浅论检察机关如何开展国家司法救助

赵福杰　马文昌

摘 要 从2009年中央政法委等八部委联合下发，我国的刑事被害人救助工作在全国各地逐步开展起来，2014年中央政法委等六部委，下发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》凸显了救助范围和重视程度等方面的变化。检察机关开展司法救助在时机上有一定的优势，这也意味着检察机关在整个司法救助体系中肩负着较大的责任。

关键词 刑事被害人救助 司法救助 检察机关 社会保障

作者简介：赵福杰、马文昌，天津市滨海新区大港人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.195

司法救助制度是一项系统的工程，2009年中央政法委等八部委联合下发的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称《被害人救助意见》），2014年中央政法委等六部委，下发《关于建立完善司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《司法救助意见》），司法救助制度逐渐建立并发展。在当前全面深化改革的背景下，司法救助制度的建立和完善对保障人权、实现社会公平正义具有重大的意义。其中检察机关在开展该项工作中应当扮演重要角色。

一、从刑事被害人救助到司法救助制度的转变

从2009年中央政法委等八部委联合下发，我国的刑事被害人救助工作在全国各地逐步开展起来，2014年中央政法委等六部委，下发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《司法救助意见》），则是对刑事被害人救助制度的延伸和拓展，从刑事被害人救助到司法救助的转变，凸显了救助范围和重视程度等方面的变化。概括而言司法救助制度与刑事被害人救助制度存在以下区别：

（一） 救助对象上的区别

《司法救助意见》第二部分规定了八类救助对象，前四类都是刑事案件被害人，相比《被害人救助意见》增加了刑事被害人因受犯罪侵害，致使财产遭受重大损失的情形。后四类包括了证人、举报人、鉴定人申请执行人、民事侵权行为的被侵权人等。此外，诉求具有一定合理性的涉法涉诉信访人也被纳入了司法救助的范围。

在救助对象上，《司法救助意见》不仅突破了刑事案件被害人这一范围，甚至也突破了刑事诉讼这一前置条件，在民事诉讼，判决执行，涉法涉诉信访等方面的当事人均有涉及，极大的扩大了救助对象。

事实上，在《司法救助意见》下发以前，全国各地就已经在开展广泛的司法救助的工作，救助的范围已经超越刑事被害人，包含了诉讼中的证人、举报人甚至诉求具有一定合理性的涉法涉诉信访人。《司法救助意见》顺时应势，将各种位面的救助纳入到一个统一的平台之上。

（二） 救助方式上的区别

刑事被害人救助主要方式是发放救助金，《司法救助意见》除规定了发放救助金这一主要方式外，还指出，司法救助制度要与思想疏导、宣传教育相结合，与司法救助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。有条件的地方，积极探索建立刑事案件伤员急救“绿色通道”、对遭受严重心理创伤的被害人实施心理治疗、对行动不便的受害人提供社工帮助等多种救助方式，进一步增强救助效果。

二、建立和完善国家司法救助制度的价值分析

（一）有利于从深层次上化解矛盾纠纷

社会的公平正义追求的不仅是程序上的公正，更是实质上的公正，不仅要求追究犯罪嫌疑人、被告人的责任，还应在体现在对当事人受损权益的弥补。司法救助制度的建立，可以帮助当事人消除悲观心理，使利益受损一方感受到社会的温暖，忘记痛苦和仇恨。这样对于减少涉法涉诉上访、化解社会矛盾、减少社会对立情绪、维护社会和谐稳定具有极其重大的现实意义。

（二）有利于树立公众对法律的信仰

正如伯尔曼所言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。” 现代司法追求的不仅是单方权益的保护，而且是一种“既保护犯罪人权益、又保护被害人权益”的均衡司法、和谐司法。国家在刑事被害人、其他当事人在“求偿不能”时给予及时救助，向各方提供看得见、摸得着、感受得到的实际利益，将有助于赢得社会对司法的积极评价，增强法治的权威，助推依法治国基本方略的实施，夯实社会治安综合治理的法治之本。

