从WTO“必要性”到TPP “一致性”：论国际经贸协定中国内规制监管的发展特征与趋势*

张 磊 徐 琳



从WTO“必要性”到TPP “一致性”：论国际经贸协定中国内规制监管的发展特征与趋势*

张 磊 徐 琳

从WTO下的“必要性”到TPP下的 “一致性”，当前主要经贸协定对国内规制监管已发生了显著变化。研究表明，国内规制监管的国际规则向部分发达国家相关国内制度靠拢之趋势较为显著，但同时也保持了必要的谨慎与渐进特征，发展中国家参与相关规则制定既具必要性也有可行性。据此，中国应积极研究并参与相关议题，切实提高自身在全球经济治理中的制度性话语权。

国内规制；监管影响分析(RIA)；监管一致性；《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)

传统上，为推动贸易自由化所签订的各类经贸协定所重点解决的问题主要是“边境措施”(border measures)，典型如世界贸易组织(WTO) 通过削减关税促进货物贸易自由化。但是，考虑到大量国内规制亦会对各国市场开放产生重要影响，经贸协定也逐步将其纳入监管范围。例如，WTO就通过《技术性贸易壁垒协定》(TBT)、《实施动植物卫生检疫措施的协定》(SPS)及《服务贸易总协定》(GATS)第六条等对成员方与贸易相关的国内规制制定纪律。与关税和市场准入属于“边境措施”不同，国内规制属于“边境后措施”(behind the border measures)，一般是指各国为了一定的政策目标, 对进入本国国内市场的所有相关产品和服务不问来源而采取的监管措施*参见韩龙《市场准入与国内规制在WTO法中应如何合理界分》，《政法论坛》2006年第7期。。尽管国内规制是属于一国经济主权范畴内的事务，但由于其也会对国外产品和企业进出该国市场产生影响，WTO有关规则在实践中通过“必要性”等机制予以监管*参见安佰生《WTO“必要性测试”规则探析》，《财经法学》2015年第1期。。

目前，全球经贸规则正进入重大调整期，更加强调市场开放的高标准性和高水平性。在全球价值链生产与分工背景下，随着各国关税水平的持续下调和市场准入程度的不断提升，各界对国内规制监管问题日益重视。在近期达成的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)中，其第二十五章“监管一致性”就明确提出要“确保TPP市场上的商业主体享有开放、公平、可预期的监管环境”*参见国家商务部国际司《跨太平洋伙伴关系协定》内容摘要，http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html，2015-10-13。。由此看来，从WTO下的“必要性”到TPP下的 “一致性”，主要经贸协定对国内规制的监管已发生了显著变化。通过对其演进趋势和特征的研究，将对中国正确认识当前贸易投资自由化下国内规制监管的发展特征与趋势，进而积极参与相关全球经济治理意义重大。

一、 WTO下的国内规制监管及其“必要性”测试的实践与思考

在国际贸易领域中，国内规制与贸易自由化之间的平衡一直是最重要与最困难的问题之一*Joel P. Trachtman, Lessons for GATS Article VI from the SPS, TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation, http：//papers. ssm. com/sol3/papers. cfm? abstract_id =298760, 2012-05-29.。尽管WTO的TBT协定等规范国内规制已成各方接受之现实，但是，这也导致了国家主权和自由贸易之间关系的紧张*Joel Trachtman, “Trade and … Problems, Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity”, European Journal of Economic Law, Vol.9, No.1, 1998.。针对侵蚀国内规制主权所面临的各类批评，WTO总体而言也并不愿轻易因自由贸易而过分限制成员国内规制的主权*参见WTO前总干事拉米为《世界贸易报告2012》撰写的前言，WTO: “World Trade Report 2012, Trade and Public Policy: a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury”, http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf, 2015-09-27。。

由此，WTO对成员方针市场准入的限制措施在原则上实行了严格限制，但对于国内规制的监管,只要其不具有歧视性或不构成不必要的贸易限制,则允许成员方享受相当的自由*参见韩龙《市场准入与国内规制在WTO法中应如何合理界分》，《政法论坛》2006年第7期。。通过表1比较可见，根据相关协定下的具体规定，对于非歧视性的国内规制，WTO主要要求满足“必要性”和“透明度”等要求。其中，“必要性”在实践中也成为国内规制监管最为核心也最具争议的内容。

