渝东南生态保护发展区小城镇模式构建策略探究

孙晗霖++向建

摘要：生态保护发展区作为限制开发区域，虽然自然资源极为丰富，但受限于生态保护的刚性制约，区域发展相对落后，是当下新型城镇化建设的重要内容，也是生态保护和扶贫开发的重要战场。以渝东南生态保护发展区为例，分析了其城镇化发展过程中在产业结构、资源利用、公共交通系统、生态环境保护等方面存在的问题，并有针对性地提出了渝东南生态保护发展区小城镇模式构建的对策建议。

关键词：生态保护发展区；小城镇模式；优势；劣势；策略

中图分类号：F59 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）18-4864-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.18.057

从世界发展规律来看，城镇化是现代化的必由之路，而由于不同区域之间资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力大不相同，刚性化指标势必阻碍城镇化的健康发展。为此，中央“十一五”规划明确了构建主体功能区的总体要求，党的十八大提出构建“新型城镇化”，打破了传统的“摊大饼”式的城市发展模式，“十二五”规划将主体功能区上升到战略层面，与区域发展总体战略相辅相成，共同构成了中国国土空间开发战略格局。生态保护发展区作为限制开发区域，受限于生态保护的刚性制约，产业转化能力较弱，城镇化发展水平较低，探索其扶贫开发与新型城镇化深度融合的新路径，将发展经济与保护环境有机融合，既是对中国新型城镇化建设的突破与创新，也开创了“城”、“乡”发展双赢为目的的城乡统筹发展格局，对顺利完成《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》既定目标具有重要的意义。

1 国内外研究现状

1.1 国内研究现状

学界历来关注城镇化建设的理论探索与实践工作，其研究成果主要可分为以下几方面。①高度重视新时期中国城镇化顶层设计工作。“主体功能区”是中国独创，国家“十一五”规划对其基本方向和主要任务进行了详尽阐释，党的十七大进一步把主体功能区布局的形成纳入全面建设小康社会的重要指标。②结合中国基本国情，丰富主体功能区理论内涵。高国力等[1]通过对中国主体功能区进行研究，指出主体功能区可以从不同空间尺度进行划分；张立[2]通过对人口高输出地区的小城镇研究认为主体功能区是中国未来城镇化发展的一个重要组成部分；杨伟民等[3]在研究主体功能区划时指出人口均衡发展是主体功能区规划顺利实现的关键因素，空间均衡理念是区域协调发展的科学化的保障。③完善主体功能区定位。樊杰[4]对主体功能区的开发和保护进行了研究，认为主体功能区是“开发”与“保护”双重功能的复合体，需要配套的法律、合理的规划和政策构成的空间管治制度来保证主体功能区划的定位、实施和协调。④对当前小城镇发展现状进行了深入剖析。苏保忠等[5]、李郇等[6]、朱厚玉[7]在研究小城镇发展现状时对集聚人口能力、产业发展水平、投融资机制等方面存在的瓶颈以及相关原因进行探讨；王志章等[8]、魏强[9]、赵小芸[10]、张杰庭[11]在新型小城镇模式探究中，运用定性与定量相结合的方法，基于国外优质小城镇先进经验，对中国小城镇发展现状、转型方向、培育模式进行了多学科视角的路径探索。

1.2 国外研究现状

国外尽管没有釆用“主体功能区”概念，但区域发展、城乡一体化等相关的研究较为成熟，并形成了众多研究成果。①对综合区域发展的研究。Smith等[12]在研究产业及行业分工、级差地租、劳动地域分工以及比较优势时在上述领域进行了开创性理论研究，为区域开发的理论研究提供了方法基础。Hoover等[13]在研究区域空间演化时，阐明了区域空间结构演化的一般原理及区域发展的目标、政策与要素供需关系，为区域统筹发展思想的提出奠定了理论依据。②区域空间结构形成机制研究。杜能[14]、韦伯[15]、艾萨德[16]在研究区位理论时，围绕农业区位、工业区位等领域奠定了区位理论的坚实基础，对后来的城乡空间格局、产业集聚、区域网络等级体系等领域产生了深远影响。③深入探究城乡一体化发展模式。Patrick和Ebenezer[17]研究了功能分区、城市影响区，认为进行城市功能分区是形成现代城乡一体化、城乡统筹发展理念的起点。克鲁格曼、维纳布尔斯提出中心—外围结构理论能够为维系城乡关系夯实理论基础。④小城镇发展模式的提出和完善。继宜居城市思想启蒙者盖迪斯提出区域学说和霍华德提出田园城市学说之后，刘易斯·芒福德提出了“区域整合”的思想，成为小城镇发展相对较成熟的理论。Rogerson[18]深入研究了小城镇可持续发展问题，为当今世界形势下的小城镇发展赋予了新的时代内涵。