（三）司法救助是人文关怀的重要体现

人文关怀，是对人的生存状况的关怀、对人的尊严与符合人性的生活条件的肯定，是关注人的生存与发展，就是关心人、爱护人、尊重人、同情人，是社会文明进步的标志和人类自觉意识提高的反映。

应该看到的是，在犯罪嫌疑人的权利保障越来越全面的同时，其他诉讼当事人的权益保护制度建立工作却相对滞后，特别是目前对陷入经济困境的被害人、举报人、证人缺乏必要的救助制度，以至于被害人及其家庭往往因为遭受突如其来的灾难后落入更加悲惨的境地。我国每年刑事立案数在400万件以上，被害人、证人群体庞大。但刑事被害人及其亲属获得民事赔偿的比例不足10%，每年约有300万被害人及其亲属得不到任何赔偿，生活非常困难，而在追究犯罪行为的过程中，证人、举报人等因遭受打击报复生活陷入困境的事例更是屡见报端。

三、检察机关开展司法救助的实践

（一）司法救助工作取得的成效及困境

当前我国在司法救助方面的立法主干就是中央政法委等机关下发的《被害人救助意见》和《司法救助意见》。《司法救助意见》下发后，最高人民检察院相当重视，以此为依据制定了《最高人民检察院关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》但由于实施时日尚短，相关数据还未成型。《被害人救助意见》施行以来，刑事被害人救助工作取得了一定成效。全国已有超过半数省份制定了刑事被害人救助工作实施办法，一部分遭受严重暴力犯罪侵害的被害人或其近亲属获得了救助。

但是，不管是《被害人救助意见》还是《司法救助意见》，规定的内容主要体现为概括性原则性和指导性，因此在推行过程中暴露出诸多问题。

一是资金来源方面规定过于笼统，致使大多数地区资金难获保障。

二是救助程序方面不明确，导致某些地方设置了过于繁琐的程序。

三是在救助工作中分工不明确。司法机关、政法委、司法行政机关、财政机关在救助过程中分工不明，导致各机关责任不明，互相推诿或互相争权的现象时有发生。

四是救助过于被动。根据笔者了解的近两年的救助的案例，分析相关情况，发现过去多数司法救助是在“不闹不给”的原则下开展的，即使给也是为“花钱买平安”，很多实践似乎也是为了完成上级考核指标，在确认能够通过救助行为实现息诉罢访的前提下才开展工作。

（二）检察机关开展司法救助工作的优势与责任

司法救助是一项系统的工程，从文件的出台和规定来看，这项工作都需要各机关、部门的通力合作，而检察机关开展司法救助工作，具有一定的优势。公安机关在侦查阶段开展救助工作，面临的主要问题是在侦查阶段案件事实一般尚未查清，而在案件事实基本成型后，公安机关一般会将案件第一时间移送检察机关，致使公安机关在开展救助工作的期间，往往已经将案件材料移送检察机关，会给工作开展带来困难。就人民法院而言，审判程序位于整个刑事诉讼过程的末端，人民法院了解案情的事实相对滞后，如果等待审判阶段再行启动救助程序，则为时已晚，与司法救助的“救急性”原则冲突。因此检察机关开展司法救助在时机上有一定的优势，这也意味着检察机关在整个司法救助体系中肩负着较大的责任。

四、关于检察机关开展司法救助工作的建议

《司法救助意见》已经为司法救助工作划定了范围，并指出了工作方向，检察机关与之配套的《最高人民检察院关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》更进一步要求“各级人民检察院要及时制定完善本院国家司法救助制度规范性文件，确保救助工作有章可循、有据可依，公开透明、规范进行。”在此前提下，检察机关制定相关细则以及开展司法救助工作时可以从以下方面考虑：

（一）明确检察机关开展司法救助工作的定位

党的十八大报告指出：要“统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度”，其中包括 “完善社会救助体系”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”

