新常态下兰州市政府投资建设项目审计模式探析

王新晖

（兰州市审计局，甘肃兰州730030）

新常态下兰州市政府投资建设项目审计模式探析

王新晖

（兰州市审计局，甘肃兰州730030）

阐述了新常态下政府投资建设项目审计的内涵、定位和作用，通过对兰州市政府投资建设的现状和审计工作面临形势的分析，提出以规范管理为基点、以揭露问题为导向，以提升投资绩效为目标的建设项目审计工作思路，通过建立和完善购买社会服务、引入信息化管理、整合监管资源等保障措施，形成主动跟进的全覆盖运行机制，有力促进经济社会健康发展。

政府投资；建设项目；审计；模式

政府投资建设项目是地方经济社会发展的重要构成要素。审计机关作为政府对建设项目的监管部门，在当前经济发展新常态下，要进一步认清形势，准确定位，明确职能，大胆创新，主动构建政府投资建设项目审计的新模式，才能有力保障国家建设资金安全、合规、高效使用，充分履行审计监督职能作用，积极促进地方经济发展。

1　政府投资建设项目审计在新常态下的定位

1.1政府投资建设项目审计的内涵

政府投资建设项目审计是国家审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。有三个基本特征：一是被审计的主体为负责建设项目的政府部门或单位，根据审计需要，可延伸审计施工、设计、监理、供货等单位；二是审计对象为政府投资建设项目，审计的资金是政府投入该建设项目的财政性资金；三是审计的目标为按照独立性原则，对建设项目的经济性、效率性和效果性做出客观、公正的评价。

1.2政府投资建设项目审计在新常态下的定位

1．2．1法律层面

政府投资建设项目审计是国家审计的重要组成部分，其监督职能是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的重要职责，是国家治理体系中不可缺少的子系统，既是民主法治的产物，也是实现国家治理、维护国家经济安全的重要工具。

1．2．2政策层面

2014年，李克强总理强调，审计工作要牢牢盯住公共资金使用，当好人民利益的“守护神”，念好权力运行“紧箍咒”，要瞪大“火眼金睛”，及时发现和揭露违法违纪问题和重大风险隐患，切实起到审计反腐“尖兵”作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

1．2．3制度层面

审计署《关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》要求，深化政府重大投资项目审计，严格依法依规实施，审计机关不得介入投资项目的审批和管理环节。

1.3政府投资建设项目审计在新常态下的作用

1．3．1规范性作用

审计对政府投资建设项目的监督职能作用，主要体现在对建设资金安排、管理、使用的监督上，以财政资金使用的真实性、合法性为出发点和落脚点，从项目立项、招标投标、合同签订、组织验收等程序环节，从现场施工、设备采购、工程造价等实施步骤，检查和揭示建设资金使用和建设项目管理中存在的问题，督促被审计单位增强自我约束意识，强化管理，规范运作，特别是严肃查处利益输送、暗箱操作以及重大损失浪费等问题，维护财经法纪，促进廉政建设。

1．3．2鉴证性作用

政府投资建设项目通过合同形式约定工程造价，但实践中对于工程投资额的最终确定，都要通过国家审计机关，对合同、工程量、定额套用、取费、变更签证等内容进行审计，最终核定工程造价。工程造价审计对于更好地控制建设资金发挥着越来越重要的作用，是降低工程成本、提高投资效益的有效途径。

1．3．3服务性作用

“围绕中心、服务大局”是国家审计的价值取向，核心是服务发展。在依法对建设项目的审计中，要坚持以寻求解决问题的治本措施为导向，从宏观着眼，微观入手，揭示普遍性、倾向性的问题，深入分析原因及可能造成的危害和影响程度，从体制、机制上提出意见、建议，实现深度、广度上的突破，将审计监督的成果转化为服务发展的成果。

