奥巴马这八年

沈雅梅

还有1个多月，美国总统奥巴马就要向继任者交出权杖。回顾奥巴马的执政生涯，人们依然能重温，当他八年前怀揣“无畏的希望”、许下“变革”的承诺、当选美国历史上首位黑人总统时，曾在这个国家乃至世界燃起的巨大热情。人们以为，美国将由此步入“后种族时代”，美欧将迎来“蜜月期”，美国和伊斯兰世界的交往将翻开“新篇章”……这位政坛新星的人气之旺，使得他仅凭止戈休兵的“努力”而非“成绩”就将诺贝尔和平奖收入囊中。

历史尚未走到为奥巴马盖棺定论的时刻。虽然他本人高调宣称：“地球上每个国家都认为，今天的美国比8年前更强大，更令人尊重”；但参议院外交关系委员会主席鲍勃·考克却评价说：“就外交政策而言，奥巴马是一位失败的总统。”盘点奥巴马这8年的执政得失，可以看出，无论其中的可圈可点还是饱受诟病之处，都能为外界洞察美国内政外交的深刻变迁、研判下一届美国政府战略调整的可能方向提供线索。

战略休整，“不做傻事”

奥巴马从小布什手里接棒时，美国正遭遇自大萧条以来最严重的经济和金融危机，深陷阿富汗和伊拉克战争，软硬实力消耗，国际形象恶化，美国走到了战略“扩张”还是“收缩”的十字路口。基于对国家实力地位和国际安全环境的重新评估，奥巴马首先对外交理念进行拨乱反正，奉行战略休整，瓦解前任遗留的军事主义和单边主义偏好，以便把注意力转向自身修复，补充经济资源。

面对战与和的选择，奥巴马基本保持克制，于2011年底结束伊拉克战争，2014年底结束在阿富汗的战斗任务，分批次将部署在这两地的美军从2009年的18万人减少至当前的不足1.5万人。2013年9月，叙利亚发生化学武器事件后，他颇失颜面地收回此前作出的“红线”警告，及时从战争边缘后撤，守住了慎战、不战的信条，进而形成一套关于军事行动务必“适当、有效、正义”的武力动用原则。

面对敌与友的站队，奥巴马主张接触与和解，从强推“政权变更”转向平等对话。2015年7月，美国和国际社会一道促成全面解决伊朗核问题的历史性协议，为解决持续12年之久的伊朗核问题达成了政治共识。同期，美国改变对古巴长达半个世纪的封锁政策，推动美古复交，双边关系实现了自1960年以来的最大转折。

“不做傻事”成为奥巴马处理外交事务的口头禅。他强调，美国要领导全球合作，但避免做世界警察；坦言任内不可能实现击败“伊斯兰国”组织好战分子的目标；警告西方国家派地面部队进入叙利亚推翻巴沙尔政权会是一个错误；并接受巴勒斯坦和以色列不可能在他离任前达成和平协议的现实。然而，保守派及共和党对奥巴马的上述言行强烈不满，指责他“软弱”天真”“绥靖”“削弱美国领导力”。可见，无论他怎样放低身段，美国作为世界霸主的例外主义情结丝毫没有弱化，传统的干预主义冲动依然强烈，这成为美国外交中始终存在的危险因素。

其次是对全球战略重心的再平衡和调整，这主要表现在两个方面。在内政与外交的平衡上，奥巴马优先关注国内事务，上任后当务之急便是走出金融危机的漩涡。眼下，相比于8年前，美国经济已恢复良好运行。此外，“页岩油革命”的成功还推动美国能源自主取得重大进步，于2009年超过俄罗斯成为世界最大的天然气生产国，2014年超过沙特成为世界最大的产油国。能源不再是让美国受制于人的“负债”，反而增加了美国在国际谈判中的筹码，提升了美国在气候变化问题上的领导作用。这促使奥巴马以极大的底气宣告：“我们能够比世界上任何其它国家更加自由地书写未来。”

另一方面，就美国全球战略在地缘层面的平衡而言，奥巴马寻求降低在中东的战略成本，在亚太新辟战略阵地，在这两大地缘板块之间攻守易位，优化资源配置，将战略重心向东转移，以顺应全球财富和权势重心东移的趋势。在中东，受“阿拉伯之春”冲击，奥巴马对伊斯兰世界发起的“魅力攻势”悄然落幕，取而代之的是陷入“确保安全”还是“促进民主”的两难困境，以及与“伊斯兰国”等暴力极端组织的持久战。迄今，叙利亚内战绵延6年，已造成30多万人丧生，2016年9月10日达成的停火协议刚刚生效一周便告失败，彰显出美国中东政策首鼠两端，正被迫“艰难地学习谦逊”。有美国媒体抱怨，前总统卡特弄丢了“伊朗”，而奥巴马弄丢的却是整个“中东”。

