农村基层协商民主的限度、建构逻辑及建议

陈齐樑+郗永勤

摘 要：农村基层协商民主是农村善治和稳定发展的必然要求。通过分析农村基层协商民主的工具性价值和内在性价值，指出了其存在的限度：主体间性不突出、交往理性有限及回应性偏差。基于对限度的回应，剖析了“外向型”农村基层协商民主模式的构成要素及运作逻辑，从科学方法运用、组织化能力建设、协商成果转化等方面提出加快农村基层协商民主建设的对策。

关 键 词：农村基层协商民主；价值；限度；协商模式

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0049-06

收稿日期：2016-07-10

作者简介：陈齐樑（1992—），男，福建福州人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理；郗永勤（1954—），男，陕西西安人，福州大学经济与管理学院教授，博士生导师，研究方向为行政管理、政府经济管理。

在社会转型时期，农村承载着越来越多的社会需求，也积聚了大量的社会矛盾，村民倾向于采用上访、抵制、施加群体性压力等方式表达诉求，是因为农村基层协商民主的实践程度较低且缺乏成效。党的十八届三中全会提出要发展基层民主，推进基层协商民主制度化。因此，在新形势下，如何推动农村基层协商民主，是学界面临的一个重要课题。

一、文献研究

不同理论视角下的协商民主对比研究表

（一）国外关于协商民主的研究

协商民主理念的形成可追溯至古希腊的民主政治时期，但直到上世纪80年代，协商民主的概念才被正式使用并赋予其学术价值。关于协商民主的理论研究呈现出多元化趋势，主要有如上表中所示的观点。

综合上表中的观点可以看出，功能主义视域下决策的正确性取决于协商本身，而非少数人的意志，决策过程要发挥协商的政治、教育、交往等功能，以实现社会整合。如瓦拉德斯认为，公共协商是在善的程序驱动下，社会成员参与政策讨论和制定的过程。[1]费伦等人则认为，协商具有尊重社会成员在政治上的平等参与、提高社会成员关心他人需求和利益的素养等政治和教育功能。而麦柯伊等人则从交往功能出发，认为协商是通过在对话者之间建立信任，鼓励不同形式的交往，从而帮助人们形成共同判断的基础。不同于功能主义的视角，社会冲突理论更关注少数群体的需求和实质性参与，以发挥冲突的整合功能。如密尔认为，要为被多数人所轻视或压制的少数人参与协商提供一个支点，保证他们有机会通过有力的观点来影响协商的结果。社会资本理论则强调协商资源的开发和积累。如帕特南、纽顿等人认为，社会资本是组织反映出的特征，如规定、信任等，它们彼此协同以实现社会互助。西美尔则将“互惠的规范”视为关键的社会资本，认为它是促成有效协商的内化规则。交往行为理论则关注利益主体间的互动，在协商中建构“新的理性”。如哈贝马斯认为，协商应是包容的、多维的、可纠错的，强调通过互动打破人的异化。他指出公平的妥协主要由协商程序的条件来决定，[2]包括过程的辩论、平等的参与、外在和内在强制的排除、多数合理性、对需求的诠释等。

（二）国内关于协商民主的研究

国内协商民主理论主要来源于西方，俞可平是首次提出“协商民主”的国内学者，此后国内其他学者分别从不同视角进行了研究。如陈家刚从决策的角度出发，认为协商民主是公众赋予决策以合法性的过程，决策参与的平等性、规范性等是协商建构的关键。朱勤军、李火林等从公众权利的角度出发，认为协商民主是有序政治参与的一种形式。刘晔从治理的视角出发，认为在协商框架内形成党政社的权力互动是有效治理的必然路径。

综合国内外学者的研究可以概括出协商民主涵盖的几大要素：协商主体，即包括个体及组织在内的协商参与者；协商客体，即涉及公共利益或具备共同性的问题；协商方式，即通过合法、民主、理性的参与方式，如对话、辩论等，形成最大限度的共识。

（三）我国农村基层协商民主的发展历程

探索阶段（1949—1965年）：1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》的确立，开启了基层协商民主的新篇章。这一阶段，我国开始了“民主办社”“民主办队”的实践探索，形成了重要事务由社员共同协商决定的民主理念，社员逐步参与到公社管理中。停滞阶段（1966—1981年）：基层协商民主陷入瘫痪状态。发展阶段（1982年以后）：1982年《宪法》的颁布、“村民自治”地位的确立、村委会的成立，为农村基层协商民主提供了坚实的保障。农村基层协商民主实践的内涵不断丰富，以“民主恳谈会”“村民说事”等为基层协商民主实践形态。

