杨朝飞：协同减排是大气污染防治的方向

匡春凤 胡利娟

杨朝飞：协同减排是大气污染防治的方向

匡春凤 胡利娟

今年7月，中国工程院组织50余位相关领域院士和专家，对《大气污染防治行动计划》（以下称“大气十条”）进行中期评估。评估认为，空气质量改善成效已经显现，但环境空气质量形势依然严峻，冬季重污染问题突出。

“大气十条”提出的目标完成时间即将到来，有关方面如何释放能源结构调整的污染削减潜力？怎样构建精准化治霾体系？带着这些问题，本刊专访了环境保护部原总工程师、中国工业环保促进会会长杨朝飞。

指标变化体现治理路径

中华环境：您认为我国大气污染防治近年来最大的变化是什么？

杨朝飞：最大的变化就是老百姓对空气的感受和官方发布的数据趋于一致了，都感觉到大气环境确实在改善。当然，不同地区、不同的人感受程度可能不一样，但在大趋势上基本一致。回想起来，北京奥运会之后，我国空气质量开始下降，2011年—2013年空气质量下降得非常明显，老百姓对空气污染反映已经非常强烈了，但是官方发布的大部分城市的优良天数是在上升，环境质量是在改善。当时老百姓对环保工作意见很大，不仅是对污染严重有意见，更是对官方数据不认可。现在官方数据得到老百姓认可，这是一个了不起的进步。

环境保护工作

不仅仅是要

完成几项削减指标、

污染指标的任务，

而是要真正使环境变得

更加安全、更加清洁，

更加有利于老百姓的健康。

我讲的数据不只是官方数据，还有科研部门的数据，也有社会组织收集并整理的数据。今年下半年，中国工程院组织50余位相关领域院士和专家，对“大气十条”进行了中期评估，包括清洁空气联盟在内的一些社会组织，也发布了民间的空气质量评估报告，几份报告都认为全国城市整体保持了空气质量改善的趋势。这说明现在的监测数据更加实事求是，得到了公众认可。但是，另一方面大气环境形势依然严峻，

目前全国300多个地级以上城市仍然有近80%未能达标，老百姓强烈要求继续改善大气环境质量的诉求依然不减，环保工作必须要紧紧适应民意诉求。

中华环境：雾霾发生的本质原因是颗粒物增多，颗粒物已经成为城市中的首要污染物。研究认为，单一的空气污染治理很难奏效，区域间协同治理才是必经之路，您对此怎么看？

杨朝飞：回顾我国的环境保护历史，特别是大气污染防治历史，是经历了一个单项污染物指标的控制到多项污染物协同治理的过程。

10月13日至16日, 2016（第四届）中国国际节能环保汽车展览会暨节能与新能源汽车产业发展规划成果展览会在北京国家会议中心举行。黄寅英供图

第一阶段是降尘。在二十世纪九十年代以前，特别是七八十年代，当时的大气污染指标基本就一个降尘指标，那时候我印象最深的是，每个城市每平方公里降尘数十吨。举个例子，在七十年代末时辽宁本溪作为一个传统工业基地，一度空气污染非常严重，曾被称为“卫星上看不到的城市”。当时每月每平方公里的降尘基本在100吨以上，最高甚至达到120吨以上，当地大气环境非常恶劣，穿浅色衣服出门很快衣领就黑了。所以那时候大气污染基本上就是控制降尘，许多大中城市都是如此。

到了九十年代，降尘这个指标基本被废除了，因为国家抓城市的烟尘治理效果非常明显，为什么这个指标降下来了呢？第一是加强工业企业污染治理，企业相继上马各种治理设备消烟除尘；第二是城市推进能源结构调整，以气代煤、以电代煤等；第三是城市中的很多企业开始向农村、向园区搬迁，所以，城市降尘污染得到明显改善。