在亚太，这里是全球增长最快的市场，蕴含巨大的发展机遇，“与美国的未来休戚相关”。为锁定亚太“再平衡”战略，美国升级与日本、韩国、菲律宾、澳大利亚的同盟关系，深化与越南、印度的防务合作，介入东海、南海领土主权争端，调整对中国的战略定位，增强亚太区域机制的权能，并积极构筑“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）这一旨在重掌亚太经济事务主导权的战略圈。在此过程中，奥巴马自诩为美国的第一位“太平洋总统”，成为美国历史上第一位访问亚洲时长（71天）超过在欧洲时长（61天）的总统，首个到访缅甸、老挝的总统，首次把出席东盟地区论坛和东亚峰会作为年度机制性活动确定下来。他任内4次访问韩国、2次访问印度、2次访问印尼的频率也都是创纪录的。然而要看到，亚太“再平衡”战略毕竟颠覆了美国外交传统上以欧洲、中东、东亚为支柱的优先次序，承载着较大的战略风险，引起欧洲和中东盟友的担忧，再加上战略执行过于粗放所引起的种种问题，日益遭到美国国内及亚太国家的质疑，“再平衡”战略面临进一步调整的压力。

再次，在策略运用上，精打细算，量入为出。一是重视同盟体系，构筑伙伴关系网络，以此作为美国领导力的“力量倍增器”。二是维护对规则和制度的主导权，减少美国单边行动的需要，同时增加对其它国家约束力。例如，美国绕开世贸组织的相关规则，打造“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）等资本运作体系，旨在“书写并监督执行21世纪的行为规则，不让竞争对手钻空子”。三是将气候变化、核安全塑造成全球议题，推动联合国气候变化巴黎大会取得成果，形成核安全峰会机制，提升美国的国际影响力。四是组织多边合作，如将自身对利比亚战事的干预限定在“从幕后领导”，安于扮演辅助角色。组建“国际联盟”，对“伊斯兰国”极端组织目标实施空袭。美俄关系从“重启”倒退到美欧联手对俄施以“制裁”，以保持足够的战略威慑。五是自行开展对恐怖主义的斩首行动和无人机打击，标志性成果有击毙“基地”组织首领本·拉登、“卡伊达”组织头目奥萨马，以及炸死阿富汗塔利班首领曼苏尔。

尽管奥巴马精心运筹，但近年来一个明显的趋势是，美国同盟体系的稳定性大不如前，一些国家领导人表现出强烈的反联盟情绪。国安局监听欧洲盟友的“棱镜门”事件、美德“双面间谍风波”等，暴露出美欧之间的信任危机。英、德、法、意等国申请成为中国所倡导建设的“亚洲基础设施投资银行”创始国，令美尴尬和不满。沙特加紧与美国在国际能源体系中的博弈，加上不满对伊朗核问题的处理，频频向美叫板。菲律宾新任总统杜特尔特会将美菲同盟引向何方，更令人关注。

归根结底，美国对国际形势的因应过于被动，外交政策重姿态、轻实质，国家安全事务往往降格为白宫、国务院、五角大楼等部门间的“地皮之争”，外交精英则像是具体事务的顾问，以应付个体危机了事。这些都模糊了美国外交的连贯性及其战略内涵，这是政治机制的问题，也是美国面临的挑战。

祸起萧墙，抱憾而归

奥巴马竞选总统时曾引用林肯总统的名言——“家不和，则不立”，以表达自己弥合红州（较支持共和党）、蓝州（较支持民主党）鸿沟的决心，但就职后很快即陷入严重的国会僵局并延续至今，“国家政治分裂和党派纷争加剧”成为他执政生涯的憾事。事实上，2010年中期选举后，民主党在众议院失势，奥巴马国内议程的推进便戛然而止。再到4年后的中选，共和党掌控国会两院，不少共和党人发誓以摧毁奥巴马的议程为己任，把政治极化转变为“否决政治”，以致两党在提高债务上限、减少财政赤字、平衡预算等问题上多次发生严重对立，扯皮不断，三度拉响债务违约警报，导致联邦政府非核心部门关门16天，并搁置了各项惠民立法，奥巴马提前进入“跛脚”总统时期。