二、农村基层协商民主的价值与限度

（一）价值

1.工具性价值。工具性的思考将农村基层协商民主视为一种策略，即谋求合理的决策结果或实现公共利益的策略。协商所具有的“考虑他人利益”的附加价值在一定程度上克服了有限理性，协商主体在理性的博弈下完成利益分配。在这一过程中，政府只是公共利益的仲裁者，“经由协商过程达成的共识是民众自由选择的结果”，[3]“这种遵循协商程序性原则的结果具有正确性”，[4]这种正确性表现为合理且可接受的决策结果，它不仅追求公共利益，而且不压制个人的利益需求，这是农村基层协商民主的工具性价值所在。

2.内在性价值。内在性价值内化于农村基层协商民主之本身，不以合理的决策结果或公共利益的实现为前提。这种相对独立的价值表现为：一是追求公众参与的平等性。这种平等性不仅体现在协商程序的参与上，还体现在实质的平等即参与者都享有影响协商结果的平等权利上。它能够保证公众的理性意见得以表达并受到尊重，赋予公众对实现自我意图能力的自信，维护了公众的尊严。二是强化公众的集体责任意识。协商过程亦是社会信任建构的过程，它培养了公众关注和尊重他人需求的政治道德。此外，协商民主能够使公众认识到自我需求的满足需要依托自身所要承担的那份集体责任，这显然有助于强化公众的集体责任意识。

（二）限度

⒈主体间性不突出。主体间性是指“主体与主体之间的通融性”，[5]主体间性强调“他者”与“我”是互为主体的。协商应是基于参与平等原则下的主体互动，但在我国农村基层协商民主实践中，协商主体间的不平等不仅体现在程序参与上，还体现在结果的不平等上。一方面，乡镇政府主导农村社会事务的模式尚未发生变化，乡镇政府和村委会总是主导着协商的进程，村民并非以一个平等的主体参与到相关事务或决策的讨论中去；另一方面，村民关注公共事务的渠道过窄，仅限于口头传达或公示栏等形式，内容缺乏全面性和时效性，导致村民在对农村基层协商民主认知上出现了偏差，这既不利于调动村民参与协商的积极性，也弱化了村民的协商主体地位。从总体上看，农村基层协商还无法实现乡镇政府与村民间的地位平等，村民的主体地位尚未得到实质性的确认。

⒉交往理性有限。交往理性是交往主体在特定的语言规则下互相审视彼此的需求与利益，通过自由讨论达成共识的一种理性。但工具理性的发展使得人们过分关心自我的目的，把协商视为实现自我利益的一种手段或工具，在很大程度上制约了农村基层协商民主的交往理性。主要体现在两个方面：一是权力异化下的村干部的“自利性”。目前，部分地方出现了协商民主权力异化的现象，或者是村干部出于私利而恣意控制协商进程和结果，或者是形式上地组织召开村民会议、听证会等，影响了基层协商民主的效果。二是村民的盲目性和自利性。由于思想观念和教育水平的制约，村民对协商多抱有观望态度，能主动参与协商的村民往往也无法挣脱纯粹主观的自利观念的束缚，缺少审视他人利益和承担集体责任的意愿，有限的交往理性使得协商过程较难达成共识。

⒊回应性偏差。回应是协商主体间发生信息流，反应并回应对方需求和权利的过程。协商主体的法律地位虽然平等，但在农村基层协商运作的过程中，乡镇政府和村民在政治资源及互动能力上存在事实上的差异，这也导致乡镇政府和村民在协商过程中回应方式差别较大，甚至存在回应性偏差。一是乡镇政府的应答方式过于单一和滞后。一方面，乡镇政府对村民的需求或社会矛盾的反应并不敏感，多是通过信访部门、传统媒介等渠道，缺乏时效性和互动；另一方面，在行为方式上，存在“策略式”“情感式”等回应倾向，没有真正维护公共利益。二是村民的负向回应。村民在利益受损时，倾向于采用上访、抵制、施加群体性压力等方式维护自己的利益，即便在协商进程中，也要求通过上述方式进行维权，对协商的配合度较低。换言之，不论是乡镇政府还是村民，都缺乏回应的理性和责任意识，这对公共利益和村民个体利益都造成了损害。

