基于经济协调发展的内蒙古城乡统一建设用地市场研究

梁洁　王友凤

摘要：建立城乡统一建设用地市场是城乡统筹发展的迫切需要，是缩小城乡经济发展差距的有效手段。文章论证了城乡统一建设用地市场与城乡经济协调发展的内在联系，分析了内蒙古自治区城乡经济发展存在一的差距，剖析了自治区建立城乡统一建设用地市场、促进城乡经济协调发展的有利条件。并以城乡经济协调发展为前提，提出了建立集体土地流转机制、推进宅基地流转、征地制度改革等建立的城乡统一建设用地市场的对策建议。

关键词：城乡统一建设用地市场；城乡经济协调发展

1. 引言

城乡关系是伴随着“城市”的产生而出现的。改革开放以后，随着城镇化的快速推进，城市和农村的矛盾就此产生，并伴随着经济的快速发展而进一步加剧。近年来，“缩小城乡经济发展差距”、“健全城乡发展一体化体制机制”等成为诸多学者研究的热点问题。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“健全城乡发展一体化体制机制”及“建立城乡统一的建设用地市场”等土地改革目标，进一步为城乡统筹发展指明了研究方向。

目前，对城乡统一建设用地市场研究主要集中在如何构建、对策建议等方面，而忽略了建立城乡统一建设用地市场与经济协调发展的关系。弄清城乡统一建设用地市场对城乡经济协调发展的作用及其两者的内在联系，不仅对缩小城乡经济发展差距具有实践意义，也是建立城乡统一建设用地市场的基础。

2. 城乡统一建设用地市场与经济协调发展的内在联系

2.1 城乡统一建设用地市场的内涵

城乡统一建设用地市场是指在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[1]。建立城乡统一建设用地市场是规范土地市场的有效手段，也是发挥市场优化配置作用的必然要求。从构成要素来看，城乡统一建设用地市场主要包括交易主体、交易对象、交易工具及交易价格等。从研究内容上来看，城乡统一建设用地市场主要包括集体经营性建设用地流转、农村宅基地流转、征地制度改革及交易平台建设等。

2.2 城乡经济协调发展的内涵

城乡经济协调发展的实质是协调和发展。经济发展与经济增长不同，它不仅代表了经济总量的增加，还代表了产业结构和社会结构的优化、社会生活质量和投入产出效益的提高等。协调是指不同区域间或经济产业结构间的平衡与相互促进作用。城乡经济协调发展的内涵即在协调机制的作用下，城市和农村的经济发展实现和谐的、互利的、合理的、有比例的发展，使事物整体效应达到最大满意度的可持续的发展。

2.3 城乡统一建设用地市场与经济协调发展的关系

土地市场也是一种生产要素市场，是现代市场经济的重要组成部分。自国家实行国有建设用地有偿使用制度以来，国有建设用地市场得到蓬勃发展，并在发展过程中逐步完善，形成了成熟的市场体系。成熟的国有建设用地市场是土地资源优化配置的前提，也是产业结构优化的基础。产业结构作为经济发展的一项重要组成部分，是在不断的结构调整过程中实现经济协调发展的。因此，完善的国有建设用地市场对经济协调发展起到一定的促进作用。

但是，完善的土地市场是由国有建设用地市场和集体建设用地市场两部分组成的。由于土地所有权的二元结构，农村建设用地只能通过“农转用——征收——供地”的运作模式合法的进入建设用地市场。而在建设用地指标不足或无法通过正常法律途径实现农村建设用地征收时，在市场机制和巨大潜在利益的驱使下，农村建设用地开始进行大量的隐性交易，如将耕地出让、转让、出租用于非农业建设，以租代征、宅基地非法买卖等，严重扰乱了正常的土地市场秩序，破坏了政府机构对用地结构及产业结构的有效调控，制约了产业结构的优化升级，阻碍了经济的协调发展。