表1 WTO下不同贸易政策措施所受之约束比较

资料来源：作者整理。

(一) 国内规制“必要性”测试在WTO之实践与争议

在具体领域的国内规制纪律中，WTO相关协定一般要求国内规制不得对贸易造成不必要的障碍。如TBT第2.2条规定：“各成员应保证技术法规的制定、采用或实施在目的或效果上均不对国际贸易造成不必要的障碍。”*参见《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本中国加入世界贸易组织法律文件》，人民出版社2002年版，第98页。；SPS第2.2条规定，“各成员应保证任何卫生与植物卫生措施尽在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施”*参见《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本中国加入世界贸易组织法律文件》，人民出版社2002年版，第48页。；GATS第6.4条规定服务贸易理事会应制定国内规制纪律，以“保证有关资格要求和程序、技术标准和许可要求的各项措施不致构成不必要的服务贸易壁垒”*参见《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本中国加入世界贸易组织法律文件》，人民出版社2002年版，第224页。。由此，“必要性测试”也成为WTO进行国内规制合规性监管之主要依据。

实践中，WTO规则本身并无关于“必要性”的详细规定。对“必要性测试”的解释主要见于WTO争端解决机制中专家组和上诉机构的报告。这些报告最初主要通过“最少贸易限制”(least trade restrictive)进行解释，后来“比例原则”也被纳入对该测试的解释。对于WTO争端解决机制中“必要性测试”的裁决，基于该机制 “逆向协商一致”原则，成员方有义务接受且无其他实质性选择。但是，由此导致的关于WTO侵蚀成员方规制主权的质疑、批评甚至反对也不绝于耳*参见安佰生《WTO“必要性测试”规则探析》，《财经法学》2015年第2期。。

上述问题在WTO授权下的相关谈判中表现的更加淋漓尽致。根据WTO下GATS第6.4条授权，WTO在1995年成立后即开展GATS第6.4条项下的进一步谈判。其中，会计被列为优先领域。1998年服务贸易理事会通过了《会计领域国内管制纪律》。该文件中曾就“必要性测试”做出了一般性规定*WTO, DECISION ON PROFESSIONAL SERVICES, Adopted by the Council for Trade in Services on 1 March 1995, S/L/3, 4 April 1995.。

但在此后的谈判中，各方就“必要性测试”始终无法达成一致意见。尽管有部分期望通过服务贸易谈判谋取更大贸易利益的成员支持就该议题进行谈判，但更多成员则因前期对WTO争端解决机制有关裁决的不满，明确反对GATS在该问题上制定规则。其中，美国、加拿大等成员方强调指出必要性测试可能“过度侵犯”成员国内规制主权，认为，“必要性测试并非是一个明确的标准,可能会导致WTO争端解决机制下的专家组对成员方国内的政策选择进行臆断(second-guessing)。”*WTO, Working Party on Domestic Regulation, COMMUNICATION FROM BRAZIL, CANADA AND THE UNITED STATES, Views on the Issue of the Necessity Test in the Disciplines on Domestic Regulation, S/WPDR/W/44, 22 March 2011, para. 1, 8.最后，相关谈判也无果而终*关于GATS下国内规制谈判缺陷的详细讨论，可参见王衡、柯杨《服务贸易总协定国内规制实体规则缺陷及应对》，《法学》2012年第9期。。

(二) 关于国内规制“必要性”测试在WTO下实践之反思

“必要性”测试主要源于美、欧国内行政法实践中的监管影响分析(Regulatory Impact Analysis，RIA) 制度。所谓RIA就是对已制定和拟制定的国内规制进行系统的评估分析，为政府规制的颁布与修改提供信息和依据的制度安排*参见高秦伟《行政许可与政府规制影响分析制度的建构》，《政治与法律》2015年第9期。。目前，美国、欧盟、日本等经济合作与发展组织(OECD)国家均对该制度进行过实践。整体而言，RIA制度的基本要素包括：

