试论对公安刑事拘留权的检察监督

陈明涛

内容摘要：公安机关适用刑事拘留权只需依照内部执法程序独自决定，无需其他机关审查批准，且执行权属公安机关。若此项权力游离于监督之外，给执法者的滥用提供了条件和时机。将公安机关的拘留权纳入检察监督，可丰富检察机关法律监督职能的内涵。对公安机关拘留权的监督制度构建可借鉴司法审查制度，实行检察机关审查批准查机制，同时应完善检察院审查拘留权的监督制约。

关键词：公安机关 刑事拘留权 检察 监督

公安机关刑事拘留是指公安机关可以通过行政手段独立决定拘留等剥夺公民人身自由权的一种行政权力，也是保证巧事诉讼活动顺利进行了一种强制措施。公安机关的拘留权亦应纳入检察监督，以进一步丰富检察机关法律监督职能的内涵。

一、对公安拘留权监督之必要

（一）公安拘留权缺乏有效监督

在体制内监督方面，《公安机关办理刑事案件程序规定》规定：公安机关应当建立和完善办案责任制度、错案责任追究制度等内部监督制度。在刑事诉讼中，上级公安机关发现下级公安机关作出的决定或者办理的案件有错误，有权予以撤销或者变更，也可以通知下级公安机关予以纠正。但这些内部监督的规定，很难保证监督的有效性，说是监督，实际上大多是护短。在体制外监督方面，公安机关相对较少采取的逮捕强制措施，都必须要经过同级检察机关的批准，而对大量适用的刑事拘留却无此类规定，使得对刑事拘留外部监督缺乏。

（二）公安机关拘留权有滥用可能

刑事拘留事涉人身自由，一旦滥用会直接对公民基本权利形成侵害，会破坏执法公正性，损坏公安机关乃至整个政府的执法权威。公安机关适用刑事拘留只需依照内部执法程序独自决定，无需其他机关审查批准，且执行权属公安机关。这种公安机关既当“运动员”，又当“裁判员”，既享有决定权，又有执行权的规定，契合公安机关对“行政效率至上”的追求，但却不可避免会出现公安机关对刑事拘留自由裁量权大、随意性强等问题，同时也回避了司法权对行政权的审查和制约，使此项限制公民人身自由的权力游离于监督之外，给执法者的滥用提供了条件和时机。司法实践中公安机关尤其是基层公安机关的警力相对不足，侦查手段相对落后的现状来看，确实比较困难，因此随意延长拘留期限的问题比较突出。

（三）救济机制存在固有的缺陷

在国家权力体系中，行政权具有普遍适用性和天然扩张性，公安机关拘留权同样具有这一属性。但现有的监督救济机制并未适应对行政权力的有效制约，也未能满足对公民权利充分救济的需要。对错误的刑事拘留决定，公安机关一般通过取保候审的手段来回避，因此实践中“一保了之”的例子很多，同时就错误刑事拘留申请国家赔偿的情况也很少。

二、对公安机关拘留权实行检察监督的依据

（一）对公安机关拘留权实行监督具有理论基础

权力制衡原理是对公安机关拘留权实行检察监督的法理学理论基础。英国大史学家阿克顿讲过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”法国启蒙思想家孟德斯鸠更为直接：“一切有权力的人都容易滥用权力……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”作为具有侵略性、扩张性的行政权，更应受到监督制约。人民代表大会制度下的分权理论是行政权力检察监督的宪法学理论基础。根据人民代表大会制度理论，国家政权划分为国家立法权、行政权、审判权和检察权，立法权高于行政权、审判权和检察权，检察权与行政权、审判权处于平行地位。这是检察权与行政权两种权力相互制约的前提。

（二）对公安机关拘留权实行检察监督有现实法律实践基础

公安部在一些行政规章中如2004年《公安机关适用继续盘问规定》第6条规定：公安机关适用继续盘问，依法接受人民检察院、行政监察机关以及社会和公民的监督；2007年《公安机关海上执法工作规定》第22条规定：公安边防海警应当建立健全内部执法监督、执法质量考核评议和执法过错责任追究等制度，并接受警务督察部门的现场督察和检察机关的法律监督。这都是检察权监督公安适用行政权的法律实践体现。