第二个阶段是颗粒物和二氧化硫。从九十年代中后期开始，实施污染物排放总量控制成为当时环境保护的重大举措。由于能源消耗超常规增长，煤炭消费量猛增，加上治理项目建设周期长，减排效果滞后，导致二氧化硫、氮氧化物排放量持续增加，酸雨和二氧化硫污染形势十分严峻。重酸雨区面积扩大，酸雨发生频率增加；二氧化硫和氮氧化物转化形成的细颗粒物污染加重，许多城市和区域呈现复合型大气污染的严峻态势。“十五”期间，国家提出对“两控区”（包括四个直辖市和21个省会城市区）的酸雨和二氧化硫进行污染控制，取得了一定的成效，但是由于新建火电厂大量分布在两控区外，二氧化硫排放格局发生了很大变化，后来将控制范围扩大到了全国。2003年12月，颁布了新修订的《火电厂大气污染物排放

标准》，全面开征二氧化硫、氮氧化物排污费。包括这个标准在内的一些法律、法规、政策的实施，对酸雨和二氧化硫污染的控制起到了重要作用。二氧化硫是重点污染物，当时的削减措施为后来解决二氧化硫、PM2.5、PM10的问题，也发挥了一定作用。但是，由于经济快速发展，城镇化日新月异，环境保护没有引起真正重视，控制颗粒物和二氧化硫两项指标对于解决大气环境质量能发挥的作用是非常有限的。

第三个阶段是实行强制的约束性指标的减排。到“十一五”（2006年—2010年）的时候，大气减排指标只有一项约束性指标，那就是二氧化硫。我国“十一五”期间实施了一大批脱硫工程、结构调整、监管减排项目。根据环保部环境规划院的测算，上述工作在抵消经济增长、能源消费增加带来的873.44万吨新增二氧化硫排放量的同时，将2005年的2549.40万吨二氧化硫排放量降低到2010年的2185.10万吨，实现了14.29%的净削减。如果全国不实施二氧化硫减排，2010年全国排放总量将增至3423万吨，增加的排放量主要集中在京津冀、山东、华东及西南等空气质量或酸雨污染较重的地区，重污染地区空气质量将“雪上加霜”。

从“十二五”（2011年—2015年）开始，除了继续治理二氧化硫，还增加了对氮氧化物的治理工程。2012年12月5日，环保部正式发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。这是中国第一部综合性大气污染防治规划，首次提出以质量改善为目标导向，并将民众最关心的细颗粒物(PM2.5)纳入指标体系（该标准定于2016年正式实施，但自2013年元旦起，全国已有74个城市试点运行）。

综合来看，2000年到2014年期间，大气污染防治主要以削减二氧化硫、氮氧化物两项指标为主。从2013年以后，特别是2014年又提出开始减排PM2.5，这几年大气污染治理进展最快的指标就是PM2.5。雾霾天大家感觉比过去减轻了，也主要因为这一项指标的改善。但是仅仅单项指标的削减，或者在全国范围内只是对两三项指标的削减，显然不能满足大气污染防治的需要。比如有些地方可能是臭氧污染、重金属污染或者有毒有害化学物质（比如汞）的问题比较突出。所以，环境保护的工作不仅仅是要完成几项削减指标、污染指标的任务，而是要真正使环境变得更加安全、更加清洁，更加有利于老百姓的健康。

“十三五”我国开启了大气污染防治的第四个阶段，即以改善环境质量为目标的新阶段。因为削减污染物是为改善环境质量服务的，如果削减了污染物却不能改善环境质量，那么削减污染物工作就会变得毫无意义了。改善环境质量将是这个阶段的最显著的标志。

协同减排是未来方向

中华环境：正如您所说，臭氧的问题已经成为重点区域的新症结。有数据显示，在京津冀地区，臭氧成为首要污染物的天数已经超过PM10，仅次于PM2.5，在长三角地区，臭氧已成为唯一不降反升的污染物，您对此怎么看？

杨朝飞：确实，近年来，全国城市大气臭氧问题日渐显现。相对水、雾霾等有形污染，臭氧污染更具隐蔽性，对人体健康的影响比PM2.5更大。

我个人认为，目前夏秋季节一些地区大气治理的难点已经从PM2.5转向臭氧。北京大气臭氧问题尤为严峻，近三年北京大气臭氧浓度水平高、增长速度快，并且以臭氧为首要污染物污染天数也持续增加。北京也是京津冀地区以臭氧为首要污染物污染天数和臭氧标天数最多的城市。