1. 适用范围。主要对象是一国的各类行政法规，有些国家通过法律方式加以明确，也有国家没有特别硬性的规定。如澳大利亚就主要着眼于“妨碍公平竞争的法律、法规命令或管制措施”*参见刘继虎、王红霞《迈向科学的监管建制———管制影响分析之域外实践与本土化进路》，载江必新主编《行政规制论丛》(2009卷)，法律出版社2009年版，第145页。。

2. 分析方法与步骤。各国的分析方法并不相同，有些偏重于效果分析，有些侧重于成本分析，但总的来讲，各国均在向“考虑更宽泛的直接或间接成本、效益这些因素的方法靠拢”*参见吴浩、李向东编写《国外规制影响分析制度》，中国法制出版社2010年版，第2页。。具体步骤则基本接近，典型如美国第12866 号行政命令，相关分析遵循如下步骤：首先，评估采取规制行为的必要性；其次是评估可替代的方案；最后是进行具体的成本收益分析*参见高秦伟《行政许可与政府规制影响分析制度的建构》，《政治与法律》2015年第9期。。目前，关于更好规制(better regulation)的实践正在进一步充实既有的RIA，其基本目的是帮助政府官员作出更好的决定，建立更有序的和可预见的工作步骤，实现最佳规制*Neil Gunningham & Paul Grabosky, Smart Regulation: Designing Environmental Policy, Clarendon Press, 1998; Cass Sunstein, Paradoxes of the Regulatory State, 57 Uni. of Chi. L. Rev. 407 (1990); Julia Black, Decentring Regulation: Understanding the Role of Regulation and Self Regulation Post-Regulatory World, 54 C.L.P. 103 (2001); M. Moran, The British Regulatory State, Oxford University Press, 2003. pp.21-26.。

3. 信息公开。关于RIA分析是否向公众公开，各国的情况有所差别，如在OECD国家中，有三个发布规制影响分析草案听取评论意见，六个发布最后文本，也有国家经常不予公布*参见高秦伟《行政许可与政府规制影响分析制度的建构》，《政治与法律》2015年第9期。。但从总的趋势来看，各国均朝着公开透明的方向发展。

4. 机构设置。各国一般均设立专门审查机构负责RIA，且多以建立专门机构为特征，如有的在预算部门、有的在内阁办公室、有的在议会审计部门等。

5. 争端解决。RIA中的“必要性”被视为“行政法最为重要的法律原则”*参见髙秦伟《论欧盟行政法上的比例原则》，《政法论丛》2012年第2期。，甚至是“具有宪法性地位的规范性要求”*参见陈喜峰《简论欧盟法中的相称性原则》，《法学评论》2003年第5期。。考虑到必要性测试经常涉及到价值判断，国内司法机构一般会基于个案进行审慎平衡的裁决。

WTO必要性测试即源于西方诸国相关司法实践。但问题在于，一国宪政框架下进行价值判断的工作让超国家机构WTO承担，事实上也就将WTO置于尴尬境地。因为WTO争端解决机构对成员方国内规制的裁决毕竟与各国宪政架构下司法部门对行政部门的审查有本质的差别*参见安佰生《WTO必要性测试研究》，《财经法学》2015年第2期。。实践中，WTO争端解决机制固然可借鉴部分成员国内司法的经验，可一旦二者的裁决出现差异，则必然会加剧国内规制和国际监管之间的紧张关系。例如，被美国国内法院支持的海龟海虾案就曾被WTO争端解决机构裁决为非法*UNITED STATES — IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS, AB-1998-4, Report of Appellate Body, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, at http://www.worldtradelaw.net/reports/wtoab/us-shrimp(ab).pdf, 2014-05-04.。而这种紧张关系发展的后果也只能是由缺乏政治基础和资本的超国家机构，即WTO做出让步*参见安佰生《论WTO与标准化组织之间的委托—代理机制》，《国际经济学法学刊》2011年第3期。。

