城市邻避冲突治理中的地方政府决策水平提升分析

李德刚　王军霞

摘 要 随着城市化的深入和民众环境意识的提升，城市邻避冲突现象频繁发生，影响了社会的和谐发展。导致这种冲突的原因可能有多方面，但地方政府的决策失当是其重要诱因。地方政府一方面在决策理念上存有偏差，另一方面在决策过程中也存有开放性、民主性不足的问题。为有效治理城市邻避冲突，消弭其带来的负面影响，政府除了要修正考核方式、端正决策理念之外，还要注意推动信息公开、鼓励民众参与，并对受损民众进行必要的补偿。

关键词 城市邻避冲突 地方政府 政府决策

基金项目：本文系黑龙江省哲学社会科学规划办重点课题《公民政治参与与群体性事件的治理》（项目编号：12A002）的研究成果之一。

作者简介：李德刚，哈尔滨学院马克思主义学院教师，博士，副教授，研究方向：政治社会学；王军霞，哈尔滨学院马克思主义学院2013级学生。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.250

近年来，随着人们环境意识的提升，城市邻避冲突事件不断在各地上演。一般说来，所谓“城市邻避冲突”，是指在城市规划建设过程中，一些需要设置的惠及全市民众的设施，诸如垃圾回收站、污水处理厂、火葬场、化工厂、肿瘤医院等，受到设施所在地点周边民众的强烈反对而引起的冲突。“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”是这些参与冲突民众的普遍心理。导致邻避冲突的设施的选点与建设，主要是政府行为。民众不给政府“面子”，背后原因可能有多方面，地方政府的决策失当可能是重要一环。

一、城市邻避冲突治理过程的权宜色彩

纵观近年来各地发生的邻避冲突事件，如2007年北京六里屯民众反对建设垃圾焚烧厂，2008年四川成都市民抵制彭州石化项目，2011年大连市民反对PX项目，2012年四川什邡市民抵制大型钼铜冶炼项目，等等，参与事件的民众或者默默抵制，或者集体游行，或者爆发剧烈的肢体冲突，给社会带来巨大负面影响。梳理这些事件的过程，我们会发现，“政府决策——民众抵制——项目暂停”是其不变的程式。这些邻避设施在暂停后就不再设置了吗？显然不是！既不能停止，又不得不暂停，反映了地方政府的无奈，也使得邻避冲突的治理带有明显的权宜色彩。

之所以会有这种权宜性，其原因可以从公共需求和当事民众的心理方面来探讨。一方面，邻避设施建设是城市发展的客观需要。通观世界各国，随着社会经济发展，城市化成为不可逆转的客观现象，我国当然也不例外。据有关资料显示，“1978年-2013年，全国城镇化率从17.92 %提高到53.73%，预计到2050年将超过70%” 。城市化既是产业的城市化，又是民众生活方式的现代化，更是常住人口向城市的集中化。随着大量人口涌入，城市地方政府从服务地方发展出发，必然要设置更多邻避设施。在这些设施中，经济生产类的，诸如化工厂，可以设置在距离居民稍微远一点的地方，但生活服务类的，诸如垃圾回收站等，客观上需要设置在距离居民稍微近一点的地方。随着城市化水平的提升，城市规模不断扩大，城市范围不断延伸，邻避设施也客观上需要增置。

但是另一方面，当事民众对城市邻避设施建设在自家周边持抵制态度。伴随改革开放，大量民众从以往的“单位人”转变为“社区人”，社区在他们生活中的地位变得更加重要。他们渴望借助城市社区这个平台，规划自己的生活，使生活更加方便，生活质量更加提升，因而对城市邻避设施建设总体上是支持的。但是，当这些设施设置在自己后院，设施的负外部性外溢有可能影响到他们利益最大化时，“理性经济人”的决策思路促使他们本能地抵制这种邻避设施。在他们看来，这些邻避设施对他们的生活质量存在着现实的或者潜在的威胁，或者影响到自身居住环境的美观和财产增值的空间，或者影响到自身的健康和安全，认为这些设施给全市民众带来了便利，其负面影响却让他们独自承担，这是他们难以接受的。

