网约车新政板子打在谁身上

刘朝晖

市场对每个参与者都应该是公平和平等的，每一个市场主体都应该自觉遵守“游戏规则”。创新的经济，同样有“红线”不能逾越，野蛮扩张的滴滴，应当清楚地认识到这一点。

网约车新政，是最近人们最热门的聊天话题之一。今年7月，交通运输部正式出台了《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，给予了长期以来争论不断的网约车以“合法身份”，获得了广泛赞誉，然而等到十一长假一结束，北京、上海、深圳、广州及不少二三线城市密集出台的网约车管理地方细则征求意见稿，却掀起了轩然大波。这些地方管理细则中，诸如“京人京车”、“沪籍沪牌”，以及关于车辆排量、轴距等方面的条件之“苛刻”，让许多人始料未及，由此也引发了持续不断的口水大战。

11月1日，交通运输部的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》正式开始实施，但时至今日，许多地方管理细则的正式实施文件仍未应声落地。可以预料，关于网约车管理地方新政的争论还将发酵一段时间，而“滴滴们”和政府监管者的博弈也未到鸣锣收兵之时。如果深入思索，就会发现这些争议的是非背后，远不是口水的表象那么简单。

本地籍本地车是“歧视”？

在北京和上海发布的网约车细则中，都明确了驾驶员要求“本市户籍”，车辆要求“本市号牌车辆”或“在本市注册登记”，被称为“京人京车”“沪籍沪牌”，这也成为本次地方细则中的“众矢之的”。京沪的细则条件，也被看做是全国各地方细则的一个定调范本。

细则一出，立刻招致一片口诛笔伐，更有某位大学教授直呼，这是“地方歧视”，其他行业非本地户籍的人都可从事，为何网约车需要规定“非本市户籍人口”不得从事？很多人认为，户籍限制会导致司机大幅减少。

上海市交通委对社会关于上海户籍要求的质疑给出了这样的回应，“对网约车驾驶员的户籍提出了要求，主要是因为网约车属于出租汽车的一种业态，具有明显的地域性特征。据《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》，至2015年末，本市常住人口总数已高达2415万多人，城市常住人口的大幅增长，对城市资源承载能力和城市综合管理都带来了很大的影响，按照中央和本市加强人口规模控制和管理的要求，本市对网约车驾驶员的户籍问题明确应为本市户籍。”

北京市交通委在其官方微博上也做了类似回应。“为什么规定网约车驾驶员和网约车为本市户籍、本市车辆？”北京市交通委列举了四个因素：一是北京四个中心功能定位的发展要求;二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求;三是治理交通拥堵的要求;四是政策法规的要求。其中，特别解释了北京“疏解人口”的需求，“治理‘城市病首要的就是严控人口规模，至2020年，将人口控制在2300万。同时，按照构建‘高精尖经济结构的要求，城市就业将主要以高端服务业和高新技术产业为发展方向。出租汽车既是首都窗口行业，也是劳动密集型行业，其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向，这也是治理‘城市病、实现首都四个中心功能定位的客观要求。”

城市管理者有着自身对城市发展的思考和理解，在人口控制和出租车这样的行业加强公共安全管理，加强户籍管理，是一种必然。现实中，确实也存在着不少网约车“人车分离”的现象，即本地车注册为网约车后，转租给外地人来运营，造成新的问题出现。同时，关于网约车的不良事件也频频见诸媒体，叫车被“刷单”的，夜晚叫车被强奸、抢劫的，被胡乱收费的，半路抛弃乘客的，服务态度不好还打电话诅咒谩骂等等事件层出不穷，网上一搜就能搜出一大堆。

