中国—东盟金融合作步入“深水区”PPP助力搭建投融资合作平台

□ 文/李好 刘志超

中国—东盟金融合作步入“深水区”PPP助力搭建投融资合作平台

□ 文/李好 刘志超

当前世界经济复苏缓慢，“去全球化”以及贸易与投资保护主义趋势逐渐明显，新兴经济体的发展面临着巨大压力。对此，近年来新兴经济体与发展中国家开始“抱团取暖”，加强了与周边国家的经贸合作。其中最典型的是中国与东盟之间的经贸合作。近年来双方的经贸相互依存度不断提升，并在中国—东盟自由贸易区（CAFTA）框架下走过了经贸合作的“黄金十年（2003～2013）”。2013年以来，中国与东盟再接再厉，积极打造CAFTA升级版，提升双边经贸合作水平、挖掘更多的合作潜力，实现新的“钻石十年”。发展经济学的基本理论指出，区域经济的深度融合与经贸合作方式的转型升级，离不开经济体之间紧密的金融合作。2013年以来中国与东盟加速开展金融合作，并取得了长足进展、亮点纷呈，未来发展空间巨大。目前中国—东盟金融合作正步入“深水区”，已经完成了自2000年《清迈协议》以来的制度框架的制定、梳理与安排，转而更加关注货币互换、产业结构调整、民间资本积累、基础设施建设等等具体议题的金融开放与创新。

PPP：基础设施建设投融资合作的最佳选择

东盟历来把基础设施建设视作其加快经济增长的关键因素，但缺乏稳定的资金支持一直掣肘东盟国家基础设施建设，因而东盟迫切需要寻求更多的融资渠道，这也成为很多东盟成员国谈及对外金融合作时经常表达的利益诉求。尽管中国与东盟10国皆为创始成员国的亚投行能为东盟国家基础设施建设提供坚强后盾，但东南亚地区基础设施投资供求不匹配状况的改善还需要更多的融资渠道和金融创新。

据国际多边开发机构数据显示，亚太地区每年资金缺口近8000亿美元，但与此同时，区域内私营部门资金比较充裕，总额高达35万亿美元。这些数据表明，亚洲基础设施建设面临的主要制约因素不是资金匮乏，而是缺少一套多元、包容的投融资机制。鉴于此，亚投行在基础设施建设的过程中引入了PPP（Public-Private Partnership，公私合作关系）金融创新模式，调动私人资本参与的积极性，以期进一步提高亚洲基础设施融资流动性以及运行效率。

目前国际上对PPP并没有统一的定义。通常认为，所谓PPP是以特许权协议为基础，为建设基础设施项目或者提供某种公共物品和服务，由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。从全球经验来看，PPP金融创新是基础设施建设项目融资的最佳选择，它不仅能够解决资金匮乏的问题，而且可以通过市场化机制来提升资金使用率和公共产品管理效率。

鉴于此，中国与东盟未来金融合作的重点之一就是创新融资方式，即考虑如何通过资本市场，进行混合所有制的架构和金融创新，提高资本配置效率，推广、落实PPP项目，有效解决政府、市场、资金三方的矛盾。

PPP模式在东盟推广需警惕法律风险

PPP模式是破解东盟国家基础设施建设投融资困境的金融创新手段之一，值得大力推广。但是东盟各国多样性特征显著，政治制度、经济发展水平、法律政策体系及社会文化等各领域的差异往往又会给PPP模式在东南亚的推广带来潜在的法律风险。

首先，东盟国家PPP相关法律法规尚不完善。除了新加坡、越南、菲律宾以外的东盟国家都没有制定专门的PPP法律法规文件，主要是通过本国的《外商投资法》等国内法来调整法律关系。即使像菲律宾这样的PPP项目实施较为成熟的国家，虽有专门的《BOT法（1990）》、《BOT修正法（1994）》，但这些法规在PPP项目的义务责任、运营管理、资金回收、项目监管、风险分担等方面仍然存在较大的模糊空间，法律约束力较小、容易受到行政和司法机构的过度干涉。

