铁路与民航规章体系及管理的比较研究

韩富强

（中国铁路总公司 科技管理部，北京 100844）

铁路与民航规章体系及管理的比较研究

韩富强

（中国铁路总公司 科技管理部，北京 100844）

在界定铁路和民航规章比较研究范围的基础上，首先，从规章体系发展历史、规章分类方式及规章体系结构 3 个方面对铁路和民航 2 种不同运输方式的规章体系进行比较分析；其次，从规章的制修订管理、规章规范性和时效性、规章管理信息化 3 个方面对规章管理方式进行比较分析；最后，对铁路规章体系建设和管理提出相关建议和意见，即建立政企分开条件下的铁路规章管理机制、加强铁路规章管理的规范化水平、加快铁路规章国际化进程、整合既有规章管理系统。

铁路规章；民航规章；规章体系；比较研究

一个多世纪以来，我国铁路和民航运输业都经历了从缓慢发展到迅速发展的历史时期，各自均形成了比较完备的规章制度体系，这些规章制度在保障运输安全、提高运输效率和维护客户权益等方面发挥着重要的作用。与铁路规章体系相比，民航规章体系形成相对较晚，在制定过程中可供参考的国际案例较多，再加上民航业先天具备国际性的特征，使得民航规章体系相对完善，国际化程度较高，在规章体系建设和管理方面可供铁路参考的先进经验和做法较多。为此，通过对铁路与民航规章体系及管理的比较研究，提出完善和优化铁路规章体系及管理的建议。

1铁路与民航规章体系比较分析

铁路规章是指由中国铁路总公司及各业务部门根据国家法律法规和国务院的行政法规结合实际情况在其权限范围内制定的规范性文件，包括作为规章使用的电报及会议纪要等文件。民航规章是指中国民用航空局 (以下简称“民航局”) 根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限范围内制定的，或者与国务院有关部门在各自权限范围内联合制定的，以民航局令的形式公布的规范性文件。为保持研究范围的对等性，铁路局和铁路站段规章不在研究范围内。

1.1规章体系的发展历史

20 世纪初，随着国内民族资本主义的发展，清政府宣布逐渐收回路权，铁路管理部门才仿照各债权国的规定着手拟定全国统一的铁路规章。中华民国成立后，政府部门颁布了众多的铁路规章，但未形成体系；在 1922 年国有铁路开始实行《客车运输通则》《货车运输通则》和《行车规则》后，铁路运输规章始渐成系统[1]，但这些规章仅在部分地区铁路实施。1949 年中华人民共和国成立后，全国铁路运输规章在原铁道部的统一领导下真正实现统一，并逐步走向完善。目前我国铁路规章体系是由中国铁路总公司、铁路局和站段 3 个层面逐级负责管理，并按技术规章和非技术规章分别管理，仍然存在着专业间规章数量颗粒度不一、铁路局间规章数量差异较大，以及同一问题不同专业规章之间规定不一致等问题，铁路规章体系亟需优化完善。

同样在改革开放前，我国民用航空基础薄弱，发展缓慢，国家出台的法律法规极少。自 1978 年民航局由军队管理归属国务院管理后，民航的法规体系才开始逐渐发展完善，在随后的几年内出台了一系列有关安全的行政法规。进入 20 世纪 90 年代以后，民航行业以国际民航组织公约的 18 个附件为依据，以航行服务程序等国际民航组织的技术规范为参考[2]，结合我国实际制定并完善了民航规章体系，并逐步走向系统化和规范化。

从规章体系发展历史分析，民航规章体系形成相对较晚，民航规章制定过程参考了相关国际公约及其规范性文件，其国际化、规范化程度高于铁路规章体系。由于世界各国铁路的运营管理和维修模式不尽相同，在长期的发展过程中，各国均形成了适合自己国情的铁路规章体系，国际通用性低。在目前国家大力推行“一带一路”国家战略背景下，提高铁路规章的国际化有利于我国铁路的全面“走出去”。