一直以来，上海的传统出租车行业就要求司机必须是本地户籍，而像深圳、广州这样的城市，原本就没有对出租车司机的户籍限制。网约车全名网约出租车，同样也是出租车，仅仅是叫车方式有别于传统巡游出租车，那么遵循这个行业的管理规范就不难理解。目前各个城市的网约车新政也都体现了对新老业态的公平对待，既然网约车和巡游车都属于出租汽车的服务方式，那么对于城市出租汽车的一些最基本的管理规定就应当遵循，这样也更有利于新老业态的公平竞争。

当然，各地根据自己的实际情况，在户籍要求上倾听一些呼声松开一些口子也不是不可以，比如杭州市的《网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则（试行）》版本与此前发布的征求意见稿相比，司机的准入条件有所放宽，增加了在当地取得《浙江省临时居住证》12个月以上的居民也可以申请成为网约车司机的条款。

新政制造了打车难？

对于网约车“本地沪牌”要求，上海市交通委给出了这样的解释：第一，根据上海市制定的《上海市交通白皮书》，坚持综合交通发展战略和公交优先发展战略，作为个性化交通，网约车应坚持适度发展的原则。第二，作为出租汽车的一种业态，网约车具有地域性服务特征，交通运输部《暂行办法》中明确规定，禁止网约车异地经营。第三，1994年以来，上海市长期施行机动车额度增量控制的相关政策，对小客车的拥有和使用进行了控制，尤其对外牌车辆实施了一定的限行措施，有效缓解了交通拥堵加剧的趋势。依据目前实施的限行措施，仅有在本市注册登记的车辆才能提供全时段全路段的出行服务。因此规定在本市注册登记的车辆才能在本市区域内从事网约车经营。

滴滴对于“本地车本地牌”的政策，认为相关规定会造成四个结果：车辆供给骤减、司机大幅减少、网约车车费翻倍、出行效率大幅降低。声称这是：“无形中抬高了门槛准入标准，是变相的数量管控。”

要数量管控吗？当然要管控！

在北京和上海这样的特大型城市，本来就有对小汽车有限购和数量管制的交通管控政策，遵循公共交通优先发展的策略，对于小汽车、私家车不鼓励过量使用。限制外地网约车在本地运营，也是从这个角度考虑。小汽车和出租车、网约车对道路资源、交通污染的影响是一样的，甚至出租车、网约车更甚，如果对小汽车进行数量管制，对出租车和网约车同样可以执行一定程度的数量管制。

上海强生控股总经理陈放在接受《新民周刊》采访时也表示，像上海这样的大城市的出租车配比，国际上的标准一般是千人3辆。上海2500多万人，合理的配比就是75000辆出租车，目前上海传统巡游出租车的数量已在5万辆左右，因此留给网约出租车的数量空间并不大。在这一背景下，对网约车设置比较高的准入门槛，是可以理解的。

很多用户也担心，网约车出现后，打车难已经得到了极大缓解，会不会因为地方细则的规定，让打车难重新回潮？上海市交通委在回应“打车难”是否会重新回潮的问题时表示，“打车难”是“出行难”的一种表现，解决城市居民“出行难”问题需要标本兼治，多措并举，综合施策，“打车难问题不应该独立看待，应该在城市交通的格局中统筹解决。”

上海市交通委的数据显示，近年来，上海的小汽车以平均每年12%的速度递增，而道路长度年均增长速度仅为1.7%，道路的供需矛盾日益突出，上海市的道路资源不可能支撑个体化交通方式比例较高的交通模式。因此，解决上海出行的唯一出路是优先发展公共交通，这也是国际上特大城市解决出行通用的做法。

目前上海的轨道交通截至2016年上半年里程已经达到617.53 公里，中心城600米半径覆盖率为38 %;地面公交线路1437条，中心城500米站点密度达到91%，公交专用道里程为312公里，平均运行速度达到15.5 公里/小时，86.4%的轨道交通站点周边只需走1-2分钟（100米范围内），就能找到地面公交站点和线路。因此上海市交通委的一个基本判断是，“出租汽车包括网约车，只是公共交通的补充，只能适度发展。”

