土地储备与城市土地市场运行

王德润（拜泉县土地矿业权储备交易中心，黑龙江 齐齐哈尔 164700）



土地储备与城市土地市场运行

王德润
（拜泉县土地矿业权储备交易中心，黑龙江 齐齐哈尔 164700）

摘 要：我国在城市土地发展的过程中，面临的最主要的问题是市场力量的薄弱，政府在这一过程中的作用也没有得到有效的发挥，而土地储备制度的出现使这一现象得到了很大的改善。笔者通过对城市土地市场在发展过程中存在的问题进行分析，提出几点解决的对策，仅供参考。

关键词：土地储备；城市土地；功能

国家在对土地市场进行调控的过程中，主要依靠的就是土地的储备制度，这一制度的出现，极大地提高了政府调控市场的职能，而且对促进城市经济的发展也起着重要的作用，而要想更好地发挥好土地储备制度的作用，就要加强对城市土地市场在发展过程中存在问题的探讨。

一、城市土地市场在发展中存在的问题

城市土地市场主要是指城市的土地用作商品在市场中进行流通交易，形成的各种经济关系的总和，其实质的问题就是土地所有权在各个经济体之间发生流转而产生的经济关系。这种发展的形式是从1987年的深圳开始的，从此之后土地资源市场化配置的大门就被打开了。在发展的过程中，我国的土地市场无论在制度上、法律上还是信息化方面都取得了有效的发展成果，主要表现为以下几点：

（1）有偿供地的范围、方式制度化；

（2）建设用地供应总量控制已经法制化；

（3）市场交易汗理逐步规范化；

（4）市场服务开始信息化；

（5）中介服务正在市场化。

随着土地市场的不断完善，使得我国在土地资源的配置上也有了很大的提升，使市场在资源配置中的基础性作用得到了很大增强，但是相比于其他国家，我国在这一方面的发展时间还比较短，在一些配套工作的开展过程中还有很多需要完善的地方，所以仍然还有很长时间一段路要走。

1 市场在资源配置方面的作用没有得到充分发挥

由于市场覆盖面窄，市场机制在配置城镇土地资源中的作用尚未充分发挥，不能按照效率原则调整城市土地利用结构，促进城市土地的集约利用。如南京市新街口到鼓楼地区，居住用地约占50%，商业等第三产业用地只占25%，其他用地约占25%。作为南京市的CBD，工业、居住等用地占到75%的比重与城市土地资源合理配置的要求相距甚远，使城市中心寸金之地未能得以充分利用。

2 市场缺乏竞争力，土地价格扭曲

在现有的土地有偿转让的方式中，主要就是协议、拍卖和招标3种。在这3种出让方式中，最主要的还是协议式转让，其余两种形式在处理的过程中使用率只在10%左右，但是在出让价格方面，招标方式出让土地的价格大概高出协议出让的3～5倍左右，而拍卖出让的方式高出协议出让的4～10倍左右，所以协议式的土地出让方式使得土地的使用权失去了竞争的机制，在确定低价和土地使用条件过程中受到承办者极大的影响。而协议的方式在规范性方面严重的缺乏，这就导致在出让的价格上都是比较低的，使得国有土地所有权的经济利益得不到有效的保障，而且由于其是在非公开的前提下进行的，经常会出现一些腐败的现象，使得国有土地资源造成极大的浪费。这样的出让方式给使用者带来的好处是比较明显的，但是在使用动机上就很容易出现不足。

3 隐形的土地市场大量存在

隐形市场的大量存在的一个最主要原因就是一些已经转让的土地资金没有及时地补救，或者是土地使用权的划拨以及一些没有得到征用就入市，而我国目前的土地有偿使用和行政划拨的过程中，实行的都是双轨制的制度，这样就出现了土地价格的双规并行的模式，而划拨过程中的土地费用也要比出让、转让的费用低很多，受到双轨制的巨额差价影响，就会滋生一些腐败的社会现象，进而出现暗地里进行隐形交易的现象。土地隐形市场现象的存在，还会使得一些国有的土地财产关系模糊，造成了极大的损失。在隐形市场当中土地的价格具有很多不确定的因素，这对于正常的土地出让环境来说形成了很大的困扰，也影响了土地市场的正常发展。

从整体的发展角度来看，我国的土地市场在发展过程中存在的最主要问题就是市场发展的不规范，没有真正发挥好自身在资源配置方面的作用，具体有以下几方面原因：

（1）双轨制的运行模式，使得寻租的现象大量存在，这样一来土地的市场化程度就得到极大地降低，使其原有的价值不能得到很好地体现，而价格方面的扭曲现象，也造成了国有土地资源的极大浪费。