1.2规章分类方式比较

铁路规章体系按照管理内容可以分为技术规章和非技术规章。其中，技术规章又分为基本规章和专业规章 2 类[3]。铁路对于非技术规章没有明确的分类方式和依据，但从规章内容来看大致可以分为客运规章、货运规章及管理规章。铁路规章分类结构如图1所示。

图1　铁路规章分类结构图

民航规章根据规范事项内容分为 15 类。民航规章分类结构如图2所示。

图2　民航规章分类结构图

民航规章的分类方式完全参考了民航国际公约及其相关附件，分类方式相对成熟稳定，同一规章不同版本编号相对固定。目前铁路技术规章制订了明确的分类方式和分类依据，进行了统一的编号管理，但对于中国铁路总公司各业务部门发布的非技术规章缺少明确统一的分类方式、分类依据和编号规范。

1.3规章体系结构比较

铁路规章体系是以技术规章为核心，以非技术规章为辅构成。铁路把涉及行车组织 (包括行车安全措施、非正常行车及故障处置办法等) 和信号显示，以及技术设备的运用、管理、维修等方面的规章制度单独抽取出来定义为“技术规章”进行专门管理，充分体现了铁路规章体系以运输安全为建设核心，同时兼顾运营效率和效益。铁路规章体系结构如图3所示。

图3　铁路规章体系结构

民航规章体系始终坚持以保障安全运行为中心，机场建设、设备制造维修、人员、空管、行政和事故管理作为辅助。民航法规体系建设过程中，将安全保障的法律法规作为体系建设的中心，无论是哪一个效力等级的规范性文件，就其数量和内容而言，安全运行管理内容都始终占主要地位。近几年来，行政法规占比仅为5%，相比较 20 世纪 80 年代 94% 的行政法规比例，临时的行政指导法规比例大大下降，反映出民航规章体系走向成熟化[4]。民航规章体系结构如图4所示。

图4　民航规章体系结构

铁路和民航规章体系结构均以运输安全为核心，构建了各自完备的规章体系，在保障运输安全的同时也维护了客户的权益。

2铁路规章与民航规章管理比较分析

2.1规章制修订管理比较

目前铁路技术规章由中国铁路总公司各专业部门提报年度制修订计划，中国铁路总公司科技管理部负责年度制修订计划汇总、审查和监督执行工作。中国铁路总公司各专业部门负责具体规章的制修订起草工作，当牵涉到其他专业的内容时由相关专业会签，最后由中国铁路总公司科技管理部统一进行审查、编号和维护，并对技术规章实行日常检查和定期清理制度，并且定期出版技术规章的有效目录。对于非技术规章的制修订工作，由各专业部门根据需要进行制修订，需要时与其他专业会签后由制定部门发布并维护，并执行定期清理工作。

民航局各职能部门负责规章的立项申请、起草和组织起草工作，民航局法制机构负责对规章制定工作的指导和监督，承担规章起草计划汇总、审查监督等工作，负责与全国人大法制机构、国务院法制机构进行联系、协调及规章备案工作[5]。民航局法制机构对拟制定发布规章的合理性、合法性、公文规范性等方面进行审查。所有的民航规章必须以民航局的名义发布，民航局各职能部门不能发布规章。

铁路与民航 2 种运输方式的规章制修订计划申请与起草工作均为各业务部门，但规章制修订管理部门不尽相同，并且铁路规章发布前缺少合法性审查。

2.2规章规范性与时效性比较

铁路非常重视技术规章的规范化编制工作，在《中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法》中对铁路技术规章的名称使用规范进行了规定[6]；同时，中国铁路总公司单独立项对铁路局《普速铁路行车组织规则》《高速铁路行车组织细则》的规范化编制开展研究工作。铁路规章实行动态管理机制，根据铁路运输生产组织的变化和运输安全工作的需要，规章制定部门及时废止、修订和补充完善各项规章。铁路目前还缺少对规章整体规范化编制的文件，仍存在着以会议纪要/电报等不规范文件作为规章使用、超年限的临时规章清理不及时、部分规章内容修订不及时的现象。