三、“外向型”农村基层协商

民主模式的建构

（一）农村基层协商民主运行的关键要素

⒈村民参与度。农村基层协商民主为村民参与村内重大事务提供了开放的平台，村民是协商的关键要素。村民参与的广度和深度取决于对协商的认知程度，包括对协商主题、协商价值、协商机制、运行程序、结果反馈等内容的认知。认知度的高低直接决定了村民参与的主动性和参与效果。对此，政府应积极培育村民的参与意识，优化当地的协商环境并保证协商全过程信息公开；村民要在不断参与协商的过程中提高政治素养，主动参与到协商过程中去。

⒉协商包容度。包括主体的包容度和主题的包容度。协商民主的“包容性”理念内在地包含于政治平等之中，[6]主体的包容度原则上要求农村基层协商民主不应该排除任何村民，背景、财富或知识水平的差异不应该成为其参与协商的障碍，即应保证可能受协商结果影响的村民具有平等的参与机会。主题的包容度一方面要求对涉及公共利益或农村公共事务的问题开展协商，如土地调整、村道建设、老龄服务、公共财产使用等村务政务问题；另一方面还要求协商不能只局限于决策制定阶段，还应当包括议程的确定。

⒊实践方式契合度。即不应该局限于从治理、权利或决策的视角去看待协商民主，它更应是“一种生活形式或社会实践”。[7]如果缺乏基层或微观层面的协商实践，顶层或宏观的协商政策建构必然无法发挥作用。当前，我国农村基层协商民主的实践形式不断丰富，形成了包括村民会议等在内的传统实践形式以及民主恳谈会、网络公共论坛等在内的具有时代意义的实践形式。为此，各地应该根据实际情况，考虑村民的年龄、收入、文化程度、当地习俗等，采取不同的协商实践形式来寻求共识。

（二）“外向型”协商模式的建构逻辑

张翔（2015）根据政府对社会诉求的反应能力与社会对政府决策的制约能力这两个维度将政府治理模式划分为四类，[8]“外向型”协商模式体现了能力的“双高”格局。农村基层协商民主的“外向型”模式是建立在村民与乡镇政府平等对话的基础上的，赋予了村民一定的话语权，保证了村民平等地参与到意见形成的过程中。在这种情况下，乡镇政府的决策是基于村民诉求而不是其自身的决策能力，这无疑能够增加协商过程的有效回应和交往理性，也能够提升村民对于政府决策的影响力和制约力。虽然现阶段我国农村基层协商民主实践中真正体现“外向型”协商理念的实践较少，但不可否认的是，“外向型”协商是我国农村基层协商民主发展的必然趋势。

议题设置是“外向型”农村基层协商民主模式构建的立足点。“外向型”协商要求政府主动接触村民，对征集的民意信息进行分类和评估，保证协商主题能充分反映村民的诉求。出于对协商成本的考虑，议题应更多涉及重大决策如旧村改造、拆迁等。在确定议题后，就必须解决谁来参与协商的问题。在理论上，可能受到决策影响的人都应参与协商，但出于协商效率的要求及村民意愿的限制，这种方式并不可行。为消除参与者代表性与参与率之间的矛盾，确定村民参与者的最优方式应当是以抽样为主和自愿参与相结合的方式。虽然抽样的方式体现了平等的参与理念和广泛的民意基础，但这种方式不可避免地会抽到受教育水平较低的村民，具有一定的局限性。因此，需要引入主持人制度，但必须说明的是，“外向型”协商的主持人要具有独立性和利益不相关性，如不涉及自身利益的中学教师等。知识水平较低的村民的意见表达需要主持人的帮助（如在主持人的解释翻译下填写问卷），主持人更重要的作用是引导村民在讨论的过程中考虑集体及其他村民的利益，但主持人制度无法解决协商过程中涉及到的专业性问题，因此，第三方评估小组也是协商中不能忽视的重要主体。如在拆迁问题上如何公正地确定房屋的补偿价格，需要独立的第三方参与评估。要确保第三方的独立性，就要求第三方评估小组的人员组成不能完全由乡镇政府指定，村民也有权推选有经验的代表参与评估。评估小组成员中既有政府代表也有村民代表，不仅能够体现平等性，也能够增强协商结果的公正性和可接受性。总体来说，在农村基层“外向型”协商中，主持人接替了传统协商中政府所扮演的“引导者”角色，乡镇政府和村民通过平等对话和相互间的回应逐渐形成一致意见，第三方评估小组的多元组成结构增加了上述二者间的互信，使协商结果更加公正，多方在数次讨论协调后最终能够形成具有约束力的共识。