综上所述，WTO在对各成员方国内规制的监管中试图实现刚性收敛，但在实践中却遭遇了显著挫折，这也为其后相关探索提供了经验教训。

二、 APEC下国内规制监管一致性合作的实践与回顾

近年来，国际经贸合作中有关国内规制问题较多体现在监管一致性(regulatory coherence)议题下，主要是指通过加强信息交流和能力建设工作、对国内规制开展深入的经济和法律分析以寻找政策替代、化解国内规制差异所导致的贸易壁垒，实现各参与方之间的规制融合和一致*参见陈志阳、安佰生《多双边贸易谈判中的国内规制问题》，《国际贸易》2014年10期。。目前，亚太经合组织(APEC)等国际组织已开展多项实践。

(一) APEC等国际组织推动国内规制监管一致性合作

APEC近年来推动国内规制监管一致性合作工作显著。1999年APEC领导人宣言中就提出实现监管一致的系列原则*APEC, Leaders’ Declaration, APEC Principles to Enhance Competition and Regulatory Reform，http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/1999/1999_aelm/attachment_apec.aspx.。2002年，OECD与APEC合作制定了“规制改革综合清单”*OECD，APEC-OECD Integrated Checklist for self-assessment on regulatory，http://www.oecd.org/regreform/34989455.pdf，2008.。2010年APEC领导人宣言提出“共同合作，解决非关税贸易壁垒问题，包括在APEC加强监管合作(regulatory cooperation)，重视应用良好监管实践(good regulatory practices)”*APEC, 2010 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2010/2010_aelm.aspx.。

2011年亚太经合组织领导人会议将监管协调与合作(Regulatory Convergence and Cooperation)作为三大主题之一，指出“由于贸易和投资变得更加全球化，大规模的监管协调，制定国际标准，以防止不必要的贸易壁垒阻碍经济增长和就业是必须的”*APEC, 2011 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm.aspx.，进而在当年提出了三项具体协调工作。当年的APEC部长级会议也提出推进APEC成员国加强实施良好规制实践；在新技术标准上开展合作；制定APEC规制合作行动路线；以及在药物、化工品、服务业、葡萄酒和食品安全领域开展监管协调与合作等目标*APEC ，2011 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2011/2011_amm.aspx.。为此，APEC还专门制定了“加强实施良好监管实践”的文件*APEC，Annex D - Strengthening Implementation of Good Regulatory Practices，http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm/2011_aelm_annexD.aspx.。

2012 APEC峰会进一步提出要推进监管协调和一致性(regulatory convergence and coherence)，再次强调实施良好监管实践，并重视有关能力建设*APEC, 2012 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2012/2012_aelm.aspx.。在2012年APEC部长级会议中，作为贸易投资自由化与区域经济一体化优先议题，监管一致性和合作(Regulatory coherence and cooperation)主要包含两类内容，首先是提出通过良好监管实践避免不必要的技术贸易壁垒，倡导各国重视良好规制实践评估的一致性，并开展能力建设与信息分享活动；其次是推动在智能电网、医疗产品供应链、金属及其合金产品、化学产品等领域的监管合作与透明度*APEC，2012 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2012/2012_amm.aspx.。

2013年APEC峰会重申要采取具体措施落实2011年制定的良好监管实践任务*APEC, 2013 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2013/2013_aelm.aspx.。APEC部长级会议也提出推进监管一致性合作为基础设施建设与投资营造友好的商业环境；其次是以良好监管实践为指导，以APEC-OECD“规制综合改革”清单为参照，逐步建立统一的规制框架；再次，为完善投融资环境，各国也应建立清晰并一致的金融规制框架*APEC，2013 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2013/2013_amm.aspx.。

2014年APEC会议在北京召开，此次会议下监管一致性合作工作主要有二：一是在领导人会议上批准《亚太经合组织海关监管互认、执法互助、信息互换战略框架》，并鼓励加强食品监管一致性合作*APEC, 2014 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2014/2014_aelm.aspx.；其次是在部长级会议上肯定了APEC监管合作推进和对话机制(ARCAM)在电动汽车标准上的对话工作，继续鼓励开展良好监管实践，包括在化学品监管中应用最佳监管原则等*APEC，2014 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2014/2014_amm.aspx.。目前，2015年APEC会议召开在即，在已召开的部长级贸易事务会议中，提出在具体领域推动监管一致性合作*APEC, 2015 Meeting of APEC Ministers Responsible for Trade, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Trade/2015_trade.aspx.。