民航局政策法规司为提高民航规章制定质量，在总结规章立法实践和国内外立法理论的基础上，从规章的结构、条文和语言 3 个角度[7-8]，发布《民航规章立法技术规范》《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》，用来指导民航规章的起草和审查工作。同时，民航加强规章颁布后的持续管理，根据上位法的变化情况、规章在执行中暴露的问题，及时开展立、改、废、释工作，保证了规章内容的时效性。民航规章制修订过程中还十分注重纵向和横向的协调，不同规章间冲突的情况很少发生。

2.3规章信息化管理比较

铁路规章体系实现了信息化管理。中国铁路总公司科技管理部建立了功能完善的技术规章管理系统，为技术规章的查询和下载提供了便利条件；同时相关专业管理部门为方便管理本专业规章制度，也建立了相应的分专业规章管理系统；信息系统的运用减轻了规章管理人员的劳动强度，提高了管理质量和效率。

中国铁路总公司科技管理部和相关专业部门分别建设了规章管理系统，对部分规章在多个系统同时维护，增加了系统维护工作量。相同的技术规章多重系统维护带来了数据不一致风险，容易给规章执行部门造成干扰或误导。

民航规章也实现了信息化管理。民航局规章管理部门提供了统一的规章、规范性文件、标准规范、通知公告和国际公约等统一的管理系统，方便了所有规章制度，以及相关规范性文件的查询和使用。同时，民航规章系统提供了文件的有效性标识，方便对失效文件的查询。

3对铁路规章体系建设与管理的启示

3.1建立政企分开条件下的铁路规章管理机制

1987年我国民航开始实行政企分开，并逐步建立了由法律 (《民用航空法》)、行政法规和行政法规性文件，以及现行有效规章组成的多层次民航法规体系框架。中国民航管理的航空公司和其他航空企业全部按照民航规章的要求来建立和健全各自的管理体系，根据不同的工作性质，各公司选用不同的内容进行规范和管理。2013 年起，我国铁路实行政企分开，国家铁路局与中国铁路总公司之间在规章方面的管理界面仍然需要进行明确，有必要参考民航规章管理经验，进一步界定政府的监管范围，并有效确保铁路运输企业的自主权。同时，中国铁路总公司作为大型国有独资企业，主要管理职能实现由政府向企业转变，在确保安全生产的前提下，应充分考虑通过优化运输生产程序和作业标准等提高企业经营效率和效益。

3.2加强铁路规章管理的规范化水平

与航空规章体系相比，铁路规章缺少完整统一的分类方式及分类依据，体系结构不够清晰。对于非技术规章，各业务部门均是根据本部门管理需要制修订相应规章，缺少统一的制修订规划和制修订依据。因此，应继续完善铁路规章体系，明确铁路规章的分类方式及制修订依据，编写统一的规章管理办法。编制铁路规章制定技术规范文件，规范铁路规章的篇章结构及条文内容；在铁路规章制修订完成后增加规章内容的规范性审查环节，避免铁路规章与国家法律法规相抵触；建立铁路规章大数据分析平台，为铁路规章的查重工作提供技术手段。