纵观国内外研究现状，学者们的成果或是奠定了理论基础，或是提供了经验借鉴，无疑是十分重要的。但对于那些发展基础薄弱的生态地区小城镇的研究还较少，并未形成系统。本研究通过对渝东南生态保护发展区进行深入调查，研究分析其在城镇化发展中存在的问题及成因，并提出了有针对性的对策建议。

2 渝东南生态保护发展区小城镇模式构建面临的形势

渝东南生态保护区地处武陵山脉，系乌江水系，面积约1.98万km2（图1），总人口约364万人，是国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区，武陵山作为绿色经济发展高地、重要生态屏障、生态民俗文化旅游带和扶贫开发示范区、全市少数民族集聚区，辖黔江区、武隆县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县6个区县，各区县经济基础条件、资源禀赋不尽相同。被誉为“重庆之肺”的渝东南生态保护发展区生态资源极为丰富，但作为限制开发区域，受限于生态保护的刚性制约，产业转化能力较弱，城镇化发展水平远低于全国平均水平。

2.1 渝东南生态保护发展区小城镇模式构建的优势

2.1.1 政策优势 随着西部大开发的深入推进，西部地区的城镇化水平已步入飞速发展时期。2006年11月重庆市提出了“一圈两翼”发展战略，旨在创造一个具有明显集聚效应的城市群，带动“两翼”（渝东南、渝东北）地区发展。2013年8月重庆市委四届三次全会将渝东南设立为生态保护发展区，提出要对其实行“巩固不取多予”的差异化财政政策，增强财力支持，以加强扶贫开发、引导人口聚集和有序梯度转移。2014年9月市委常委会会议审议通过《关于统筹要素资源完善渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区扶持政策的实施意见》和《城市发展新区重大基础设施建设实施方案（2014-2020年）》，指出要按照“面上保护、点上开发”的思路，针对薄弱环节和短板区域，加大政策支持力度。这一系列政策文件和重要举措，为渝东南生态保护发展区未来的高效、包容、可持续发展奠定了坚实基础。由图2可知，近年来渝东南地区农民人均纯收入持续增加，人民生活不断改善。

2.1.2 资源优势 渝东南生态保护发展区地处武陵山脉，河川纵横，矿藏广布，森林资源富饶，动植物资源种类多种多样，农林牧渔业发展迅猛。秀山县与湖南花垣、贵州松桃被齐称为中国锰矿的“金三角”；酉阳的汞矿储量高达4 800万t，被喻为全国“五朵金花”之一；彭水煤储量2.6亿t，森林覆盖率高达49.4%，比全市平均水平高出8.3%。此外，渝东南地区有着得天独厚的旅游资源。该地区红色旅游文化浓厚，土家族苗族民俗风情浓郁，乌江画廊、天生三桥、桃花源等自然景观丰富，龚滩古镇、乾隆行宫、龙河岩棺等人文景观众多，壮观的喀斯特岩溶地貌景观更是被纳入世界自然遗产。得天独厚的资源优势为打造特色生态农业基地、能源基地、生态疗养、生态民俗文化旅游奠定了坚实基础。

2.1.3 区位优势 渝东南地区位于中国西部四川盆地东南部大娄山和武陵山两大山系交汇的盆缘山地，与渝鄂湘黔四省市结合相连，是西部大开发的前沿地带，充分接受黔中城市群、重庆都市圈辐射作用。随着交通基础设施不断健全完善，武陵山机场建成使用，高速公路与重庆市及周边省市相连形成四通八达的的公路网。渝怀铁路、渝湘高速已成为贯穿渝东南、湖南湘西州、贵州铜仁地区，直达“长三角”、“珠三角”，串起沿线众多景区的纽带，对于整合生态资源、助推区域产业提档升级、突破渝东南经济发展瓶颈具有重要意义。

2.2 渝东南生态保护发展区小城镇模式构建的劣势

2.2.1 经济发展落后，贫困问题凸显 尽管重庆市委制订了加强渝东南生态保护发展区扶贫开发的财政倾斜机制，但扶贫资金缺口较大，政策与现实需求间存在数字鸿沟。有限的扶贫资金只能满足“撒胡椒面”的现实需求，各县级资金配套能力有限，后续资金难以落实到位；扶贫指标过于刚性化，贫困人口自我脱贫能力弱，代际贫困现象普遍，农民人均可支配收入依然很低。2014年重庆统计年鉴表明，2013年重庆全市GDP总量达到126 566 900万元，其中渝东南生态保护发展区的贡献值占比约6%（图3），脱贫任务艰巨。