此外，受APEC等国际组织的影响，WTO近年来也开始更加灵活的处理国内规制问题，重点是进行信息交流和对话，但未在实质性规则上做出规定。例如，WTO于2006年也将良好监管实践纳入其议程，2008年曾举行研讨会，鼓励成员交流相关信息。同时也推动监管机构、国际标准机构和贸易官员加强协作，促进融合。

(二) APEC下监管一致性合作实践之思考

相对WTO“必要性”，APEC“一致性”合作更加强调成员方之间的协商、合作与交流，注重尽快形成实际成果，由此也较易被各方接受*关于APEC下监管一致性合作的详细讨论，参见曲如晓、曾燕萍《APEC规制合作及其对中国的启示》，《亚太经济》2014年第2期。。 但是，值得强调的是，APEC下推进监管一致性合作的主要手段是开展“良好监管实践”。OECD曾将“良好实践”(good practice)定义为一国引进和实现RIA制度的一种有效途径，即通过学习国际经验，推动尚未有相关实践的国家系统应用RIA制度*OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/buildinganinstitutionalframeworkforregulatoryimpactanalysisriaguidanceforpolicymakers.htm.。2011年APEC “加强实施良好监管实践”文件提出主要从三个方面促进成员的监管一致性*APEC，Annex D - Strengthening Implementation of Good Regulatory Practices，http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm/2011_aelm_annexD.aspx.：一是确保政府监管具有内部一致性；二是加强评估机制建设，运用 “良好监管实践”等方式，对有关规制的影响进行评估(assessing the impact of regulations)和比较替代；三是要加强公众咨询和协商机制建设。比较相关内容可见,APEC下的“良好监管实践”本质上可认为是OECD下 “良好实践”之延伸与推广。

由此而言，我们认为，APEC下监管一致性合作的本质既在于引导各国的政策制定和审议机制实现趋同，进而推动各方成员国内规制监管一致性。尽管APEC的“一致性”较WTO的“必要性”因更强调协商、交流与合作而易被各方成员接受，但其目标与WTO相关实践比较则更具野心，本质上是要全面系统的推动有关国内制度国际化。

其次，规制合作作为一种横向议题(horizontal and cross-cutting issues)，APEC目前主要是基于具体实践案例开展工作。例如在良好监管实践的具体实施上，提出根据化学品分类与标签全球统一制度建立APEC内部化学品统一清单；提出建立跨区临床试验评估中心；提出葡萄酒贸易制定统一的认证程序与要求等。APEC各成员也针对不同领域的监管合作问题召开了分论坛会议，如生命科学创新、电信与信息技术创新、葡萄酒规制、化学品监管等。近年APEC监管合作更是包含制度互通，如统一金融规制框架，海关监管互认等*具体参见曲如晓、曾燕萍《APEC规制合作及其对中国的启示》，《亚太经济》2014年第2期。。我们认为，横向议题与具体案例结合，使得监管一致性合作有了实质性的工作支撑，并且可以在短期内见到效益从而为下一步工作提供动力。

最后，APEC规制合作在开展进程中也面临诸多问题与挑战，包括成员方对规制合作理解与需求的差异，对具体行动措施以及能力建设等要求重点的不同等。但更为重要的是，APEC本质上作为经济合作官方论坛，虽然不会如WTO一般因制定刚性规则而引起警惕和抵制，因此易于开展一些研究、讨论性工作，但由此也导致其制定的规则缺乏纪律保证，长期内对制度化推进国内规制监管作用有限。

三、 从TPP“监管一致性”看国际经贸协定中国内规制监管的发展特征与趋势

近年来，《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)谈判和《跨大西洋贸易投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判引起各界广泛关注。基于两大协定所具有的巨大影响力，其中涉及的国内规制监管也必然会对当前全球经济治理产生深远影响。目前，TPP相关谈判已经达成，其中第二十五章“监管一致性”明确提出要确保TPP市场上的商业主体享有开放、公平、可预期的监管环境*CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.，较为集中的反映了该协定对国内规制监管的一般性制度设计和要求*TPP除去在第二十五章“监管一致性”下专门制定对国内规制监管的一般性制度设计和要求外，其他章节也对各类具体的国内规制监管制定了纪律，典型如第六章卫生和植物卫生措施及第七章技术型贸易壁垒等。关于第二十五章中的一般性制度设计和其它章节中具体纪律之关系，我们将在后续研究中予以讨论，本文不再做深入分析。。