2　兰州市政府投资建设项目审计面临的形势

2.1政府投资建设进入新常态

兰州市按照“明地位、强责任、做表率、出大力”的要求，着力做好稳增长、调结构、促改革、治污染、畅交通、惠民生等重点工作，经济运行稳中向好，但仍面临着许多新的挑战。

一是受宏观经济下行影响，固定资产投资增长速度从2011到2014年连续下降见表1所示，2015年1－4月仍呈放缓态势，全市完成固定资产投资281.62亿元，增长18.60%，投资支撑明显不足，新的经济增长点仍需培育壮大，调结构、转方式的任务艰巨。

二是从西北五省区省会城市对比看，2014年地区生产总值兰州市处于第3位，公共预算财政收入排在第4位见表2所示，加之财政刚性支出增加，地方财力支撑城市建设发展的能力相对较弱，收支矛盾突出，区位优势并不显著。

在这样的经济发展新常态下，如何发挥审计的监督服务职能作用，加速释放兰州市在“一带一路”建设中节点城市的效应，实现新机遇下的新发展，突显省会城市的示范带动作用，也是摆在审计机关面前一个重大的挑战。

2.2政府投资项目资金管理使用中存在的问题及原因

2．2．1建设单位报审的工程造价审减额度大、比率高

2014年兰州市审计局对257个政府投资建设项目进行了审计，送审金额302 489.14万元，审定金额251 594.86万元，审减金额50 885.28万元，审减速率为16.82%，审计率较高，说明在报审工程投资时，存在大量的多计工程量、高套定额、价格失实、不按标准取费、变更签证把关不严等问题，造成工程造价虚高。究其原因，一是建设、监理单位审核把关不严；二是施工单位有意虚报结算价款，以谋得不正当的工程价款；三是目前尚缺乏对虚报工程量进行处罚的明确法律和政策依据，实践中往往对虚报部分只作审减而无任何处罚措施。

2．2．2履行建设程序不严格不合规

一是部分建设项目存在前期手续不完备、未批先建、“先上车后买票”“边规划、边设计、边施工”的问题；二是有的工程项目和材料采购不按规定履行招标投标程序，甚至存在有意规避招标、不招投标的问题；三是合同签订不严谨、不规范，有的合同未就工程造价、供货方式、施工范围等基本要素进行约定，合同有效期限也未作限定，带来法律诉讼风险和工程造价失控的隐患，并给最终竣工决算审计带来诸多问题。

2．2．3项目管理控制存在漏洞

一是有的项目概算、预算编制滞后、不科学、不完整；二是建设、设计和监理单位尽责不到位，勘察设计深度不够，变更签证随意性较大，导致项目工程量增加，甚至返工现象，造成资金损失浪费；三是内控制度缺失，资料反映事项模糊，记录不完整，资金控制不严，超付工程款等。

2．2．4工程实施中存在的问题

一是建设项目超概算问题比较突出，有的建设单位未严格履行审批程序，擅自扩大规模、提高建设标准、增加建设内容造成超概；二是仍存在违规转包分包、挂靠现象，项目质量管理人员调整变更随意性大；三是存在个别无相应施工资质的企业参与项目的问题；四是存在征迁程序不符合相关规定，补偿依据不充分的问题。

2.3建设项目审计的思想陈旧，机制不健全

一是对建设项目审计的目标在认识上存在一定偏差，一些人仅把工程审计定位在“算账”上，偏重于工程造价的确定，而忽略了招投标、审批等程序履行和组织管理方面的审查；二是在国家审计过程中如何发挥社会审计、内部审计的作用上，缺乏明确的运行和监管机制，审计资源未得到有效配置，整体效应没有充分发挥出来；三是跟踪审计与事后审计相脱节，跟踪审计的具体做法尚不成熟，审计介入的深度和范围不够明晰，跟踪审计的成效不够显著；四是审计的覆盖面狭窄，审计机关与建设、财政、评审中心、造价管理等部门没有形成有机的衔接，审计监督存在缺位、失位现象。

