当前我国农（渔）业灾害救助体系及农（渔）业保险问题分析

文/郝向举

当前我国农（渔）业灾害救助体系及农（渔）业保险问题分析

文/郝向举

近年来，随着全球气候变暖，异常极端天气气候事件频频发生。我国历来又是自然灾害较多的国家，具有种类多、发生频率高、分布地域广、灾情较为严重等特点。作为自然属性极强的行业，渔业极易受到环境影响，遭受自然灾害。2015年，全国因台风、洪涝、病害、干旱等受灾养殖面积达69万公顷，水产品损失近100万吨，直接经济损失168亿元，渔业设施损失32亿元。今年6月起，全国各地，尤其是南方持续普降暴雨，从各地反映情况及报道分析，渔业损失愈加严重。

在每次重大自然灾害发生后，全国各级政府及渔业主管部门都会组织抗灾减灾及灾后复产工作，为全国水产品的有效供给和渔业经济的平稳运行提供了一份保障。然而，与渔业动辄损失严重相比，政府救助资金显然是杯水车薪，受灾渔民的经济损失并不能得到有效弥补。

我们不禁要问，在目前我国渔业“靠天吃饭”的情况短时期无法改变时，灾后复产究竟谁来买单？

一、目前以财政救助为主的农(渔)业灾害救助体系分析

农（渔）业生产遭受自然灾害打击不仅给农（渔）户带来经济损失，影响农（渔）民种养积极性，还会造成一定时期的农（水）产品市场供应短缺和价格波动。在灾害发生后的最短时间内帮助农（渔）户恢复生产，对保护农（渔）民种养积极性，保障农（水）产品有效供给，稳定农（水）产品市场价格具有重大意义。以上种种，决定了我国农（渔）业生产自然灾害救助特殊的公共性和公益性。在此背景下，自然灾害后的农（渔）业生产恢复工作对从中央到地方的各级政府而言均是头等大事，财政自然而然在农（渔）业灾害救助中发挥了基础性作用。同时由于体制原因，我国政府拥有众多公共资源，这也使得财政作为农（渔）业灾害救助的主力军成为可能。

目前，我国财政对自然灾害的救助方式有专项的救灾支出，也有通过农（渔）业支出、科技支出、社会性保障补助支出以及政策性补贴支出的部分救助，在紧急特殊的自然灾害发生时，还有中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助方式共同构成了我国财政自然灾害救助体系的主体。另外, 随着我国市场经济体制改革的深化，社会和市场在救助中的作用也日益突出，保险赔付和社会捐助对财政救助起到了一定补充协同作用。这样便基本上形成了我国以各级财政资金投入为主，以社会捐助资金为补充，同时发挥灾害保险作用的农（渔）业灾害救助体系。

几十年来，我国的农业灾害救助体系在促进农（渔）业发展，保障农（水）产品有效供给上发挥了重要的支撑保障作用。然而这种以财政救助为主的农（渔）业灾害救助体系还远未完善，也有其天然缺陷。财政拨款的弊端至少有以下三点：一是事后财政补助的农（渔）业灾害救助模式对灾害损失的补偿微不足道，我国农（渔）业自然灾害发生频繁且往往后果严重，一次大的农（渔）业灾害造成的损失少则几十亿，多则几百上千亿，仅仅通过财政的非专项资金安排显然无法满足需求；二是在分配机制和标准不够科学合理的情况下，救灾资金的使用存在很大的局限性；三是财政拨款属于事后救灾，效用局限于恢复生产，无助于提高农业防灾抗灾能力。

一般来讲，灾后恢复重建所需资金主要有五个来源渠道：企业自筹、银行贷款、财政拨款、保险理赔及社会捐助（后面三个即农（渔）业灾害救助体系的主要内容）。具体到渔业行业，自然灾害对一家一户的分散小规模经营而言往往是灭顶之灾，组织化程度的偏低使得渔户无力自筹复产资金，农（渔）户贷款难问题依然突出，渔业保险的蹒跚起步目前还无力应对多发频发的自然灾害，而社会捐助在渔业灾后复产中更是难觅踪影，因此，财政拨款成为渔业灾后复产主要资金来源，财政拨款的不足和弊端也愈加凸显。