结合前文分析，本文以下就TPP下“监管一致性”章节基本内容与既有的国内RIA制度，WTO相关规则、APEC相关规则作专题比较，具体见表2。

表2 关于国内规制监管不同制度安排之比较

续表

资料来源：作者根据相关资料整理获得。

通过比较研究，我们认为，TPP“监管一致性”下国内规制监管的发展趋势与特征主要体现在以下几个方面：

(一) 程序性纪律结合实质性规则，国内规制监管范围实现逐步扩张

在国家层面，部分国家的RIA制度适用范围较广，已是行政法规制定的必备程序。在国际层面，考虑到国内规制监管必然涉及国家主权之让渡，其适用范围必然受限。其中，WTO涉及领域主要包括货物贸易中的TBT和SPS协定，以及服务贸易中具体国内规制之监管，且相关谈判停滞。APEC监管一致性合作作为一种横向工作，并未规定适用范围。实践中，APEC采取横向工作与具体案例相结合之模式，以求尽快实现成效。比较而言，APEC监管一致性合作之范围较WTO国内规制监管已实现大幅扩张。

目前，TPP对“监管一致性”章节也未明确列出具体适用的范围，但要求各方在协定达成后尽快确定适用范围，且要求适用范围必须是实质性的(significant)*Article 25.3: Scope of Covered Regulatory Measures, CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015.11.5.。此外，作为参照，有关TTIP的研究表明，目前欧美双方准备以“活协定”(living agreement)的形式，对监管一致性问题按照成熟一个解决一个的方式推进*参见陈志阳、安佰生《多双边贸易谈判中的国内规制问题》，《国际贸易》2014年第10期。。

由此推断，我们认为，TPP“监管一致性”下的早期工作亦将可能采取横向工作与具体案例相结合之模式，即一方面明确成员方的工作机制和程序，建立形成横向工作的程序性纪律；另一方面着重在具体问题上实现突破，不断形成实质性规则，具体方式则将可能是在“监管一致性”章节下就重点议题谈判形成若干实质性规则附件。通过程序性纪律与实质性规则相结合之方式，TPP将不断扩展监管一致性之适用范围。

(二) 鼓励推动良好监管实践，监管影响评估成为全球经济治理的制度性要求

目前，基于一国内部的RIA制度对国际规则制定已产生较为深远的影响。源于其中的“必要性”测试在WTO已有多年实践且具争议。APEC监管一致性合作的主要目的是引导各国的政策制定评审机制实现趋同，进而推动各方成员国内规制一致性。尽管其最终目标较WTO更具野心，但其在制度化推进国内规制监管上的作用较WTO却更为有限。

目前，TPP“监管一致性”要推动缔约方施行良好监管实践,明确提出开展监管影响评估(regulatory impact assessments)，并就具体工作提出了指导意见*Article 25.5: Implementation of Core Good Regulatory Practices，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05。我们认为，在前期既有经验的基础上，通过良好监管实践持续开展监管影响评估将是近期TPP “监管一致性”下的一项主要工作，其目标本质既在于引导各国的政策制定和审议机制实现趋同，并由此推动各成员国内规制监管一致性。由此而言，TPP 下的“一致性”已非是APEC下的“一致性”，前者可说是已登堂入室，正式成为全球经济治理的制度化要求。

(三) 信息公开从颁布政策向制定政策延伸，国际经济合作透明度要求实现新突破

目前国内的RIA制度要求政策制定和评审过程公开化，即不仅要求政府政策颁布公开透明，也要求政策制定和审议公开透明。在国际层面，WTO下的TBT、SPS协定要求成员法规在草案阶段就进行通报，且要留出至少60天时间供成员评议，主要是要求成员方相关政策颁布的公开透明。APEC下的监管一致性合作鼓励各方就有关规制的评估开展沟通，并建设公众咨询和协商机制。实践中，上述工作主要通过论坛、对话及研讨会的方式实现。

