养老金全国统筹难在哪

聂日明

2016年8月，人社部社会保险事业管理中心发布了《中国社会保险发展年度报告2015》，报告显示，全国抚养比（在职职工人数与领取养老保险待遇人数的比值——笔者注）呈现逐年下滑的趋势，有9个省份企业养老保险抚养比不到2：1，意味着不到两个在职职工就要“养”一位退休人员。

中国的基本养老保险体系复杂，机关事业单位刚刚纳入到社保体系，原有老人仍由财政养老，社会养老保险又分为城镇居民、农村居民和城镇职工三个保障层次，制度间缺乏统一的衔接渠道。目前，不管哪个层次的养老保险，筹资压力都很大，尤其是城乡居民的两种养老体制，筹资主要靠财政。而最麻烦的是城镇职工的基本养老保险，它的缴费与保障水平最高，征缴收入是全部基本养老保险的主要来源，在人口老龄化背景下，财政兜底的压力最大。

养老保险收支失衡问题凸显

城镇职工的基本养老保险有哪些问题？首先，总体收支趋于失衡。中国职工养老体制在2005～2011年收支表现最好，收支盈余占收入比重维持在20%以上。但从2012年开始，形势发生变化，在职职工人口增速慢于退休职工。随之而来的是养老金收入增速的下滑，在养老金发放标准增速不变的情况下，巨大的财政压力由此而生，各级财政不得不通过补贴的方式维持养老金的收入。

其次，就区域看，省际养老保险基金的收支苦乐不均。京沪粤浙闽等地作为人口流入地，缴费人数充沛，2014年，广东的抚养比高达9.79，北京是5.08，相比之下，全国有7个省份低于2，其中，黑龙江已低至1.46。

这一失衡的比值，使得粤闽等地可以实施在职职员低缴费（低费率、低基数）、退休职工高待遇。按2014年数据，广东企业在职职工人均月缴费366元，仅为全国平均水平的56%，但退休职工人均每月养老金超过2400元，是全国平均水平的114%。而黑龙江的局面就没那么好看，在职职工月缴费760元，退休的每月只能领到1933元，尽管退休金水平低于全国，但财政仍要补贴缺口300余亿。

除了巨大的抚养比差异，基金的可持续性也有很大的差异，养老金收支盈余也呈现胜者全得的局面。2015年，已有20个省份的企业养老金可支付月数低于全国平均水平（只能发出17.7个月），其中，湖北、天津、陕西、辽宁、河北、青海、吉林、新疆兵团、黑龙江的企业养老保险基金可支付月数都在10个月以内，黑龙江仅为1个月，养老金的发放即将难以为继。

再次，城镇职工基本养老的属地管理成为劳动力流动的障碍。目前城镇职工基本养老的统筹层次大多局限在县级行政区，绝大多数省份没有达到省级统筹的层次。近年，地方政府意识到流入的劳动力是挽救当地濒临崩溃的社保的关键，据测算，上海在2010年强制非户籍人口缴纳养老金后，每年至少为上海新增300亿收入，上海的养老金收支余额自2010年起扭亏为盈。虽然上海也为非户籍人口花费了100余亿的义务教育支出，但相比新增的养老金收入，非户籍人口对上海的正面意义远大于负面。

因此，地方政府开始强制要求所有在职劳动力缴纳社保，并且对非户籍人口的工作、居住、买房、落户和子女入学层层设限，以连续缴满若干年社保为前提条件。这意味着劳动力可能为了避免减分（或缴费年份不连续）影响拿户口而不敢轻易在不同地区更换工作。社保没有全国统筹、跨区域转移的困难和互相设限的结果就是全国范围内的区域分割，破坏了统一市场，阻碍了劳动力在区域间的自由流动。