2.2.2 产业结构不合理，同质化严重 渝东南生态保护发展区特色农业资源丰富，经济欠发达，资源型经济特征凸显。例如虽然酉阳县是黄连、银花、天麻等中药材的重要产地，秀山县已建成秀山银花、白术、天冬等中药材基地，且在下属乡镇发展优质粮油、蔬菜、茶叶、猕猴桃、油茶等特色效益农业，但这些基地散落在全区各乡镇，自成一体，产业布局零散混乱，造成了空间布局的“马赛克化”。此外，相邻区域由于所处环境相似，致使彼此产业结构布局大致相同，农产品趋同性偏高，农民收入增长缓慢，种植业效益低，生态产业发展也趋于同质化，没有形成特色产业链，产业规模效应难以施展（图4）。

2.2.3 旅游资源未整合，基础设施保障缺位 虽然近年来渝东南生态保护发展区对基础设施建设投入了大量的人力、物力、财力，但根据2014年重庆统计年鉴数据显示，由于历史欠账过多，与区域经济发展的要求相比还很不协调。对外出境通道匮乏，交通网络规模不足，路网结构不合理，公路等级偏低，公路密度不高。境内公路、铁路运输自成体系，通勤不便，缺乏统一规划，资源难以整合，生态农业、生态旅游“碎片化”现象严重。乡镇旅游景点指示不明晰，道路未整修，可进入性不高，公共服务供给能力不足，配套设施保障缺位（图5）。

以自然环境和民俗文化为特色的旅游业整体水平偏低，传统观光型旅游产品仍处于主导地位，休闲度假型产品尚未成熟，旅游淡旺季明显，消费项目偏少、针对性不强、趣味性不足，产品趋同性问题突出，严重制约了旅游产业的快速发展。此外，旅游市场主体规模不大，民营企业参与不够，旅游资源开发建设能力不足，旅游业带动功能偏弱。

2.2.4 城镇空间布局不合理，城镇化水平偏低 受山地复杂地形等自然条件的制约和历史发展因素的影响，渝东南生态保护发展区城镇化发展水平偏低，城镇体系不完善。以黔江区为例，拥有53.6万人的黔江区虽然作为渝东南生态保护发展区中惟一的重点开发区和武陵山区重要的经济中心，但经济总量小、底子薄、发展慢、实力弱，差异化、特色化发展压力大，应有的聚集辐射带动能力弱，区域发展缺乏依托和后劲。城镇间交通网络等基础设施建设滞后，导致城镇空间布局受地形和交通限制明显。2013年渝东南生态保护发展区城镇化发展水平在重庆功能区中处于最低位置，比全市城镇化平均水平低23.7%（图6）。

2.2.5 生态环境脆弱，环保任重道远 作为国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区的渝东南地区既是生态敏感区又是生态脆弱区。由于该区域多为坡度大的山地或丘陵，喀斯特地貌广布，自然条件恶劣，山高、坡陡、土薄、石灰岩层广布，且降雨丰富，致使土壤侵蚀敏感性程度高，石漠化面积达3 725 km2，占该地区国土面积的近20%，占全市石漠化面积的41.6%，植被退化明显，水土流失较为严重，用地矛盾突出。此外，由于生态补偿标准低，农民保护生态积极性不高，乡镇污水垃圾处理设施严重滞后，农村面源污染治理任务繁重。

3 渝东南生态保护发展区小城镇模式构建的策略

3.1 完善区域中小城镇体系

渝东南生态保护区的发展需要各级城镇的支撑，因此渝东南生态保护区应从现行城镇体系实际出发，建设符合山地特色的城镇体系，完善城镇体系职能结构。首先，渝东南生态保护区应打破地区间、城镇间、城乡间的行政壁垒，增强经济联系，促进商品和生产要素自由流动。其次，应从山地对城镇的承受能力、各级城镇产业支撑能力和交通运输条件等现状出发，规划设计规模适度、等级分明的“县城+小城镇+小集镇”的金字塔式城镇规模结构，“集中型”和“分散型”相结合，吸引外商投资开发。最后，激活小城镇活力，统筹城乡发展，为农村剩余劳动力转移提供就业空间。小城镇应以农产品加工和旅游服务等产业为主体，加速非农产业的城镇集聚，逐步形成特色产业型、加工转化型、资源开发型、综合服务型等各具特色的小城镇。

3.2 突出资源优势，优化产业空间布局

区域经济发展首先要打破各自为阵和地方保护主义，树立整体发展观念和全局意识，通过合理分工和专业化生产，实现资源要素的聚集，由此产生规模效应，拉动区域经济协同发展。渝东南生态保护区生态旅游资源极为丰富，具有极为广阔的发展前景。