我国的社会保障体系的美好愿景不是一项单一制度的建设，而是一个立体的系统工程，其中包含：“社会保险、基本养老保险、基本医疗保险制度、社会救助体系、健全社会福利制度、慈善事业、优抚安置工作”等内容，一方面体现了党在保障人民生活幸福，建设社会保障体系这一重大问题上的决心，另一方面也说明，司法救助制度，乃至整个社会救助体系，都需要在一个系统的工程下发挥局部的作用。这就要求检察机关开展司法救助工作，要克服大包大揽的心态，明确司法救助在救济体系中的定位，克服一包到底的心态，明确检察机关在司法救助工作的角色定位。也就是树立“两个克服，两个明确”的工作思路，用体系的思维指导实践，把开展司法救助工作纳入到整个社会保障体系中去。

（二）明确救助范围

司法救助制度笼统来说是对部分受到犯罪伤害的被害人、证人等及其家属进行救济的制度。就救济范围而言主要涉及三方面的问题：何种犯罪引起的损害可以救济，应当对情况进行救济，给哪些人救助。 下面我们将分别讨论：

1.何种犯罪引起的损失可以获得救济：

对于这个问题各国立法存在明显的差异，总体而言可以大概分几种情况：

一是将犯罪的范围限定在暴力犯罪。这种做法仅将暴力犯罪所造成的伤害纳入国家救助的范围，且对暴力犯罪的理解较狭义，明显是要救助范围限定在最小。

二是因故意犯罪或者特定的故意犯罪造成的伤害。德国《暴力行为被害人赔偿法》将救助范围限定于故意不法加害行为或正当防卫造成的身体伤害或经济损失。日本和韩国对救助范围的规定也都类似。

三是法律规定的犯罪行为，不管是否涉及故意犯罪或暴力犯罪，只要是法律规定的犯罪造成的伤害均可纳入救助范围内。

我们认为无论何种犯罪引起的伤害都实实在在的给当事人或其家属的生活造成了损害，考虑到司法救助的救急性质，我们不应当过多的纠结于犯罪行为的性质，而是应该考虑到当事人实实在在的需求，以犯罪种类而论一刀切的做法实际上是一种机械的只考虑工作方便的做法。《司法救助意见》在规定救助对象范围时使用了“受到犯罪侵害”的表述，即不考虑犯罪种类，因此我们认为完善司法救助制度时不要将着眼点放在犯罪种类上而更应该从被害人的实际生活境况出发。

2.救助被害人损失的范围：

受到犯罪侵害或打击报复大体可分为经济损失、人身损害和精神损害。损失情况不一，其中人身损害对当事人及其家属可能造成的危害最大，其次是经济损失然后是精神损害。因此在制度构建的时候应当本着人身损害优先的原则进行救助，其他的如经济损失、精神损害等只有在极特殊的情况下，才予以考虑，这样的制度设计较为合理。既要保证一次性救助取得必要效果，也要考虑到国家和地方的经济实力。

3.司法救助的对象：

对于救助对象的范围，陈光中教授认为应该采取犯罪地为主，国籍为辅的原则。即犯罪发生在中国的，不论被救助人的国籍如何，因犯罪被害而生活陷入困境的都可以申请并有权获得救助。而有中国国籍的人在外国遇害却没有得到救助的，也可以在我国提出救助申请。 《司法救助意见》中没有涉及该问题。本文认为在我国目前的经济发展状况下，尚不能保证对境内有需求公民的救助，故不宜将救助对象的范围规定的过于广泛。且对外国人和境外公民在国外是否得到救助，获取资料十分困难。即便可以与国外有关部门建立沟通渠道，获得信息的时间也比较长，与国家救助的及时性不相符合。

救助的对象应当限于自然人，这方面争议不大。此外，本文认为某些法律上难以获得认可亲属关系也可以纳入到救助范围中，比如没有收养手续的未成年养子，没有其他生活来源的同居关系人。主要是因为这些人的生活主要依赖因犯罪遭受损害人的收入，而又难以获得其他救济。