根据中科院的观测显示，北京夏季大气臭氧污染治理面临极大的挑战，臭氧浓度持续升高的原因首先在于臭氧前体物没有得到合理控制，另外颗粒物浓度下降、大气紫外辐射恢复增强，都会导致臭氧产生率的提高。解决的途径就是源头减排，减少臭氧前体物向大气中排放。臭氧作为首要污染物超标，并不意味着PM2.5治理有了显著的效果，不用再治理了，而是治理进入了更加复杂的僵持阶段，必须将单一治理大气污染目标调整为多目标协同治理。在治理 PM2.5的同时，兼顾臭氧的治理，双管齐下，寻找突破口，循序渐进，科学综合治理，才可能最终有效控制空气污染。

中华环境：关于大气协同治理，环保部门已经在制度设计和政策保障方面做了很多工作，您认为还需在哪个方向上持续努力？

杨朝飞：近年来，我国提出解决大气污染问题，要科学治理、依法治理、全民治理。实施多污染物协同控制，强化多污染源综合管理，开展区域联防联控。因此，“大气十条”、《大气污染防治法》，包括京津冀等区域治理大气污染，都提到要协同减排，这将是我们大气污染防治的一个方向。协同减排可能带来很多的效益，比如说我们过去单项推进的时候，脱硫脱销实际上都是靠工程来脱硫脱销。而工程脱硫脱销本身是要消耗能源的，消耗能源就会造成多项污染物也会相应上升。

过去能源是能源，环保是环保，2014年，中央提出能源生产与消费革命，特别是能源当中的化石能源尤其是煤所带来的一系列的问题，产生了很多污染。所以，现在我们讲协同减排，要通过能源的生产和消费革命来从源头上治理污染，如果把能源的转型升级、新能源利用、节能等问题放在一个突出的位置，我觉得会从源头上解决很多问题，很多污染物总量会有明显下降，以二氧化碳为代表的温室气体排放总量也可以有效地削减下来。

总之，我们国家大气污染防治的历史实际上就是从个别单项指标控制走向多项指标协同减排。协同减排现在仅仅是刚开始，而且协同得还不够，今后的协同减排，一方面应当注意不能全国一刀切，各地根据自己的重点污染物选取减排指标，做出比较有针对性、约束性的减排规划。另一方面，还要把污染物削减与温室气体减排协同起来，把污染物削减与能源节约协调起来，实现节能与减排最大程度的共赢，这可能是一项更有意义的工作，是未来的一个发展方向。

环保约谈是制度创新

中华环境：“大气十条”实施以来，优良天数、重污染天数、全年PM2.5浓度这三项指标确实发生了积极的变化。您怎么看近几年雾霾治理的成果和经验？

杨朝飞：是的，对大气污染防治过程中出现的一些新的经验确实要及时总结。其实2015年公布的新《大气污染防治法》有一个很大的制度创新，那就是第一次提出了约谈制度。《大气污染防治法》第二十二条明确规定：对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。而新《环保法》相应的规定是，对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

《大气污染防治法》明确提出约谈制度，国家、省、环保部门可以对下级环保部门没有完成任务的实行约谈，这是我国在环境监管方面的制度创新和进步。环保部在2015年加大了公开约谈力度，并建立环保督查工作制度，通过“督政”敦促地方政府对本地环境质量负责，确保《大气十条》的有效实施。2015年，环保公开约谈了15个市级政府负责人，其数量较2014年增加一倍，约谈的主要原因是大气污染问题。

2015年开始，环保约谈制度得到了加强和升级，建立了中央环保督查工作机制，督查的重点由“督企”转向“督政”。截至2015年年底，环保部对33个市（区）开展了综合督查、涵盖大气污染等环节问题。

从被约谈后各城市、单位的工作情况来看，环保约谈对遏制环境恶化、改善环境质量起到了不错的效果。在新的大气法规定的各项制度之中，我觉得约谈制度为治霾发挥的作用更大。

总之，在污染物总量削减取得不断进展的情况下，要把工作着眼点从污染物的孤立减排转变为污染物的协同减排，从完成指标减排变为改善环境质量，另外，要切实提高环境监管效率，建立高效的、适应解决复杂环境问题的机制和体制，早日完成治理目标，补齐生态环境短板。