3.3加快铁路规章国际化进程

由于民航规章的规章体系主要参照美国航空管理规章 FAR 构建，而美国在航空制造业的龙头地位为我国航空规章体系走向国际化道路提供了便利条件。目前，我国民航大量规章都有中英文 2 个版本，在规章和国际接轨方面走在各行业前列。目前随着“一带一路”建设和中国铁路“走出去”的同步进行，铁路技术规章国际化刻不容缓。在参与境外铁路运营时，技术规章的制定需重点考虑的问题包括：一是与相关国家 (地区) 在劳动法、环保法等方面的衔接；二是与相关国家 (地区) 既有铁路法律法规、标准、规章体系的衔接关系；三是与境外具体线路行车组织、运营维护模式的关系；四是与铁路速度等级、线路类型、技术设备特征的关系。因此，亟需加强技术规章本身的国际化、规范化和标准化建设。在当前国家推行“一带一路”战略的背景下，加强铁路规章的国际化建设，不仅有利于铁路规章体系本身的规范化，也有利于我国铁路运营管理的“走出去”。因此，应梳理各专业规章体系，提出针对不同运营模式下参与国际铁路运营的规章目录结构，完成相关修订及翻译工作，为我国铁路全面“走出去”做好准备。

3.4整合既有规章管理系统

当前，铁路规章存在多个系统分别维护的问题，首先，应建设全路统一的规章管理系统，实现中国铁路总公司和铁路局层级的规章统一管理，方便规章管理部门对全路规章建设情况整体了解的同时，利于中国铁路总公司、铁路局技术规章的学习交流。其次，应将铁路技术规章、客运规章、货运规章、管理规章及相关规范性文电统一在一个系统内进行维护管理，在降低重复维护工作量的同时避免规章系统间规章版本不一致性带来的安全隐患。

4结束语

铁路规章是铁路运输工作中重要的基础性规范化文件，对铁路运输安全生产具有十分重要的意义。通过对铁路和民航规章体系和管理方式的比较研究，为中国铁路总公司在规范化管理、国际化推进、信息系统整合等方面提供借鉴。中国铁路总公司为加强铁路技术规章管理，通过课题立项加强了对铁路技术规章体系的研究，同时成立相关科研管理机构，为自身规章体系建设和规章管理提供保障。

[1] 铁路运输规章[EB/OL]. [2016-08-10]. http∶//www.baike. com/wiki/铁路运输规章.

[2] 赵 林，程 颖. 航空法规[M]. 北京：化学工业出版社，2014.

[3] 孙玉明. 铁路技术规章管理分析及探讨[J]. 铁道运输与经济，2015，37(4) ：83-86.

SUN Yu-ming. Analysis and Discussion on Railway Technical Rules Management[J]. Railway Transport and Economy，2015，37(4)：83-86.

[4] 孟昌波. 中国民航法规体系发展情况[EB/OL]. (2009-09-27)[2016-08-10]. http∶//news.carnoc.com/list/144/144248. html.

[5] 中国民用航空总局. 中国民用航空总局规章制定程序规定[A]. 北京：中国民用航空总局，2007.

[6] 中国铁路总公司. 中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法[A]. 北京：中国铁路总公司， 2014.

[7] 中国民用航空总局. 民航规章立法技术规范[A]. 北京：中国民用航空总局，2013.

[8] 中国民用航空总局. 中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定[A]. 北京：中国民用航空总局，2007.

责任编辑：金 颖

Comparative Study of Regulation System and Management between Railway and Civil Aviation Industries

HAN Fu-qiang

(Scientific and Technological Management Department, China Railway, Beijing 100844, China)

Based on defining the research area of regulation for railway and civil aviation industries, this paper carries out comparative analysis of regulation system between two transport modes railway and civil aviation from perspectives of development history, classification, and regulation system, and comparative study of regulation management between two transport modes from perspectives of formulation and revision management, regulation standarization and timeefficiency, and management informationization, and finally proposes suggestion for the construction and management of railway regulation system, including building railway regulation management mechanism based on separation of government function from enterprise management, strengthening management level of railway regulation, speeding up internationalisation process of railway regulation, and integrating existing regulation management system.

Railway Regulation;Regulation of Civil Aviation;Regulation System;Comparative Study

1003-1421(2016)09-0072-05

F532.6

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.09.14

2016-08-25

中国铁路总公司科技研究开发计划课题(2015D002-E)；中国铁道科学研究院科研项目 (2015YJ068)