另外，为了防止某些人利用该项制度获得非法利益，还应当对救助范围做其他限制，某些特定关系人，负有扶养义务的近亲属之间相互犯罪受伤害的应当严格限制，相互加害的、因自己的过错导致别人犯罪受害的等等都应当受到限制。

（三）完善快捷、便利的救助程序

“及时救助”是司法救助的重要原则，从司法救助的特点而言，快速及时救助无疑能起到更好的社会效果。因此设计程序必须简洁、快速、方便。有关部门显然意识到了这个问题，《司法救助意见》粗略的规定了告知、申请、审批、发放四个环节，各地检察机关在会同其他机关制定实施细则，开展司法救助工作时应当着重考虑。

1. 告知：

应当明确，公诉、侦监、反贪、反渎、民行、监所、控申等办案部门在办理案件或者处理涉法涉诉信访过程中，发现刑事被害人等被救助对象符合救助条件的，应当及时告知，告知的形式以发放告知书为主。天津市滨海新区大港人民检察院结合工作实践，设计了可申请救助告知书在办案期间发放。此外还可以采取其他方法告知当事人相关权利，如在办案工作区、信访接待场所公示救助范围等。

2. 申请：

《司法救助意见》明确申请司法救助应当书面申请，不能提供书面申请的也可以口头申请，对于申请方式要求比较放宽。还要求当事人提供身份证明、生活困难等证明。无论书面申请还是口头申请都应当载明以下事项：案由，本人在案件中的身份，实际损害结果，生活困难的情形，是否获得其他赔偿。由于内容比较多且相对固定，故建议采用表格的形式。

3. 审批：

《司法救助意见》规定收到申请后，办案机关应当在 10 个工作日内作出是否给予救助及具体救助金额的审批意见，决定不予救助的，及时告知并做好解释工作。这实际上改变了《被害人救助意见》中的“办案机关就具体案件提出救助意见和救助金额，当地政法委审批决定”的模式。 由办案机关行使实质的审批权，其他机关不再进行实施性的审批，这一点，各地在制定实施细则时应当着重考虑，避免程序上不必要的延宕，坚持及时救助原则。

4. 发放：

批准同意的，财政部门应当及时拨付，办案机关收到款项后应在2个工作日内通知申请人领取。此外还规定了，结合将救助金发放时间进行缩短以及增加急需医疗救助场合的先行垫付程序等制度，《司法救助意见》更加注重司法救助程序的效率。

（四）做好衔接及沟通工作

由于司法救助专项资金数量比较有限，而救助单位不止一家，因此检察机关应当加强和各机关的沟通协调，防止出现检察机关同意救助，而专项资金实际无钱可付的局面。可以通过每月救助情况互通的方式，随时掌握救助金发放的情况和余额。

“衔接”是保证快速、顺畅完场司法救助工作的关键。在实践中，经常出现办案机关依据本系统规定出具相关审批材料及救助意见，而政法委、司法行政机关、财政机关等以与本系统规定不一致为由拒绝受理的情形，即使受理经手各机关也要经过层层审批，某些地方甚至规定了司法行政机关及财政部门也要对案件进行实质审查，严重拖延了救助的周期，降低了救助的社会效果。《司法救助意见》明确了办案机关提出审批意见的工作模式，在制定相关实施细则时应当充分考虑、加强沟通，使用统一形式的法律文书，保证办案机关提出审批意见，当事人能够迅速及时获得赔偿。

注释：

[美]伯尔曼著.梁治平译.法律与宗教.中国政法大学出版社.2003.3.

姚建宗.法治的人文关怀.华东政法学院学报.2000（3）.

中国青年报.2011年2月9日.

制定《刑事被害人救助法》.河南法制报.2012年3月7日.

张凌.建立刑事被害人国家救助制度的思考.贵州警官职业学院学报.2008（2）.

陈光中.司法体制改革若干问题之我见.刑事司法论坛.2008.

赵国玲、徐然.司法救助及其中国模式——以《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》展开.政法论丛.2014（10）.16.