由此，不需要充分的沟通，甚至也不需要特定的组织者，共同的利益危机把他们“拉”到了一起，或者采取静默的抵制，或者堵塞交通，甚至还有可能出现暴力维权行为，为了维护自身的利益，他们不惜一搏。当这些邻避冲突达到一定程度和规模，社会影响日益广泛时，地方政府迫于维稳的压力，往往不得不单方面妥协。但这种妥协不是邻避设施建设的寿终正寝，城市发展的现实需要促使政府不得不另寻他途。

二、地方政府处置邻避冲突的决策问题

为什么邻避冲突现象在各地反复出现？为什么地方政府为民服务的公共行为却遭到那么多民众的不理解？地方政府在做出相关决策时，为什么没有预测到这些可能性？追问这些问题，需要我们探讨地方政府在治理城市邻避冲突过程中的决策问题。

一方面，指导地方政府作出邻避设施建设决策的理念存在偏差。改革开放以来，我们致力于各项事业的发展，取得了巨大成效。但是，“以经济建设为中心”可能使得各地政府对发展理念产生了理解上的偏差，做出了简单化处理，较大程度上将“发展”等同于“经济发展”，通过GDP的增长来体现。并且，各地对政府行政人员的考核也集中体现在看其任内GDP的增长率，这进一步固化了发展理念的偏差。在GDP考核指挥棒的引领下，许多地方政府不顾本地的实际情况和环境承载力，片面上马各种环境破坏力大、资源损耗高的项目，并安置在交通相对便利、人口较为集中的市镇周边，给周边民众带来难以承受的压力。“企业的运行和高额利润的获得又离不开政府的‘支持和关照，于是两者结成了牢固的利益同盟。地方政府通过引进污染企业得到了GDP、财政收入和劳动就业，一些官员凭借‘政绩获得晋升。” 在这种理念的指导下，至于生态环境的破坏、周边民众健康遭受威胁等问题，与GDP的增长来讲，往往处于被“兼顾”的地位。遭受负面影响的周边民众在面对维权无果的情况时，爆发邻避冲突的可能性陡然提升。另外，尽管我们一直致力于社会主义民主政治建设，但有些地方政府行政人员对民主理念认识不足，喜欢“为民做主”，无论是经济生产类邻避设施，还是生活服务类邻避设施，无论是“敏感”项目，还是“非敏感”项目，在投入建设之前，都不愿让民众“掺和”，尽管其费心尽力，设施建成后也可能具有突出的正面影响，但民众对此往往并不领情。

另一方面，部分地方政府的环境决策过程封闭，民众不知情。对于公共问题的处置，政府决策是一个比较复杂的过程，期间要要经过决策目标的确定、方案的拟定与评估选择，以及政策合法化等程序。在整个决策过程中，政府领导、行业专家，以及普通民众，尤其是邻避设施建设地点周边的处于其潜在影响范围的民众都应该在场。决策的目标如何确定？决策的方案如何选择？评估人员有谁参加？这些问题的解答，政府不仅要听行业专家的意见，更为重要的是要聆听当事民众的心声。但是，正如前面所讲，有些地方政府民主意识不强，更多地倾向于将整个决策过程封闭起来，不愿让民众参与，总感到民众“七嘴八舌”太聒噪。即便有民主化程序的硬性规定，他们也能找到适当的措施予以避重就轻。对此，复旦大学戴星翼教授曾讲，“有的机构去居民区进行调查，时间大都安排在白天，在家的都是老头老太，还没搞清楚怎么回事，问卷就填好了。而且，环评调查结果在一些不为人知的网站上挂出来，公众的知情权和监督权并没有得到充分的尊重和满足。” 但是，做出公共决策，解决公共问题，提供公共服务，总是要付出成本的，地方政府封闭决策，可能会降低决策成本，提升决策效率，但没有经过民众必要的“指手画脚”，政策合法化这一关将很难通过，政策执行的成本也会拉高，甚至还会出现额外的诸如影响稳定和谐等问题的社会成本。

