深度老龄化背景下城市住区涉老设施规划建设标准研究

刘志国,汪霄,朱晓岚

（南京工业大学土木工程学院，南京 211816）

深度老龄化背景下城市住区涉老设施规划建设标准研究

刘志国,汪霄,朱晓岚

（南京工业大学土木工程学院，南京 211816）

当前，我国社会老龄化形势对社会化养老服务以及住区涉老服务设施提出了新的需求。论文在分析现有涉老设施规划建设的相关规范标准和总结城市涉老设施规划建设中存在的问题的基础上，以完善我国城市住区养老设施规划建设标准体系为目标，对城市住区涉老服务设施的分类、分级及配建布局等具体指标展开研究，提出了适合我国深度老龄化阶段的养老发展需求的城市住区涉老设施规划建设标准的新指标。

城市住区；涉老设施；规划建设标准

【DOI】10.13616/j.cnki.gcjsysj.2016.05.019

1　引言

城市住区（本文中“住区”即城市规划范畴内的“居住区”）的公共设施配套是城市住区规划建设的重要内容，是城市住区功能得以实现的前提条件[1]。随着社会即将进入“深度老龄化”[2]，城市住区涉老设施的规划建设便成为政府及规划部门在城市住区公共设施配套中首要考虑的一项重要内容。且社会经济发展、人口年龄结构、传统家庭结构和老人对自身养老服务多样化、专业化需求的转变使得城市住区居民对住区范围内的涉老服务设施的需求提出更高的要求，由此对城市住区涉老设施规划建设经验与不足和规划建设标准体系的研究势在必行。

2　我国近年颁布实施的涉老设施建设规范标准解读

2.1现行涉老规范标准优势及局限比较

自1999年10月我国提前进入老龄化社会以来，为了适应不断攀升的老年人口压力，解决养老设施建设标准相对滞后与广大老年人口不断提高的养老需求之间的矛盾，国家、行业和地方相继颁布实施了一系列养老设施建设规范与标准。

1）城市居住区规划设计规范（GB 50180—93）（2002年版）：详细地将居住区划分为居住区-居住小区-居住组团三级标准，但是对城市住区中的养老设施规划设计重视不足（不包括城市住区中不断涌现的新型养老设施），对养老设施没有像幼儿园等教育设施一样具体规定日照、绿地、服务半径和层高等。

2)城市公共设施规划规范（GB 50442—2008）：将老年人设施归类到社会福利设施里，规范了老年人设施的人均用地标准，但没有对养老设施具体分类划分及提出设置标准，应用性不强。

3)城镇老年人设施规划规范（GB 50437—2007）：较为详细地将城镇养老设施划分为7类，并从市级、区级、居住区级、居住小区级和组团级5个级别配置，但现阶段规划部门很少会运用此规范作为规划依据。

4）养老设施建筑设计规范（GB 50867—2013）：对本规范中的养老设施的服务对象、配建内容、分级规模及建筑设计进行了相应规定，但侧重于建筑设计。

5）老年人居住建筑设计标准（GB/T 50340—2003）：本规范侧重于集中供养的养老设施、人均指标与建筑设计要求。

6）老年人建筑设计规范（JGJ 122—99）：适用于城市新建、扩建和改建的专供老年人使用的居住建筑及公共建筑。

7）无障碍设计规范（GB 50763—2012）：考虑老年人生理、行为特征，从无障碍角度编制了强制性标准。

8）住建部《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143—2010）：包括房屋建筑及建筑设备、场地和基本装备，是现阶段我国建筑行业主要运用的规范。但分类较为宽泛。

9）老年人社会福利机构基本规范（MZ 008—2001）：养老设施类型细分得最为齐全，同时详细规定了护理人员与老人比例要求以及从事养老服务的工作人员的工作职责。但对设施的规模分级没有明确设置。

2.2现行涉老规范标准的不足

一个国家采用的养老模式决定了养老设施规划建设标准的研究方向，系统的规划建设标准是国家基本养老模式得以有效施行的基本条件。现有的国家标准规范虽对国家的养老建设提供了一定的规范引导作用，但在对国家基本养老模式规划建设的指导方面还是比较偏弱的。

1）规范指导性不强。进入老年化社会后陆续出版发行的各规范对养老设施的类型划分、名称定义、分级标准和配建标准都没有很好地承前启后，造成各类规范各自为政，不成体系。

2）缺乏新旧城区统筹规划。据调研，有些城市在规划涉老设施时，没有充分考虑新、旧城区老龄人口比例与变化趋势，没有充分考虑城乡间的社会经济发展不平衡性，所规划的养老设施存在断档或过剩现象。