四、加快农村基层协商民主

发展的建议

（一）重视现代科学方法在协商过程中的运用

现代科学方法在农村基层协商民主实践中的运用和推广亟待强化，如在协商参与者的确定上，要打破传统协商中“指定方法”的思维定式，运用“随机抽样”的方法，通过身份证号码、门牌号等编号方式确定参与者，以保障老年人、妇女等弱势群体的参与权利，提升协商的公正性和代表性。在协商讨论环节，可以采取大、小组分开的方式，以保证村民有充分发言的机会，这样，可以防止协商会议被极少数人掌控。在村民意见表达途径上，可以结合问卷调查的方法，使出于各种考虑而不敢表达的意见在问卷中得到体现。此外，要积极运用“二次问卷”方法，通过协商前后的问卷结果对比，掌握并分析村民选择偏好的变化及其原因，从而为政府决策提供科学依据。

（二）提升农村基层的组织化能力

现阶段，我国社会的组织化程度难以满足人们对协商资源的需求。在农村，家族组织的势力扩张在一定程度上妨碍了基层协商的有序进行和重大决策的有效落实。相反，农村互助性、公益性社会组织数量较少且影响力不足，导致农村基层协商相对无序且缺乏规模。因此，要促进农村公益性组织的形成及运作，拓宽协商参与空间，“通过多元主体合作，催生农村基层治理空间的创新再造”。[9]特别是要发挥农村公益性组织在协商主持人的能力及素质培养等方面的功能，通过主持人的引导，增加协商过程的交往理性，提升村民的参与能力和参与热情。同时，要积极营造农村基层协商文化氛围，“探索协商民主的习惯化途径”。[10]农村基层协商持续运作的最终动力来源于村民及农村公益性组织，只有强化其对协商文化的认知，才能确保协商高效、有序推进。

（三）构建多元化的农村基层协商平台

村民会议、村民代表会议是当前农村基层协商的重要平台，因此，要协调好乡镇政府与村委会的关系，强化乡镇政府对农村基层协商工作的引导和支持，保证村内重大决策的有序推进，将矛盾化解在萌芽状态。另外，要发挥乡镇政协机构的桥梁作用，促进村民、乡镇政府、县级以上政协间的沟通协调，为村民的意见表达和村内公共事务的处理提供平台。现阶段，网络信息技术的发展为农村基层协商提供了新的平台，“打破了协商的时空限制”，[11]降低了协商互动的门槛。首先，村民可以借助互联网、手机应用程序等获取重大议题或决策的相关信息，这样，既规避了信息不对称的风险，也增加了协商的透明度。其次，协商议题的网络征集、村民代表的线上选择、协商过程的在线直播以及结果的上网公示，使得协商各环节都置于公众的监督之下，有利于协商后的决策执行和协商经验的推广。

（四）创新农村基层协商成果转化机制

协商成果的转化落实是农村基层协商民主的落脚点，也是检验农村基层协商工作实效性的重要标志。首先，创新农村基层协商成果转化交办机制。明确承办主体、时限要求、质量要求以及办理权责等内容，加强乡镇政府、政协机构、村委会与村民之间的沟通协调，为协商成果的高效落实奠定基础。其次，健全农村基层协商监督机制。一是创新监督形式，特别是要利用互联网平台及手机应用程序，降低公众监督的门槛。二是明晰责任，对协商成果落实不力的负责人采取一定的惩戒措施。再次，创新协商成果评价反馈机制。重视农村基层协商反馈平台建设，保障村民在议题设定、参与者确定、讨论协商、成果督办等各环节的知情权，形成科学的成果评价标准和考核体系，以推进农村基层协商成果的转化和落实。

【参考文献】

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[10]（澳）何包钢.协商民主：理论、方法和实践[M].中国社会科学出版社，2008.263.

[11]朱哲，陈剑，金国花.中国农村基层协商民主发展路径分析[J].理论探讨，2015，（06）：28-31.

（责任编辑：高 静）

Abstract：Rural grass-roots deliberative democracy is the inevitable demand of good countryside governance and stable development.The paper，through analyzing instrumental value and intrinsic value of rural grass-roots deliberative democracy，points out the limit of inter-subjectivity，communicative rationality and responsiveness of rural grass-roots deliberative democracy in China.Based on responding to the limit，the paper analyzes constituents and operational logic of external type rural grass-roots deliberative，then points out countermeasures and suggestions of accelerating rural grass-roots deliberative democracy construction from levels of scientific method application，systematization capacity building and consultation achievement transformation.

Key words：rural grass-roots deliberative democracy；value；limit；external type of consultation