1）根据本地特色和产业发展基础，培育城镇拉力，吸引乡镇企业和民营企业逐渐向小城镇聚拢，推动规模集聚与同质行业合作，建设渝东南特色产业集群，打造本地精品，提高特色产业和产品知名度。如石柱以黄连、长毛兔、辣椒、莼菜为主的特色效益农业；秀山县的中药材种植和粮油加工业；酉阳县的绿色蔬菜、中药材、烟草、茶叶、脐橙、荞麦等系列绿色效益产业，“酉州乌羊”、“麻旺鸭”等为代表的特色畜牧养殖；黔江区的烤烟业、珍珠兰茶、大西南牛肉等为代表的绿色产业等。整合资源和产业，培植生态龙头企业，打造产业集群，延伸价值链，做大生态产品基地，实现生态资源变产品，形成规模优势和区域品牌，提高在国内外市场的知名度和竞争力。

2）改变以地方利益为主导的资源开发模式，整合区域内资源开发企业提高开发规模和技术水平。通过协调区域内资源开发企业的关系，扶持以资源精深加工为主的龙头企业，实现优势产品的多级增值，延长产业链，提高开发效率，增强经济结构转型的内生活力。同时，贯彻“旅游扶贫”理念，充分发挥自然和民俗文化资源优势，整合区域内特色旅游资源，加强与毗邻县的联动，统筹开发旅游商贸项目，打造精品旅游路线。采取“专线（批发商）+平台（组团社）+景区”模式，积极与旅行社对接，建立起辐射全国的营销网络。培育全国散客拼团市场，联手周边知名景区，针对不同需求、深度开发多样化特色旅游产品，打造特色行程。同时建设完善旅游配套设施，以提高在全国旅游市场的竞争力，促进生态资源转换为生态财富。

3.3 优化交通网络，搭建成果共享平台

交通问题严重制约着渝东南地区的经济发展。因此，渝东南生态保护发展区应以资源开发为主旨，以跨域连接为取向，切实加快区域内外干线互通，构建起多层次综合通道建设。

1）渝东南生态保护发展区多为山地丘陵，地势复杂，交通不便，需完善公路网络。具体而言，区域内需要加大中小城镇高速公路建设；加快区域内国道、省道等高等级公路的改造；加快乡镇、农村公路建设；完善高速公路、旅游景区公路建设，缔造联接长沙、武汉、重庆、贵阳、南宁等特大城市的3小时旅游经济圈。

2）渝东南生态保护发展区为实现信息互通、成果共享，需要完善铁路网络。要加快渝沪高铁、黔张常铁路、恩黔铁路、威遵秀吉铁路等建设进程；实现宜万铁路与渝怀铁路、渝沪高速铁路的接轨；规划张家界-长阳-巴东-利川-石柱-铜仁-怀化-张家界的铁路环线。

3）渝东南生态保护发展区与区外经济体实现快速交流，需构建区域航空体系。加快推进仙女山旅游机场、黔江舟白机场、铜仁大兴机场建设以及直升机项目，开辟国内外旅游航线。

3.4 保障生态安全，提高生态供给能力

渝东南生态保护发展区在发展过程中应把环境保护作为重要目标，将生态建设与经济效益相结合，加强生态环境保护与资源开发、区域经济发展的配套与衔接。

1）启动资源摸底统计，建立生态资源账户。各政府主管部门要通力合作大力开展各类“生态财富”摸底统计工作，保持统计口径的权威性和延续性，确保数据的真实性、完整性、一致性和科学性。在做好数据资料统计的同时，有重点、有深度地对调查数据进行开发，建立生态资源账户，为渝东南生态保护区可持续包容发展打下基础。

2）实施生态保护工程，加强重点区域森林、水源地、自然保护区管理。持续推进实施封山育林、荒山造林、退耕还林、尘沙固土等工程，开展混农林复合型综合治理模式，加强水土流失和石漠化综合治理。实施矿山工程治理，确保矿山企业达到绿色矿山标准。结合农村清洁工程示范建设，开展农村生活污水整治、农村生活垃圾整治、畜禽养殖污染综合整治。建立生态环境动态监测、防灾减灾应急系统。

3）以资源环境承载力为基础，以雷霆手段倒逼超标落后产能淘汰，将三高低效的粗放型经济增长方式转变为经济效益更高、资源消耗更少、环境污染更低和劳动就业更多的循环经济模式，推动低碳经济发展，支持绿色循环经济技术研发、示范推广。

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