目前，TPP“监管一致性”要求缔约方确保法律法规清晰简洁，确保公众能够获取新出台监管措施的信息，确保定期审议现行监管措施，确定其仍是达成预期目标的最佳途径等*Article 25.4: Coordination and Review Processes or Mechanisms； Article 25.7: Cooperation；Article 25.9: Notification of Implementation，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.。由此看来，TPP下的信息公开已不仅是要求政策发布公开化，同时还要“确保”各界在政策制定和评审过程中实现充分的信息交流和参与。我们认为，TPP国内规制监管的透明度要求已经实现新突破，进一步从传统的政策颁布领域向政策制定领域延伸。

(四) 执行机构职能进一步丰富，权威性与重要性再上新台阶

在国家层面，部分国家的RIA制度均会设定具体的执行机构。在国际层面，WTO下TBT、SPS、GATS协定下设委员会的主要功能是信息沟通与组织谈判。APEC下的监管合作推进和对话机制(ARCAM)在实践中也主要是推动对话和交流。

目前，TPP“监管一致性”章节将设立一个专门委员会，该委员会将为TPP缔约方、企业和民间团体提供机会通报实施情况，分享最佳实践经验，并考虑潜在合作领域*Article 25.6: Committee on Regulatory Coherence，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.。由此可见，该机构的职能已不再仅限于信息通报和促进对话，从长期而言其可能会具备部分国内RIA执行机构的职责功能。由此而言，“监管一致性”下超国家执行机构的职能在未来将可能实现进一步丰富，其权威性与重要性较以往再上新台阶。

(五) 对引入争端解决机制保持谨慎，且给予其它章节优先权以渐进推动相关制度

实践中，WTO下的争端解决与成员方国内规制的冲突曾将“必要性”测试置于尴尬境地。APEC由于未设立争端解决机制，也可能是其监管一致性合作获得推进的重要原因。

目前，TPP “监管一致性”章节已明确不适用争端解决机制*Article 25.11: Non-Application of Dispute Settlement，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.，反映出TPP对国内规制监管是否适用争端解决机制保持了必要的谨慎态度。事实上，借鉴WTO历史经验，TPP在推动监管一致性的同时暂不采用争端解决机制，无疑是促进当前相关制度建设的明智之举。

其次，TPP还确定“监管一致性”章节与其他章节冲突时其他章节享有优先权*Article 25.10: Relation to Other Chapters，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.，也反映出TPP目前在推动相关制度建设上的谨慎和渐进态度。例如，在TPP第六章卫生和植物卫生措施及第七章技术型贸易壁垒中，TPP均有关于“必要性”之表述*参见国家商务部国际司《跨太平洋伙伴关系协定》内容摘要，http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html，2015-10-13。，第六章还强调相关规则以WTO为基础*参见国家商务部国际司《跨太平洋伙伴关系协定》内容摘要，http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html，2015-10-13。。由于TPP下“监管一致性”章节与其他章节冲突时其他章节享有优先权，以TPP第六章卫生和植物卫生措施及第七章技术型贸易壁垒为依据，参照WTO既有实践，TPP在该领域可能会继续引入争端解决机制。

四、 基本结论与建议

国内规制主权与自由贸易的关系曾被描述为“本世纪多边贸易体系下最主要的一个挑战”*WTO，World Trade Report 2012, Trade and Public Policy: a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury, at http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf, 2013-07-18.。结合前文分析，从WTO下的“必要性”到APEC的“监管一致性与合作”，再到目前TPP下的“监管一致性”，尽管其演变历程曲折，但就总体趋势而言，基于部分发达国家内部的RIA制度不断在国际经济合作中被引进推广，进而登堂入室，逐渐成为当前全球经济治理下基本制度性要求的发展趋势却也清晰可见。