第一，政治极化挟持美国，民主体制弊端暴露。由于国会僵局导致寸步难行，奥巴马不得不将行政权运用到极致，堪称美国总统史上最多产的行政令颁布者之一。据统计，从上任到2015年底，他颁布的主要行政规定大约560项，比小布什任内同期多50%。然而，依托行政令不仅会招致“政府监管过度”的批评，还有可能冒“违宪”的风险，终非解决问题的根本办法，其效果是有限的。至今，气候变化立法仍处于“休眠”状态，移民改革法案遥遥无期，控枪改革无药可解。更危险的是，由于奥巴马和国会未能拿出有效方案来控制国债规模的膨胀，预计2016年国债将超过20万亿，比2008年10.6万亿的水平高出一倍，国家财政状况仍可能动摇总体经济基础。

第二，利益集团和游说团体的影响力增加，扭曲了民主进程。虽然奥巴马声称憎恶“把政治转变为一场只有富人才玩得起的游戏”，但他的竞选捐助和执政基础都离不开华尔街富翁。据统计，本届政府中有一百多位官员来自同行业的游说组织，且同样数量的政府人员离职后流向利益相关的游说组织。美国联邦最高法院2010年1月、2014年4月作出的两个裁决，解除了特殊利益集团和个人对美国政治竞选捐款总额的上限，彻底打开了“金钱政治”的闸门。大企业和富人控制下的美国政府，通过游说组织、媒体、政治捐款等途径，构筑起“钱生权、权护钱、钱权勾结”的利益输送链条，使民主容易成为资本的奴仆，金钱成为政治的王牌，侵蚀了政府有效运作的能力。

第三，经济虽复苏，心伤难治愈。金融危机以来，银行家们受益于救市政策，甫一复活便故态萌生，大笔分红，与此形成鲜明对比的是，大部分民众的获得感不足。特别是中产阶级的工作机会减少，社会阶层的流动性减弱，越来越多人质疑经济增长的前景，担忧“未来一代的日子会更糟”。2011年9月，占领华尔街”运动甚嚣尘上，反映的就是占人口绝大多数的普通民众对生活未得到改善的极度不满。2016年7月以来，民主党总统竞选人希拉里的“邮件门”事件也表明，一小撮利益集团掌握着公共政策话语权，主流政治体制对于穷人的诉求愈发冷漠。在这种背景下，边缘力量显得更有吸引力，共和党总统竞选人特朗普正是凭借策划“经济的沮丧”“建制的消亡”等话题，把劳工阶层蓝领阶级长久以来积累的怨愤推向高潮。无论他胜选与否，一个现实是，工人阶层面对难以跨越的贫富分化鸿沟和破灭的“美国梦”，对权势集团的敌意难消，今后将继续加速美国社会的离心离德。

第四，国内失调问题突出，社会不平等加剧。一是社会暴力频发。2016年6月12日，佛罗里达州奥兰多市枪击案酿成49人死、53人伤的惨剧，成为自“9·11”事件以来美国本土发生的最严重恐怖袭击，加重了美国民众对国家与个人安全的担忧，激化了白人群体对少数族裔特别是穆斯林移民的排外情绪，进一步撕裂美国社会。二是种族歧视严重。2014年7月警察逮捕非洲裔小商人加纳造成“锁喉致死”案、8月警察枪杀非洲裔青年布朗的“弗格森”事件等，引起民众抗议不断升级，形成一股席卷美国和西方的政治运动——“黑人的命也是命”运动，再次展现了美国种族之间的分裂、贫富之间的战争。紧张的种族关系还向选举歧视层面渗透。最高法院2013年6月通过一项裁决，推翻了1965年《选举权法》中关于有歧视历史的地区在修改选举法之前需要获得特殊批准的规定。此后，一些州出台了新的选举法，引发人权组织担忧，认为穷人和少数族裔选民将更难参与选举。迹象表明，奥巴马执政生涯遭受的敌意至少部分源于他的种族背景，他作为一位黑人总统本身，在一定程度上制约了他推进自身政治议程的能力。

总的看，奥巴马卸任在即，而世界正处于一个转型和动荡时期，今天的美国既不是世界上最甜蜜的梦想，也不是最恐怖的噩梦。奥巴马的成绩与不悔、遗憾与不舍，均将成为下一任总统领航美国所需要参考的教科书。

（作者系中国国际问题研究院美国研究所副研究员）