2.4建设项目审计人员与任务繁重的矛盾较为突出

一是项目审计人员少。目前，兰州市审计机关共有8名具有建设项目审计执法资格的专职人员，见表3所示，由于审计任务重，每一名审计人员同时要兼顾多个项目，既要到施工现场审计，又要参加定案、协调等会议，必要时还需做好询价、勘测等工作。同时，按照对重大项目的跟踪审计要求，对工程进展过程中各环节都要到场监督，还要承担领导临时交办的审计调查任务，客观上造成精力分散过多，疲于应付；二是专业要求高。工程审计涉及领域多、专业性强，现有审计人员的业务技能、知识结构和范围不能满足工作需要。这就给工程审计带来查不深、查不透，埋下问题隐患的风险，不利于保证审计质量。

表3　审计人员承担审计建设项目数情况——以2014年10月为例

3　构建政府投资建设项目审计的新模式

做好政府投资建设项目审计工作，必须要进一步解放思想、转变观念，敢于打破固化的条条框框，不断创新工作模式，才能突破瓶颈，实现跨越发展。

3.1树立政府投资建设项目审计的新思路

以财务收支真实性、合法性为基础，以准确核定工程造价为主线，以查处以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等重大违纪违规问题为关键点，充分发挥审计监督、审计评价和审计建议作用，注重坚持五个结合，即财务收支审计与投资效益审计相结合，工程资料审计与现场勘测相结合，揭露问题与规范管理相结合，传统审计方式与计算机辅助审计相结合，经济责任审计与政府投资审计相结合，确保建设项目资金规范、合理、高效使用，提高投资决策与项目运营绩效水平。

3.2健全政府投资建设项目审计的全覆盖运行机制

一是要制定政府投资建设项目审计全覆盖的政策支撑，从制度上明确未进行结决算审计的，发改、财政、建设等相关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续，强化审计监督约束作用；二是着力构建“国家审计主导、社会中介参与、内审专家补充、全过程跟踪监督”的建设项目立体审计新模式，整合资源，形成合力，确保政府投资项目审计实现全覆盖，不留“盲区”和“死角”。

3.3主动跟进体现审计的严肃性和威慑性

重大建设项目变事后监督为事前、事中、事后全过程监督，变静态管理为动态管理，始终把查出问题摆在突出位置，找准腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节。在审计过程中注重发现重大违纪问题线索，抓住不放，一查到底，审出影响，审出威慑，并及时将审计情况形成要情、专报，为党委政府决策提供依据，在“保发展、促反腐”上积极主动发挥作用。

3.4高度关注政府投资绩效

建立科学的建设项目绩效审计评价体系，把审计的着眼点放在优化经济发展格局、加快投资领域改革上，高度关注政府投资建设的规划布局和投向结构，高度关注经济效益、环境效益和社会效益，促进发挥政府投资对结构调整的引导作用，体现审计的服务性、建设性作用。

4　完善政府投资建设项目审计的保障措施

4.1引入竞争机制，购买社会服务

建设项目审计要实现全覆盖，就必须发挥审计体系“三驾马车”的整体效能。党的十八届三中全会对政府购买社会服务提出了新要求，国务院和地方政府也相继出台了购买社会服务的指导意见和实施办法，这为审计机关搭建社会机构参与建设项目审计的新模式指明了方向。主要做法是，通过公开招投标的形式，引入实力强、技术好、信誉高的社会资源参与到建设项目审计中来，由专业化的组织和人员提供专业化的技术服务，以缓解审计任务重与力量不足的矛盾，更加有利于审计机关发挥管理指导职能，并通过建立社会服务的准入淘汰、质量控制、绩效评价等监管机制，保障社会服务的质量和效率。

4.2引入信息化技术，实现精准化管理

目前，审计机关获知建设项目情况的渠道不够畅通，严重滞后，应尽快建立政府投资建设项目信息共享平台，从立项之初到交付使用，相关部门要及时发布建

F239.63

A

DOI10.3969/j.issn.1672-6375.2016.11.018

2016-8-19

王新晖（1969-），男，汉族，甘肃平凉人，大学本科，审计师，主要研究方向：政府审计。