改变思路，构建社保三大支柱

城镇职工的基本养老保险全国统筹虽暂时解决不了整体收支失衡的困境，但可挽救不发达地区因人口流出而造成的社保收支失衡。提高统筹层次意味着养老金要实现在全国层次上的统筹，这种做法能在全国层面保障流动人口的权利，从制度层面打破区域樊篱，促进劳动力要素的全国流动。

但全国统筹的难度还是相当大的。宏观看，最直接的冲突来自两方面：地区间的关系与央地关系。首先，全国统筹意味着基金在区域间的均衡使用，实际操作中会出现：如，将发达地区盈余的养老基金投放到养老基金处于亏空状态的地区，这势必引起发达地区的反弹。对发达地区来说，充沛的净流入劳动力，可以保证低缴费水平，对发展经济、吸引更多企业及劳动力具有很大优势，一旦全国统筹，把收来的钱补贴其它地区，发达地区还有什么激励措施去扩面征缴、提高最低缴费基数？

其次，目前养老体制是各地分灶吃饭、各自为政，全国统筹实际是中央要掌握一部分基金，对各地养老基金的管理收权，在区域之间调剂使用，显然，这也非易事。

就具体方案而言，养老金全国统筹的切入点主要在于：首先，全国统筹基金的资金来源和全国基础养老金的计发标准。理论上，基金来源有3种思路：第一，中央全额出资，资金来自中央财政及央企股权、收益的划拨，现有地方统筹基金仍归地方使用；第二，地方统筹账户以后全部上缴中央，以此组建全国统筹基金的征缴收入；第三，部分来自中央，地方也将统筹的一部分上缴中央。

从现实考虑，任何一级地方政府获得了现有统筹基金的征缴与支出权限时，都没有意愿主动上缴，如果实施地方统筹全额上缴中央的方案，那地方征缴养老金的动力基本消失，养老金收入可能很快就会连年缩水。而中央全额出资的可能性也不大，抛开现有的全国社保基金作为稳定基金，构建一个全国养老统筹基金所需的资金过于庞大，如果不依靠地方的统筹账户征缴，光靠中央财政和央企权益划拨，明显不现实，也会造成地方征缴工作的懈怠。因此有学者提出折中方案，地方将统筹账户的一定比例上缴中央，和中央出资共同组建全国统筹基金。

在基金支出方面，养老金的计发标准到底该全国均一，还是要照顾各地消费水平？这又取决于中央与地方的出资比例。

但上述方案还是囿于当下的社保框架，视野不足。目前的社保主要按条（人群）、块（属地）管理，造成了人群和地域间的不均等，其实应该转换思路，按筹资和保障水平对基本养老保险分层，其中社保第一支柱应采用广覆盖的方式，由中央政府负责筹资与支出，以税收为资金来源（可以将一定比例的统筹账户合并至税收），让所有境内居民都可以享受到较低保障水平的养老保障（比新农保高，但明显低于职工养老）。

将养老的个人账户和余下部分统筹账户合并，构成社保的第二支柱，较高筹资标准、较高保障水平，享受税收优惠，定位为基于精算的商业保障，按“谁缴费多，谁受益高”的原则，政府应当少补贴或不补贴，同时保障缴费人的权利，不挪用他的钱去补贴他人，激发参保的积极性。第二支柱初期可以由地方政府的社保部门管理，并最终过渡至由专业的保险公司来管理，直接消除跨地转移和全国统筹的障碍。个人还可以提前储蓄、自愿购买商业化的养老保险、健康保险，形成社保的第三支柱。

当然，还有两个现实的问题需要解决。第一，养老金目前收支困境的根源除了老龄化，主要还因为现行退休人员当年的企业及其个人未缴足保险，由此形成历史积累不足而造成收支失衡，增加当下在职人员的缴费压力。对此，应划拨国有资产充实社保，让国企解决历史遗留问题。其次，如何处理个人账户空账问题，个人账户运行20年，做实余额仅4000多亿，个人账户的处置直接决定能否将其划归第二支柱管理，这些都影响未来养老保险方案的设计。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）