三、提升地方政府决策水平的措施建议

城市邻避冲突的社会负面影响明显，各地方政府需要认真处置。对于它们来讲，这个处置过程，除要着眼于邻避冲突本身，从经济理性的视角出发，可能还会考虑上级未来如何考核的问题。可喜的是，党中央开始调整过去官员考核过多看重GDP总量的做法，增加了环境内容。对此，十八届三中全会指出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益……等指标的权重” 。这将为邻避冲突的治理构筑大环境。在此基础上，政府还应注意做好三点。

（一）进一步做好信息公开工作

公民知情权是其参与权、表达权的前提。对于邻避设施建设，民众首先要知情，然后才会做出理性判断，准确表达。这需要地方政府做好信息公开工作。并且，当前的通讯技术也足以支撑广而告之的政府信息公开。对于党和政府，民众从心底是认同的，它们为民众服务的努力，民众也是看在眼里。至于邻避冲突，那仅仅是构筑和谐社会过程中的一些涟漪和浪花。民众并不是仅仅盯住眼前的、自身的那点利益，他们也有足够的大局观，只要通过必要的摆事实，讲道理，通过诸如网络、媒体、新闻发言人等方式，告知他们，政府打算做什么，为什么这么做，以及要达到一个什么目标，相信民众是能够理解的。封闭式决策只会使民众对政府产生心理隔阂和不信任。

（二）鼓励民众积极参与政府决策

邻避设施建设是城市发展的客观需要，但具体应该怎么选址、怎么建设，需要民众参与进来。地方政府在信息公开的基础上，设定必要的参与渠道，可以有效调动民众的参与积极性。比如，通过地方政府网站设置讨论平台，鼓励民众与政府进行交流沟通；通过听证会让民众真实了解政府的决策过程，聆听行业专家的解说，这不仅有利于决策本身，而且能够对民众进行环境教育，提升他们的环境意识。邻避设施有的确实会给周边环境带来负面影响，但更多的邻避设施仅仅让周边民众心理上感到不舒服，过不去心理这道坎。给民众机会，让他们参与进来，可以有效化解这种心理障碍。

（三）对受损民众进行适度补偿

“邻避设施是一个‘公共善和‘个人恶的混合体，它以当地居民利益受损为代价使整个社会获得利益” 。不可否认，有些邻避设施确实会给周边民众带来事实上的伤害，这种伤害是为公共利益而承担的。因而，从环境公平的角度来讲，地方政府理应给其适度补偿，比如房价的保价、免费体检、必要的心理咨询与辅导、受损物件的赔偿等。同时，为避免或减少争议，地方政府有必要进行损失的甄别与评估，并制定必要的补偿条件和标准。在必要的政策纠偏的基础上，进行适度的利益补偿，不仅可以有效缓解民众对邻避设施的抵制情绪，减少邻避冲突现象发生的几率，而且也体现了环境正义。

总之，城市邻避冲突频繁发生，社会影响巨大，应该努力处置。既要看到当事民众的问题，更应该看到地方政府在此过程中存在的不足，从构建社会和谐和服务型政府的角度，规避决策中的问题，加强政府与当事民众之间的双向沟通，共筑社会主义和谐大厦。

注释：

中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报.资料来源：www.stats.gov.cn.2014-02-24.

聂辉华.斩断政企合谋的利益链条.21世纪经济报道.2009-11-11.

孙文婧.如何应对中国式邻避运动.上海国资.2013（6）.

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社.2013.12.

尹素琴.邻避冲突的地方政府决策诱因探析.新疆财经大学学报.2014（3）.