3）与国家基本养老模式对应不清晰。有些指标对于现阶段的中国大部分很难达标，强行达标就会造成原本已十分紧张的养老建设资源不必要的浪费。

3　城市住区涉老设施的分类标准

3.1现行涉老设施规范标准的分类标准

为了缓解养老压力，解决养老设施建设标准相对滞后与不断提高的养老需求之间的矛盾，国家、行业和地方相继颁布实施了一些养老相关规范与标准，对养老设施类型做了一定的划分，详见表1。

表1　我国现行涉老设施规范标准中涉老设施项目统计

有些规范都已经制定十多年，还有些是20世纪末制定的，已经逐渐不能为现行城市住区涉老设施规划建设提供参考，并且一些具体的养老设施配建指标不明确，没有强制性条文。

3.2住区养老设施类型划分

根据城市住区对养老服务功能及需求，结合相关规范以及国内外先进成功经验，笔者建议将城市住区涉老设施分为以下4种类型：

1）乐龄日间照料中心及居家养老服务中心类

(1)乐龄日间照料中心（托老所）：就如同幼儿园一样，老人的亲属早晨上班前将半失能、介助老人送到日间照料中心，或者可以有偿要求日间照料中心派专人专车每天将老人接到中心去，好比现在的幼儿园的校车。主要提供助餐、助浴、文娱健身、聊天交流、康乐保健、精神慰藉等服务的养老设施。

(2)居家养老服务中心（站）：为住区老龄人提供快餐（仅中午）、文娱健身、康乐保健、法律援助、精神慰藉等服务。

2)乐龄全托养老服务类

主要指居住区级养老院、老人院等，可为居住区服务范围内的老人提供全天生活起居、洗浴、三餐供应、文娱健身、聊天交流、康乐保健、精神慰藉、紧急医疗等服务。

3）乐龄卫生康复服务类

服务内容包括基础医疗服务、康乐保健服务、咨询服务等，建立老年人健康档案，开展职业医生、护士定期电话问诊、定期上门体检等服务，这一类可结合社区医院联合设置，主要指老年卫生康复中心（站）。

4）乐学活动中心（老年大学）

乐龄活动中心一般包括老年大学等，在活动中心内，可以为老人提供电脑、书法、花卉、历史、音乐、舞蹈、戏曲、面点制作等各方面的学习及培训课程。活动中心也会定期为老人开展短途旅游、社交娱乐等活动。老人可以在“乐学”过程中，充实老人的晚年生活。

4　城市住区涉老设施的分级标准

4.1相关规范城市住区涉老设施的分级标准

我国相关规范标准对城市住区内涉老设施规划建设的级别划分，一般是通过两个要素划分的，即“辐射人口绝对数”和“行政管辖范围”。

《城市居住区规划设计规范》中的涉老服务设施规划是按居住区、小区和组团三级来设置的。《城镇老年人设施规划规范》中将城镇涉老服务设施规划则是按照居住区（镇）级、小区级两级来划分的。

4.2相关城市住区涉老设施规划分级实践

我国4个城市公布的居住区公共服务设施配套标准，大都结合当地的人口结构、地形、传统养老习惯、经济发展程度等特点，研究制定带有地域特点的涉老设施规划分级标准[3]，如表2所示。

表2　我国不同城市居住区养老设施规划分级情况一览表

4.3我国城市住区涉老设施分级标准

养老设施具有准公共物品属性[4]，在充分市场化的今天，政府所必须承担的责任不容推卸，行政管辖内的规划建设部门要与城市住区内的涉老设施规划建设相协调，还需考虑到中西部城市差异及城市中的新旧城区的社会经济及人口结构不同，城市住区涉老设施规划建设标准体系制定时就必须考虑制定的配置标准的兜底作用，当然还须体现标准的先进性与前瞻性。

结合涉老规划建设方面的规范，再对以上我国6个城市住区养老设施规划布局的研究分析，笔者建议设置：1)街道（乡、镇、居住区）;2)社区居委会（居住小区）;3)建设项目级三级体系，以便就近集中提供适合的养老服务，如表3所示。

1）街道（乡、镇、居住区）级：服务人口规模3.0万～5.0万人（1.0万～1.6万户），与街道办事处、乡、镇的一般管辖规模基本一致。

2）社区居委会（居住小区）级：服务人口规模0.5万～1.5万人（0.16万～0.5万户），与社区居委会一般管辖的规模基本一致。

3）建设项目级：服务人口规模小于0.3万人（0.1万户）的住宅类项目涵盖老年服务站、老年活动室等专项养老服务设施，以及物业服务用房、室外运动场地、商业等可为老年人提供相关服务的公共服务设施。

