“都管都不管”的责任交叉局面，可考虑发挥大城市立法和设置机构的特殊优势，在“党政同责、一岗双责、失职追责”的强大动力下，先从区域入手，明确监管职责。安监总局出台的《遏制重特大事故指南》在11个大中城市同时试点，体现了战略创新。

三、谋划战略步骤，逐步调整战略布局

分析上述情况，我们一方面不能放弃已发挥明显作用的行业布局战略，防范重点行业事故反弹；另一方面又要求我们尽快补齐行业布局的短板，面对大城市安全问题实施战略创新，突出安全监管的区域重点。综合两方面情况，需要谋求战略步骤，分阶段逐步调整战略布局，可否设想争取用十年左右时间，将安全生产战略布局由行业布局调整为以区域布局为主。

第一阶段（2015—2020年），明确这五年以行业战略布局为重点，兼顾区域战略布局。这五年的战略措施应包括：坚持抓重点行业的做法，重点行业要抓好行业内重点区域，包括重点企业；做好新兴行业和非重点行业发生特大事故的预警；安全监管抓重点区域，首先从直辖市、省会城市和计划单列市抓起；总结推广长春市、青岛市安全生产网格化属地监管的经验，以大城市立法方式予以规范；在总局内以行业设置司局为主，但可考虑成立一个大城市安全监管司，探索抓重点区域的管理模式，下功夫培育大城市综合监管能力。

第二阶段，（2020—2025年），明确这五年以区域战略布局为重点，兼顾行业战略布局。这五年的战略举措应包括：全面推广大城市安全监管模式，以大城市带动中小城市，以中小城市带动郊区和农村；城市、郊区和乡镇全面推行安全生产网格化管理；安全监管部门以监察属地监管是否到位为主要职责，既监察重点区域、重点网格，又兼顾监察重点行业；移动性行业如民航、交通、水运、铁路等继续实行行业监管为主；参照审计署在各区域设置特派办的做法，将总局直属在各地煤矿安全监察机构逐步改造为总局派驻的、区域性的综合安全监察机构；总局内设业务司局可参照中纪委内设机构布局方式，调整为区域监察司，如东北司、西北司、华东司等和重点行业监察司。

（本文作者：国家煤矿安全监察局副局长）

责任编辑：张 翔

张惠臣·书法作品