二、农(渔)业保险应该发挥更重要作用

保险业作为社会和经济的稳定器，往往在灾后起到“雪中送炭”的支柱作用，这点在发达国家的农业生产中得到很好的体现。美国是农业生产大国，在农业生产中其农场主也面临着自然灾害风险，如何防范风险以保证农场主的收益，保持其生产积极性，提高本国农业竞争力是美国政府面临的重要课题。为此，美国建立了以农业保险为主体，以灾害援助为辅助的农业自然灾害救助体系。其中农业保险包括个人多重风险农作物保险、面积多重风险农作物保险、不足支付与农作物保险相联系计划等形式，在农业自然灾害救助中发挥了至关重要的作用，提高了农业经济的稳定性，并使农产品价格保持相对稳定，避免了农场主和消费者的权益受损。我国虽与美国国情不同，但农业保险仍然可以而且应该在农业自然灾害救助体系中发挥更重要的作用。

农业保险是由保险机构经营，对种植业、畜牧业、渔业等农业产业在生产过程中因遭受特定自然灾害、事故或者疫病所造成的经济损失进行赔偿，并由国家给予财政补贴、税收优惠等政策支持的保险活动。

与单纯的财政拨款相比，保险在农（渔）业应对自然灾害上有以下四点优势：一是相比于杯水车薪的财政救灾资金，保险补偿相对来讲要充分的多，即便是按照现在各地参差不齐的农业保险保障水平，也可以补偿到标的保险金额的70%左右。二是农（渔）业保险经营的基础是大数法则，即通过足够多的标的来分散风险，假如农（渔）业保险可以在一个较大区域内普遍开展，该区域局部地区发生自然灾害后，保险公司完全可以自主开展赔付活动，减轻了政府财政负担。三是农（渔）业保险是市场或者准市场行为，相对于财政拨款可以较好的规避腐败等道德风险，同时依据标的额进行赔付，避免财政救助容易犯的平均主义。四是在财政救助为主的灾后复产模式下，农（渔）民容易对政府产生救济依赖症，习惯于有难找政府，缺乏主动防范和规避风险的意识，而在农（渔）业保险模式下，保险公司可以通过调节费率引导农（渔）民主动开展防灾。以渔业为例，池塘标准化改造可以提高水产养殖的抗灾能力，而这项工作一直是由政府主导，假如水产养殖可以普遍纳入渔业保险，保险公司可以通过投保渔户的池塘好坏设置不同投保费率，渔户为少缴投保费，会主动进行池塘改造。

除了上述优势外，农（渔）业保险在国内也具备了相应的有利条件。一是随着气候变化，自然灾害发生频率增加，农（渔）民对保险的实际需求增加；二是农（渔）民收入提高为开展农（渔）业保险提供了现实基础；三是各级政府财力提高有能力对农（渔）业保险给予更多支持；四是党和国家越来越重视农（渔）业保险工作。

三、发展农(渔)业保险面临的困难

自2007年中央财政实施农业保险保费补贴政策以来，农（渔）业保险迅速发展。2014年农业保险实现保费收入325.7亿元，提供风险保障1.66万亿元，参保农户2.47亿户次，承保主要农作物突破11亿亩，承保覆盖率接近50%，主要口粮作物承保覆盖率超过65%。农险目前已成为继车险和企财险之后的第三大财险险种。2015年底，农业保险产品全面升级，共涉及34个省（区、市）、15类农作物和6类养殖品种共计738个农业保险产品。长期滞后的农业法律法规也得到推进。《农业保险条例》于2013年3月1日正式实施，2016年又进行了修正。

然而，总体来看，我国农业保险对农业生产的保障能力仍相对有限，发展中面临一定的困境，表现为需求相对有限，供给相对短缺，农业保险赔付率居高不下、可持续性差等问题。由于渔业比农业更易受到自然环境影响，损失评估也更加难以操作，渔业的保险水平更加落后。

当前影响我国农（渔）业保险发展的主要原因有以下几点：

一是农业保险法律法规仍然滞后。《农业保险条例》出台，然而国家对农（渔）业保险在政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排并不是很明确，缺乏长期稳定和可预期的清晰政策与路径，各地的农（渔）业保险经办模式五花八门，产品设计、经费来源、承办主体都各不相同，农（渔）业保险制度的统一性、稳定性和可持续性不强。