对于道路资源原本就已经紧绷的大城市来说，优先发展和鼓励公共交通已经成为共识。公共交通是政府提供的一种基本公共服务，不可能满足多样化、个性化的需求。在11月6日举行的第二十八次上海市市长国际企业家咨询会议新闻发布会上，上海市市长杨雄在回应媒体对于网约车的提问时也强调：“上海作为大城市，要解决市民出行，我们有一个基本的共识就是主要靠公共交通。个性化的出行应该也是一个补充。”

北京市交通委近两年的拥堵指数从另一个反映了网约车数量对于交通的影响。从2014年8月以来，北京市拥堵指数较上半年大幅增加，而这一时间与当时滴滴专车在北京大规模出现的时间相吻合，而2015年6月，交通拥堵指数又同比上升31.5%，这一时间段与滴滴快车在北京出现的时间相吻合。

陈放也表示，网约车大量减少，导致的结果就是道路更畅通了，合规车辆的利用率大幅提高了，叫车会更容易，车辆到达速度会更快。他介绍，由于交通拥堵，上海传统出租车的利用率是在下降的，这反而制造了打车难。

有专家表示，比起现在放任不管的状况，打车会有所影响，但与原来相比已经不可同日而语，“不管怎么说，毕竟投放了相当一部分网约车运力，增加了供给，相比网约车没有出现以前的打车难度肯定会大大降低。”

新政让打车更贵？

按照交通部新政对网约车的定位，网约车本来就是以高于巡游车服务人群为服务对象的出租车，因此对运营车辆的车型、车况、车貌有更高的要求理所应该，不合规车辆的减少同时也将缓解交通拥堵的现状。这也是不少地方新政对于网约车提出了轴距大小和排量要求的原因。在管理层看来，滴滴平台原先推出的大量低于巡游车型的快车是违背新政要求，扰乱市场的行为。

网约车要走高端化，今后打车更贵了？这是不少长期享受网约车低价的乘客的忧虑。然而，网约车要成为公共交通之外的另一种新的补充，定位高于传统巡游出租车的差异化路线是一条切实可行的道路。

中国社科院信息化研究中心秘书长姜奇平认为，“高品质服务，差异化经营”指出了网约车今后的商业模式，揭示了互联网的一个普遍性商业模式规律——平台免费、增值收费。高品质和差异化说的不是基础业务，而是增值业务。有上海的出租车业内人士表示，当前网约车车况良莠不齐、驾驶员水平参差不齐，很难看到“高品质服务、差异化经营”的希望，这也正是“沪人沪车”政策出台的目的与意义所在——促使网约车朝着“高品质服务、差异化经营”的方向有序发展。

“网约车定位是高端出租车服务，我认为现在政策足以满足高端出行的需求。”国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东在接受某媒体采访时如是表示。地方细则对中低端网约车，肯定会有影响，“这部分市场原本也不是我们希望发展的。”

对于滴滴的“沪人沪车”会扼杀网约车的发展、导致网约车价格翻倍以及司机收入降低等不利影响的说法，有专家认为，当前网约车所谓的低价以及司机的高收入完全是平台公司为了抢占市场份额、以高额补贴形成的非市场价格。

滴滴们前期的大量补贴投入，就是为了抢市场，然而这种“烧钱”不可能长期持续下去，一旦市场时机出现，资本逐利的本性马上暴露出来。随着网约车的有序发展，这种明显低于成本的价格已然不复存在，网约车司机的收入也已断崖式下跌。人们看到的却是滴滴们利用了“打车难”的借口，在价格方面一如之前的那样“破坏生态”，只不过这次不再是便宜实惠，而是车价翻番。今年8月在合并优步中国之后，多地的滴滴用户反映，网约车的打车费用上涨了不少，高峰时段价格更比以往翻番2-3倍，远远高于传统巡游出租车。9月7日北京暴雨后，滴滴的很多订单提价近4倍，让人们大呼“滴滴打车”变“滴滴打劫”。这种峰时溢价的行为，也明显违背了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十条之规定，即“网约车平台公司应当合理确定网约车运价，实行明码标价，并向乘客提供相应的出租汽车发票。”