因此，国有建设用地市场和集体建设用地市场相互作用、相互影响，是密不可分的整体，二者共同作用于土地市场的运行机制，对经济协调发展产生积极的影响。建立城乡统一的建设用地市场不仅是完善土地市场的迫切需求，也是优化土地资源配资、优化产业结构调整，实现城乡经济协调发展的重要途径。

2.4 城乡统一建设用地市场对经济协调发展的导向作用

2.4.1城乡统一建设用地市场对经济主体的导向作用

价格机制、供求机制和竞争机制是构成土地市场运行的三大要素。土地市场通过其价格机制来引导经济主体对土地的供给与需求。

土地作为特殊商品在土地市场中进行流通，土地市场通过市场机制调节土地资源的配置，使土地供求双方即经济主体自愿达成有偿转让交易。城乡统一建设用地市场的建立，可以使经济主体之间的交易更加公平、透明，避免农村集体建设用地市场隐性交易扰乱正常的市场秩序，通过统一的、完善的市场运行机制调节土地供求双方的交易意愿，实现土地供需不平衡向平衡状态的转换。

2.4.2城乡统一建设用地市场对产业结构的导向作用

土地市场是通过土地资源优化配置对土地利用结构的调整来实现对产业结构的影响作用。在国民经济发展的初期，第一产业作为经济发展的支柱产业，土地利用结构以农用地为主。随着工业化经济的发展，第二、三产业的比重大于第一产业，土地利用结构相应的由农用地向建设用地倾斜，在此过程中，农用地通过土地市场体系向建设用地进行转化。但是，由于集体建设用地市场的不完善，土地市场受建设用地指标及征收土地的限制，在土地利用结构调节的过程中，难免会出现无法满足土地需求的情况，这在一定程度上阻碍了产业优化升级。因此，建立城乡统一建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地“同权同价”有助于促进产业结构优化升级。

3. 内蒙古城乡经济协调发展现状

3.1 自治区城乡经济发展不协调的主要表现

3.1.1 城乡人均收入水平

城乡经济发展不协调，是我国当前经济发展中的突出问题，也是内蒙古城乡经济发展的突出问题。首先，城乡居民人均收入不协调是城乡经济发展不协调的主要表现。

根据表3-1，自治区城乡居民收入水平存在一定差距，城镇居民可支配收入是农村牧区居民总收入的1.8倍左右，并在2013年呈现上升趋势。如果考虑城镇居民享有的社会保障、城镇居民补贴等隐性福利，城乡居民收入水平还会进一步扩大。同时，城乡居民收入绝对差呈现逐年增长趋势，从2007年的5591元增加到了2013年的13023元，增加了超过2倍，这从另一方面也表明自治区城乡经济发展差距在逐步扩大。

3.1.2 城乡居民生活水平

城乡居民消费水平是生活水平的具体体现，同样也是城乡经济发展不协调的主要表现。

3.2 自治区城乡经济协调发展的有利条件

3.2.1 集体建设用地抵押探索为城乡经济协调发展奠定了基础

2013年6月，内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区集体建设用地使用权抵押暂行管理办法》的通知（内政办发〔2013〕60号）。《办法》的实施，为进一步鼓励集体建设用地使用权人和各类金融机构积极开展集体建设用地使用权抵押活动，规范集体建设用地使用权抵押中的申请、评估、登记等程序，正确引导集体建设用地使用权抵押融资，努力为集体建设用地使用权抵押融资创造良好的政策环境提供了政策支持，同时也为进一步实施集体建设用地流转，促进城乡经济协调奠定了基础。

3.2.2农村牧区宅基地管理研究为城乡经济协调发展提供了数据支持

农村宅基地管理是农村土地管理的重要组成部分，也是农村土地管理中的重点和难点。针对农村宅基地管理面临新的形势，农村牧区宅基地法律关系不完善、不明确等问题，2014年7月，自治区开展了“农村宅基地管理的课题研究”。课题研究在大量实证调研的基础上，分析了自治区宅基地用地标准、审批权限、合理退出等问题，为实现农村牧区宅基地流转，保障农牧民合法财产权益，实现城乡经济协调发展提供了详实的数据支持。