二是政府对农（渔）业保险的支持力度还不够。目前，我国主要依靠政府投入农（渔）业基础设施、救灾救济和价格补贴等手段抵御自然风险，对通过保险转嫁以分散风险则的方式则运用比较少，这导致了两个后果。其一，政府财政补贴不足，保险费率相对较高，农（渔）民参保意愿不强。农（渔）业保险具有风险集中、损失严重等特点，因此在大数法则下，保险公司为降低经营风险，只能提高保险费率，结果是农（渔）民不愿参保。2015年农业保险产品升级后，财政补贴保费水平提高，但由于整个保费的组成由中央财政、省级财政、地县级财政三级补贴，而由于部分基层政府财政困难，补贴资金往往不能及时、足额拨付到位。其二，保险公司经营成本过高，不愿开展农（渔）保险。对于保险公司来说，一家一户做农（渔）保险所需人力物力太大，在保险费率难以提高以及政府对保险公司支持不足的情况下，通过龙头企业和互助合作组织发展保户可以有效降低成本，但我国传统农（渔）比重过大，农（渔）经济组织化程度低，这使农（渔）保险的发展存在很大局限性。

三是经营模式有待完善。农（渔）保险依据的是大数法则，假如不能在较大区域内统一经营模式，具体投保产品的投保户数就会变少，相应的保险公司经营风险便会提高。然而我国地域辽阔，自然环境复杂多样，农（渔）风险的区域性显著，各地区农（渔）生产条件和自然灾害发生的种类、频率、损失程度等有很大差异，因此难以短时间内建立覆盖全国的农业保险经营模式。

四是农（渔）巨灾保险机制亟待健全。农（渔）生产不仅易受灾且易成大灾，随着农（渔）保险的发展，其自身积累的风险不断增加，如不能有效分散，农（渔）保险的可持续发展将受到严重威胁，因此迫切需要建立巨灾风险分散机制。而我国巨灾风险管理体系不完善，农（渔）再保险体系和巨灾保险机制没有建立，灾害损失完全集中在直接经营农（渔）保险的公司身上，其经营的积极性、承保能力和持续经营能力受到严重挑战。在大灾面前，农（渔）保险的经济补偿功能难以全面发挥，投保农（渔）户的合法权益难以得到有效保障。

四、发展农(渔)业保险的几点建议

一是加快农业保险立法的进度

应尽快在《农业保险条例》的基础上制定条例解释及制度安排，明确发展目标、政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道，将农业保险与农业贷款、农产品价格保护政策、农村救济及农民福利等政策捆为一体，让政府将支农资金用于补贴保险公司经营费用或者补贴农民保费，以促使农业风险从“事后补救”，转变为“事前防范”等。

二是加大财政支持力度

其一，健全农业保险补贴制度，对保费和保险公司经营管理费用都要进行补贴。在补贴过程中，要制定相关措施，防范保险演变成新的行政救助。此外应加大中央、省级财政的补贴分担比例，降低市县级财政补贴分担比例，同时加大对粮食主产区和畜牧渔业大省支持力度。其二，调整财政支农方式，尽快改变低效率的流通领域价格支持政策，将节省出来的一部分财政资源转化为农业保险的补贴。

三是完善农业保险经营模式

如前所述，我国难以短时间内建立覆盖全国的农业保险经营模式。而各地在农业保险的地域层次、承保对象、保障程度、补贴方式和水平、经营组织模式等方面差异很大。应通过分析比较各地发展农业保险的经验，为以后建立完善的农业保险制度奠定基础。同时国家层面应对各地农业保险工作进行统一指导、规范和监督。

四是建立巨灾风险分散制度

通过制度性安排为农业保险提供再保险或者承担超赔责任等。加快建立政府主导的农业巨灾保险制度，按照“政府主导，市场运作”的原则，建立国家巨灾保险基金，同时通过资本市场提升农业保险经营机构的巨灾承保能力；开展农业再保险，国家再保险公司为国家农业保险公司和其他农业保险经营机构提供再保险，此外这些保险经营机构也可以与其他再保险公司或国际再保险公司合作，以在更大空间范围内分散风险。

此外，健全农（渔）业灾害救助体系，除了政府要发挥兜底作用，还应结合现代农（渔）业发展方向，引入市场化的救助理念。如结合“龙头企业＋专业合作社＋农（渔）户”的现代农（渔）业生产模式，建立农（渔）户与龙头企业风险共担的机制，分担政府救助压力。

作者单位：全国水产技术推广总站