“滴滴打劫”的出现，与“沪人沪车”其实没有半毛钱关系。

创新的发展要有“红线”

当年，滴滴与易到、快的等一道，以“破局者”的身份大举杀入出租车市场，打破了“私家车不能进行商业化运营”的一贯规则，陆续推出滴滴打车、滴滴专车，给传统的出租车行业以强烈震动，倒逼传统出租车行业进行改革，同时也在一定程度上缓解了出租车市场的“打车难、服务差”等问题，被视为创新的互联网新经济的代表。

然而，打破不合理的规则的改革或创新尝试，值得鼓励，之后滴滴们无视政策禁令，游走于规则之外，触碰政策“红线”的行为却发出了危险的信号。之前默许滴滴们打破这一规则也仅仅是网约车政策空窗期和出租车市场改革双重背景下的一种暂时性的过渡安排，但市场的健康有序最终还是要建立在参与者对规则的尊重上。

去年，滴滴在北京、上海等多地都被有关管理部门约谈，明确被指出该公司推出的“滴滴专车”及“滴滴快车”业务违反了现行法律法规的规定，不得接入私家车从事客运服务，同时被要求清理平台内不合格司机及异地牌照网约车。然而，滴滴明面上表示将积极配合整改，随后的“踩线”行为却愈加疯狂，包括大量招募私家车司机、天价补贴、与优步中国合并、合并后启动提价、峰时溢价等等，打破的却远不止“私家车不能进行商业化运营”这一条规则。可以说，滴滴在疯狂扩张的道路上罔顾规则，一路“红灯闯关”。

滴滴当初的“天价补贴”，完全是一种抢夺市场的扩张行为，并不符合市场定价机制，导致国内超过40家网约车创业企业无力应付补贴大战而退出市场。它不仅损害了传统出租车行业的利益，更推动了市场的无序不公平竞争。出租车公司作为市场主体之一，在天价补贴面前毫无还手之力，这也成为当时各地出租车司机罢运事件频发的重要因素。

正是针对天价补贴，今年7月发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对价格违法行为做出明确规定：网约车平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为。

8月1日，滴滴宣布与Uber全球达成战略协议，滴滴出行将收购优步中国的品牌、业务、数据等全部资产。第二天，商务部发声，表示尚未收到滴滴和优步中国相关交易的经营者集中申报，按反垄断法规定的申报条件和国务院关于经营者集中申报标准的规定，滴滴和优步中国合并必须申报，未申报的不得实施兼并。但事实上滴滴却迟迟没有进行申报，不仅如此，滴滴还在8月2日与优步履行了股权变更登记手续，完成了交割，无视商务部“未申报不得实施兼并”的通告。

此次网约车地方新政的发布，却实实在在地让滴滴“跳了起来”，与政府部门打起了“口水仗”，因为在新政面前，变身为行业垄断独角兽的滴滴的资本利益受损了。然而，政策制定者在制定网约车行业法规时，要综合考虑城市人口控制、交通、治安和市场公平等综合的多重因素，需要平衡包括城市公共管理、网约车司机和用户，以及传统出租车等多个方面的利益，又需以服务大众、普惠大众等社会效益为前提，不可能因为某种个体或行业利益单独“开绿灯”。如果不能平衡利益，滴滴一直声称的“共享经济”只能是一个伪命题。

市场对每个参与者都应该是公平和平等的，每一个市场主体都应该自觉遵守“游戏规则”。创新的经济，同样有“红线”不能逾越，野蛮扩张的滴滴，应当清楚地认识到这一点。谁都想当那没有“紧箍咒”的孙猴子大闹一番，岂不乱了套？