其次，部分东盟国家法规政策不透明、变更频繁。在印度尼西亚，由于政府部门之间缺少顺畅的沟通交流机制，使得PPP项目投资者很难通过公开途径直接获取相关信息。越南在1992～2013年间连续频繁地发布、修订PPP法案，在20年间进行了8次变更。上述这些行为都会影响PPP协议部分条款甚至整个PPP项目的合法性、有效性。此外，东道国政府的更迭也可能导致PPP项目操作的连续性遭到破坏,如中国在缅甸的密松BOT项目等等。根据世界银行颁布的各国营商环境报告显示，大多数东盟国家都普遍存在法律与政策变更频繁以及不透明等现象，这就给在东南亚运行的PPP项目的预期资本回报增加了较大的不确定性和风险。

再次，风险分担不合理遭致的道德风险。PPP模式本身强调各参与方利益共享和风险共担。但是由于PPP项目组织形式十分复杂，而且经营周期通常较长，这些都导致特许经营协议的制定相当困难。其中有关参与方风险分担的安排是否合理直接决定了PPP项目的成败。20世纪末菲律宾政府由于对PPP项目风险认识的不足和防控能力的欠缺，贸然实施了多个BOT电力项目，结果因不合理的风险分担安排导致国内电价高涨，严重削弱了菲律宾制造业的国际竞争力。因此，投资者务必要对PPP合同的不完全合同性质保持清醒认识，其存在的道德风险将在很大程度上抵消PPP模式的竞争效益。

最后，PPP项目在东盟国家容易遭遇信用风险。一些东盟国家为了减少政府负债的同时加快基础设施建设，对PPP项目表现出极大的支持态度，并通过在特许经营协议中开出优厚条件来吸引私人资本参与，例如设定高固定投资回报率或者收费标准等。但是在PPP项目的实施中往往出现因长久的特许经营期造成政府难以承受、项目合同难以履行而带来的信用违约风险。

规避PPP风险的“三步曲”

有人说，“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。”那么中国—东盟金融合作下的PPP金融创新就是一段名副其实的“跨国婚姻”。中国与东盟双方必须对此有清醒的认识，要妥善处理好这段“跨国婚姻”中的各种关系，做好迎接各种风险挑战的心理准备。为此，建议应唱好规避PPP风险的“三步曲”。

第一，开展PPP项目详尽的市场调研。利用PEST和SWOT等分析工具对东盟国家情况做深入地掌握。尤其是东道国产业负面清单、投资壁垒、税收政策、汇兑规定、劳工法规等等应是调查的重点。同时，汲取缅甸密松水电站项目的教训，尊重东道国的自然文化与政治环境，避免因在国内形成的思维定势做出忽略风险的错误决策。

第二，构建PPP项目的风险管理体系。风险识别与评估是规避PPP风险的关键。因此，应引入PPP项目专家、培养和吸纳更多层次的PPP项目管理人员，充分考虑风险前后关联，构建多层次、多角度、多元化的风险管理体系。例如通过量化手段对PPP项目常见风险进行的识别和评估，寻求风险划分的合理边界，确保建立公平、合理的风险分担机制。

第三，提高企业的合同意识，保护自身利益。PPP项目合同是整个PPP体系的基础，其中有关项目参与方权利与责任的规定会成为争端纠纷、风险分担解决的主要依据，因而必须重视对PPP项目合同的科学规范管理。规范科学的合同包括项目合同、股东间协议、融资合同、保险合同和履约合同。履约合同又涉及到工程承包、运营服务、原料供应等各环节。重点完善争端解决机制，在争端解决条款中引入对企业较为有利的准据法与国际仲裁规范，能够有效保护企业自身利益。

作者系

李好，博士。广西大学海上丝绸之路研究中心常务副主任、中国—东盟区域发展协同创新中心研究员。

刘志超，硕士。广西区委党校科研处讲师、广西大学中国—东盟研究院兼职研究员。