（三）对公安机关拘留权实行检察监督是法律监督应有之意

我国《宪法》第129条明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察监督是检察机关根据权力机关的授权而进行的专门的、具体的监督，是从国家的一般职能中分离出来，与行政权、司法权平行的国家基本权力的一种，对行政权的监督是其内在应有之意。对包括公安机关拘留权在内的行政机关履行法定职责的合法性、行政机关工作人员的贪渎等行政行为实行检察监督，也是法律监督权的职能回归。同时，检察监督主要有刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事行政诉讼监督、刑罚执行监督等，而刑事拘留属于侦查活动，将其纳入监督范围也是法律监督权能发展完善的必然要求。

（四）对公安机关拘留权实行检察监督是司法救济重要途径

无救济就无权利。司法救济是现代法治的必然要求，对行政权侵犯公民合法权利进行救济是法治化进程的重要标志。对公安机关错误拘留决定目前也有提起行政复议、行政诉讼和向上级机关提出复议、提出赔偿申请等救济途径，但都是一种事后监督，且效率很低，实践中效果也不好，而由检察机关通过行使法律监督权来对行政权进行监督、制约，最直接，效率最高，效果最好。

三、对公安拘留权检察监督的制度构建

（一）对公安机关拘留权监督制度构建可借鉴司法审查制度

宪法在公民权利部分中规定：“任何公民，非经人民检察院不准或决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”这背后蕴含的逻辑就是：由检察机关对公安机关涉及可能侵犯基本人权的强制措施进行法律监督，以防范公安机关滥用侦查权，以维护公民的基本权利不受非法侵犯。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约都规定：凡涉及到对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时，必须事先经过司法机关的审查与批准。在强调人权保障的今天，司法审查已成为一项普遍遵行的程序法治机制。司法审查制度是一种为了维护公民的合法权益的权利救济机制，是对公共权力运用的合法性与合理性进行审查的一项重要制度。在我国，逮捕作为一项对公民权利的影响是重大的，剥夺人身自由、侵犯人的权利的强制措施，必须经由作为司法机关的检察机关批准。因此，可以把批捕权看作为一种准司法审查权，作为对公安机关刑事拘留权监督的一种借鉴。

（二）公安机关拘留权刑事审查机制的基本构建

建议设置检察机关对公安机关的刑事拘留实行检察机关审查批准查机制，具体而言，应在再修改后的《刑诉法》中至少包含以下规定：除非常紧急的拘留可以事后获得批准外，在公安机关适用拘留措施时和逮捕一样，应当得到检察机关的审查批准。公安机关必须事先向检察院提出拘留申请，由检察院对行政拘留是否具备“正当和充分的理由”进行审查，然后作出是否准许的裁决。在紧急情况下，如阻止犯罪发生、阻止危害发生、避免急迫危险，可以先行拘留，于事后补交申请。刑事拘留可以完全按照审查逮捕的模式，由审查逮捕部门审查决定。对于提请审查批准时间延长刑事拘留期限或拘留后需要变更其他强制措施的，亦须经检察机关批准或同意后方可延长或变更。

（三）完善检察院审查拘留权的监督制约

1.增加对被拘留羁押人的救济程序。对检察机关作出的批准拘留决定不服的，赋予其申请复议，对复议不服，拘留羁押对象还可向上一级人民检察院提请复核；对羁押过程中申请复议亦应限定一定条件，以防止其滥用权利浪费司法资源，但条件不宜过高，只要拘留羁押对象有初步的证据证明，拘留时所依据的情况已经发生改变，或者提出新的证据证明不应被拘留，检察机关就应当进行审查，做出复议。同时在拘留审查程序中引入听证制度。由公安办案人员和拘留对象共同参与，表达和提出各自的证据，由检察官负责主持，必要时经申请可以邀请人民监督员参加，保障过程的透明和公正性。检察机关对批准拘留后羁押亦负有定期审查义务，应开展羁押必要性审查。

2.充分保障拘留羁押对象获得律师帮助权。被拘留羁押对象有获得律师帮助权利，同时应赋予辩护律师以更多的权利，以使其在听证程序中实现双方的平等对抗，并在此后帮助被拘留羁押对象更好行使权利。

3.加大国家赔偿制度的落实力度。进一步明确检察机关错误拘留的赔偿责任，促使检察机关审慎的行使审查拘留权。