3.2.3 征地制度改革为城乡经济协调发展提供了实证案例

土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，是城乡矛盾的突出表现。改革开放以来，自治区稳步推进新农村与新牧区建设，工业化、城镇化快速发展，全区城镇化率已经达到55%，比2005年提高7.8个百分点。累计新增城镇人口211万人，城市建成区面积扩大了161平方公里。随着工业化和城市化的加速推进和农地非农化节奏的不断加快，现行征收制度极大地阻碍了城乡经济协调发展。自治区和林格尔县作为国家土地征收制度改革三个试点之一，不仅站在了土地征收制度改革的前沿，更为城乡经济协调发展研究提供了实证案例。

4. 建立城乡统一建设用地市场促进经济协调发展的对策建议

4.1 建立集体土地流转机制，大力发展村镇企业

集体土地流转是建立城乡统一建设用地市场的一项重要内容。集体土地流转机制的建立一是要从政策层面突破创新，制定相应的集体土地流转管理办法，使集体土地流转有法可依；二是建立有效的市场准入制度和抗风险机制，即对于集体土地流转交易的受让方进行严格的资格审查和信用评估，防止受让方因资金或信用问题无法履行合约给农民带来风险；三是建立政府资金扶持机制，由政府在每年的财政预算中，预算处部分扶持资金，保证集体土地流转的前期运行。

通过集体土地流转机制的建立，可以在农业产业结构和工业产业结构两个方面促进农村经济的发展。在农业产业结构方面，通过集体土地流转，盘活闲置或低效利用的土地资源。土地市场通过其市场机制，把农民流转出来的土地，通过租赁等形式向农业种植大户或农业公司集聚，实现集体土地的有序流转和优化配置，助力农业产业结构调整。在工业产业机构方面，通过集体土地流转，淘汰产能过剩的农村企业，如砖瓦厂等，将其土地向新型产业结构的村镇企业流转，村集体可以通过以土地入股、合资等方式参与企业的运营，不仅可以提高当地农民受益水平，也有助于村镇企业产业结构升级。

4.2 推进宅基地流转，保障农民合法财产权益

据统计年鉴和土地现状变更调查资料，2009年～2013年全区农村牧区人口由1128.6万人降至1031.7万人，减少96.9万人；全区农村牧区居民点用地由74.01万公顷增长至75.10万公顷。同期人口减少8.6%，而用地增加1.5%。同期农村牧区居民点人均面积由656m2上升为728m2，增长11%。我国法律规定，宅基地实行“一户一宅”制度，但是由于继承关系，很多农村家庭是“一户多宅”，造成了农村宅基地的闲置和浪费。因此，在自治区宅基地现状的基础上，推进宅基地流转，允许宅基进入土地市场进行抵押、流转，不仅使农民获得创业和生产发展资金，增加农民的融资手段，增强农民进城购房能力，而且可以盘活宅基地存量，节约耕地资源，有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。

4.3 探索创新征地制度改革，保证农民共享土地增值收益

根据自治区和林格尔县征地制度改革试点情况，对征地制度的改革主要从三个方面入手：一是缩小土地征收范围。在国家层面的改革方案未出台前，自治区可以采用列清单的方式将公益性用地做出明确规定，凡不在清单范围之内的用地名目，只能通过城乡统一建设用地市场的运行机制进行供地，彻底从源头上缩小征地的范围。二是规范土地征收程序。建立土地征收社会稳定风险评估制度，探索形成多层次多种形式的土地征收民主协商机制，与被征地的村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、土地征收资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。三是完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，确定合理征收补偿测算标准。涉及征收农民住房的，要探索保障和改善农民居住条件的多种安置途径，确保农民住房财产权益。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农民集体经济组织经营，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

参考文献：

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