表3　城市住区内涉老设施规划配置表

5　城市住区涉老设施规划布局要求

5.1考虑老年人口绝对数量及分布特征

城市住区老年人口数量及增长趋势、老龄化程度、养老需求等因素直接决定了对住区涉老设施的类型、数量、规模。住区涉老设施布局与选址应首先与老龄人口的分布及经济社会特征及空间发展趋势相匹配，并宜布置在靠近老龄人口相对集中的地区。

5.2考虑适合的场地条件和居住环境

城市住区涉老设施是为老年人服务的场所，由于老年人的生理机能逐步下降，所以在对涉老设施规划的时候就应该从老人生理与心理角度来考虑布置。地形平坦、有阳光、没有污染、没有建筑工地、有医疗、公共绿地的附近都是良好的涉老设施建设场地，规划部门应优先考虑规划养老设施，应监督开发部门，不得将养老场地规划成高档别墅区等。

5.3考虑交通便捷和基础设施条件

因为老人的生理心理机能逐渐老化，反应能力、应变能力都已退化，在城市住区涉老设施规划时，应考虑交通是否便捷。要规划在公交站点附近，同时，又不能将门直接开在城市快速路、主干道边上。

5.4重视与住区公共服务设施相结合

养老设施属于准公共物品，政府和社会提供的养老服务带有公共服务的含义，且养老服务实际是一个“全程”“全人”服务，这需要很多公共服务设施共同为老人提供完善的专业的服务。鼓励与住区公共服务设施结合布局，充分利用住区公共服务资源，住区涉老设施同住区内的服务中心、社区医院诊所、社区活动中心等邻近布置，充分利用这些公共服务设施的功能，减少重复建设，节约资源。

5.5考虑新城区与旧城区差别化布局

规划建设部门需要考虑新城区与旧城区老龄人口的分布密度与变化趋势，从而配置有针对性的建设配置要求，来满足新旧城区的老龄人群的差别化的养老需求。老旧城区的规划建设部门和社区管理者应充分调查整理社会上闲置的适合用于适老性改造的资源设施，来规划建成城市住区的涉老设施，比如闲置不用的幼儿园、办公物业用房等。新城区因建设用地比较富余，老年人口比重又比较小，则要求规划建设部门批准建设项目时强制要求公共设施配建中必须包括养老设施，并须与住宅小区同步规划、同步设计、同步建设、同步交付使用[5]。

6　结语

构建新形势下的我国城市住区涉老设施规划建设标准及标准体系，是我国政府构建“居家基础、社区依托、机构支撑[6]”的多层次养老服务体系的前提条件。本文提出了提升我国城市住区涉老设施规划建设标准的新思路，对现有的相关养老设施配套标准进行了适当提升，希望能在我国步入深度老龄化社会前，为涉老设施规划建设缓解政府养老压力提供笔者的绵薄之力。

【1】杨红霞,苗天青.城市住区公共设施配套规划的调整思路研究[J].城市规划，2013(10)：71-76.

【2】穆光宗,张团.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[J].华中师范大学学报，2011（5)：29-36.

【3】蒋黎晅.我国城市住区发展新模式要要要开放型住区研究[J].南京工业大学学报，2005(1)：47-50.

【4】孙宏伟,孙睿.我国社会养老服务体系建设的政策选择[J].东北大学学报(社会科学版)，2013(7)：398-402.

【5】费彦.广州市居住区公共服务设施供应研究[D].广州:华南理工大学，2013.

【6】国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[OL]. http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003. shtml.

Study on Planning and Construction Standards of Facilities for Aging Population in Chinese Urban Residential Areas in Deep Aging Society

LIU Zhi-guo，WANG Xiao，ZHU Xiao-lan
（School of Civil Engineering Nanjing Tech University,Nanjing 211816,China）

The aging situation in Chinese society requires a new standard for the social service and public facilities for the aged in urban residential areas.Based on the analysis of the problems and the summary of experience in the explorati on on existing planning and construction standards for aging population,this research pay attention to indicators like category,classification and layout of the facilities for aging population in Chinese urban residential areas,and put forward a new index system of the standard which conform to the requirement of the development for the aging population in China under the situation of deep aging.

urban residential areas;facilities for aging population;planning and construction standard

TU984.1

A

1007-9467（2016）05-0078-04

2014年度江苏省建设系统科技计划项目（2014JH11）

刘志国（1979～），男，江苏盐城人，工程师，从事项目管理研究，（电子信箱）12501338@qq.com。

2015-11-13