推动城市化进程与农村土地流转制度的思考

李艳芳

我国改革开放以来，以乡镇企业为主的农村工业迅速发展，约有1.5～2亿人的农村劳动力开始进入非农产业。我国城市化水平与发达国家相比还比较落后。城市化水平过低，导致人口聚集程度低，也必将阻碍了第三产业的发展，增加了就业难度，减缓了农业劳动力向非农产业转移的进程，制约了农村经济的发展。因此，推进农村城市化将成为今后一段时期的重点。

1推进城市化必须改革农村土地制度

造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是现行农村土地制度对农民的束缚。不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。加之现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于我国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，大部分农村地区人口都没有能力购买养老保险，失业保险则更不用提了。 土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障，使得一部分农民思想守旧，满足于现状，安分守已；其次，土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，造成农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，比如在农闲期间外出打工积累财富，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效地流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，这样城市化进程才能加快。

2农村土地使用权流转中的权利界定

加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。

要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、转让、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。

实际上，土地承包权越稳定，承包权就越能充分实现。家庭承包责任制的意义就在于，分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，使集体所有权异化，从而产生效率。土地承包权越稳定，土地公有就越接近“名义化”，能够保证农户在承包合同期间对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。要稳定农户的土地承包权，就要认真落实宣传土地承包期的延长政策，因为绝大多数农户不希望土地频繁调整，而非农产业的发展降低了农户对土地经营的依存度。

保护农民的权利，还有一点至关重要，那就是农村土地产权制度的法律化。从政策规定到法律界定是质的飞跃，需要一个较长时期的过程，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。土地使用权流转机制的建立，逐渐面临需要土地产权制度法制化的问题：一是土地所有权主体的模糊身份规定应有明确界定；二是国家对耕地的征用应严格制。出于商业目的的征地行为，必须征得土地所有权者和土地使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值。由于市场经济的发展和城市化的推进，我省近几年目前出现了土地流转现象，还制定了一些相关的土地流转管理办法。在土地流转的实际操作中，由于法律本身的不健全，农民的土地承包经营权也可能受到损害。

3加快农村劳动力转移

建立健全完善的土地流转制度，大力推进城市化，将使得农业在国民经济中的权重不断下降，农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力将进一步过剩，根据权威机构提供的数据，5年后源自于乡村的劳动力供给将进入新的高峰期，我国每年新增加劳动力857万人，其中800万人为剩余劳动力，他们将加入本已庞大不堪的“打工者”队伍。 大量农业人口纷纷离土又离乡，常年在城乡辗转的8000万人，青年农民就占了6000万人， 造成这种状况的原因，一方面是不断上升的农业剩余劳动力，一方面却是越来越困难的就业机会。无论任何国家，随着工业化的发展和工业技术、管理水平及劳动生产率的提高，劳动就业发展的趋势基本上都是从第一产业大量转入第二产业，然后转入第三产业。

总之，我国经济发展的经验表明：城市化不仅仅是工业化，只有解决好农村土地使用权有效流转的问题，为农村劳动力提供更多的非农就业机会，实现土地、劳动力的优化配置，才能更快、更好地推进城市化战略。