我们的研究就表明，从适用范围、方法手段、信息公开、机构职能等角度出发，相关国际制度安排不断向国内制度靠拢之特征较为显著，客观反映出在当前主要发达国家主导国际经贸规则制定的大背景下，发达国家国内制度国际化，逐步成为全球经济治理下制度性要求之基本趋势。

其次，我们的研究也反映出，尽管发达国家国内制度国际化趋势显著，但上述进程亦保持了必要的谨慎与渐进特征。以TPP“监管一致性”为例，在适用范围上，其可能将通过程序性纪律与实质性规则相结合之方式逐步实现扩展；在具体手段上，通过引入良好监管实践，TPP鼓励其他国家逐步引入推广监管影响评估相关制度；在机构设置上，TPP也是要探索逐步丰富其具体职能；此外，TPP也对引入争端解决机制保持了必要的谨慎，并规定“监管一致性”章节与其他章节冲突时其他章节享有优先权。

我们认为，上述情况一方面说明由于国内规制主权与经济自由化之复杂关系，相关国际规则要全面形成还尚需时日；其次也表明在全球多极化时代，发达国家推动全球经贸规则重构亦须重视各方之协商和合作。由此而言，发展中国家参与“监管一致性”下全球经济治理既具必要性也有可行性。

最后，中国作为WTO和APEC的重要成员，历史上也曾参与了关于国内规制、监管一致性等议题的谈判和规则制定，且已开展多项工作和实践，典型如国家商务部对涉及WTO 的立法进行规制影响评估与审查等。此外，中国也在其他国际经贸合作中涉及监管一致性议题，例如在中瑞自贸协定中就有涉及监管一致性议题的附属协议。由此看来，国内规制议题对中国而言并非是新鲜问题，中国开展监管一致性国际合作亦已具备相当基础。

但是，目前中国对国内规制监管的重视度还亟待提高，监管一致性也已成为目前中国深化对外开放的重要挑战。例如，中国美国商会在2012年4月发表《美国企业在中国白皮书》中就曾把监管不一致列为其企业在中国面临的第二大挑战*《美国商会建议中国提高中央地方监管一致性》，财新网，http://economy.caixin.com/2012-04-25/100384229.html。。此外，也是更为重要的是，由于监管一致性实际上是要调整一国国内监管体制和程序，因此也会对政府监管方式改革提出新的要求。由此而言，开展监管一致性国际合作也可以成为我国“以开放促改革”战略的一个重要领域。

中共十八届五中全会提出，“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”*《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》，新华社，2015年10月29日。。回顾历史，在以WTO 为代表的多边贸易体制下，各方对国内规制监管难以达成一致而久拖不决，客观上已阻碍了相关国际制度的形成。目前，随着TPP“监管一致性”规则的制订和逐步完善，关于国内规制监管的国际制度之成型已经进入加速期。在此背景下，中国也需要清醒认识到相关问题之迫切性，改变既有战略，积极参与相关国际规则制定，切实提高中国在全球经济治理中的制度性话语权。

(责任编辑：晓 亮)

From “Necessity Test” to “Regulatory Coherence”:An Analysis of the Features and the Trends of the International Rules on Domestic Regulation In Trade Agreement

Zhang Lei Xu Lin

From “Necessity test” rules in the WTO to “Regulatory coherence” rules in the TPP, the international rules on domestic regulation in trade agreement have changed dramatically in recent years. Depending on our analysis, the trends of convergence between the international rules and the developed countries’ rules on domestic regulation have been found. On the other hand, these trends also reflected the features of caution and step by step, which means that developing countries still have the chance to participate in the negotiation. Finally, China should take part in these issues’ negotiation actively.

Domestic Regulation；Regulatory Impact Analysis (RIA)； Regulatory coherence；The Trans-Pacific Partnership (TPP)

2015-11-18

* 本文系国家社会科学基金重大项目“贸易大国转型发展的目标升级与战略创新”(项目编号：13&ZD048)的阶段性成果。感谢商务部国际贸易经济合作研究院世界经济研究所安佰生老师对本文撰写给予指导。

F117

A

0257-5833(2016)03-0065-10

张 磊，上海WTO事务咨询中心研究部主任、研究员；徐 琳，上海社会科学院经济研究所副研究员 (上海 200336)