（2）政府在这一过程中的职能没有得到很好的实现，很多越权批地、违法批地的现象大量存在，土地隐形交易的现象也越来越多，这就使政府失去了对土地资源的有效控制。

（3）市场在资源配置中的作用得不到有效的发挥，使一些旧城市的发展速度也十分缓慢，农业土地具有很强的外部经济特点，但是这一特点并没有在其自身的市场价值中体现出来，所以土地的市场价格就会被压低很多，使其失去自身的竞争优势，让一些在价格上具有优势地位的土地吞噬。旧城在发展的过程中，对公共产品的需求是非常大的，而市场的不足在这一过程中被充分显示出来。

二、土地储备制度的功能

土地储备制度都是由政府机关委托一些机构，来进行土地的征用、收购以及转制等，进而让一些比较分散的土地更加集中，然后政府或者是一些委托的机构负责对土地进行集中的开发，把前期整理工作做完之后，要按照城市土地的年度计划，来把现有的一些土地投入到市场当中。土地的储备制度在解决政府职能得不到有效发挥和市场配置作用得不到增强的问题处理上有着重要的作用，可以让政府在调节市场资源的职能得到增强，对于市场的发展也有着重要的促进作用，使得土地资源的配置效率得到很好的提升，而作为政府部门，要在制度创新工作上有所加强，现有的土地储备制度功能如下：

1 增强市场的调节能力

通过土地储备制度的建立，不仅可以增强政府对土地一级市场的垄断，还可以增强市场的调控作用，在一些委托机构的征收、采购以及转让等工作中，也可以进行一些直接的储备，也可以开发之后再进行储备，之后再按照相应的计划规定来进行土地的出让或者出租。土地储备制度让政府更好地掌握了收购的权利，让一些比较分散的土地变得更加集中，可以用同一储备体系来对土地进行管理，这样既实现了政府集中管理，又增强了市场对资源的调配作用。

2 提高储备制度的透明度，防寻租行为的发生

要把土地储备的数量、区位以及等定期进行公开，然后按照实际对土地利用的规划要求，把这一过程中出让土地的数量、等级以及用途等进行公开，在对土地出让的过程中，要按照相关的法律规定来对招标的土地进行经营管理，但是也要把结果进行公开。通过储备制度的透明化，来把市场运行过程中受到个人因素的影响降到最低，防止寻租现象的出现，可以确保交易过程中更加的公平公正。在市场配置土地资源的过程中，土地的价格主要是由供求关系决定的，所以必须要对土地价格的扭曲现象进行纠正，可以让一些存量的土地盘活，更好地规范市场的运作机制，以免出现土地收益流失的现象，这对于促进城市的基础设施建设也有着重要的帮助。

3 优化原有土地结构，改善城市功能

我国的各个城市在生产功能方面的作用都很强，城市内部的工业用地也比较多，和发达国家相比在交通用地、广场用地和绿地的比例上，我国都占有明显的优势。尽管如此，但是市场的发育程度还是比较低的，土地的产权也不够清晰，所以就使交易的成本有所增加，要想单纯依靠市场的作用来对城市的土地结构进行优化，虽然可以达到一定的效果，但是在时间上会是比较漫长的，另一方面也是因为市场调节的机制在社会对公共产品需求的供应上也不能满足，对一些非营利性质的产业在供给上的问题也得不到有效的解决。土地储备制度的建立，可以通过一些行政手段来对原有城市的发展进行改造，在规划、开发、管理工作上可以更加统一，这样不仅做到了优化城市土地结构的目的，还使得城市的功能得到了很大的改善。

4 提升城市土地资本价值，调控城市经济发展

通过土地储备计划，对储备区域的土地进行集中成片设计和整理，重点进行基础设施的建设，改善区位条件，使储备的土地形成聚集和规模效益，从而提升城市土地资本价值。通过土地出让，依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环，提高政府经营城市的能力。同时，政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模，对城市产业结构的合理调整进行适度调控，促进城市经济快速、协调发展。

结语

通过土地储备制度，提高了土地资源配置的市场化程度，促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给，强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供地，强化了政府对土地市场的调控。在旧城改造、显化城市土地资产价值方面，土地储备制度具有明显的积极作用。因此，土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

参考文献

［1］张红霞.城市土地市场运行的政府调控评价研究［D］.华中科技大学，2010.

［2］李建建.中国城市土地市场结构研究［D］.福建师范大学，2002.

［3］董会和.我国城常化的土约集纸利用响应与调控研究［D］.东北师范大学，2015.

［4］张梦琳.集体建设用地流转的资源配置效应与优化调控研究［D］.南京农业大学，2010.

［5］张红霞.城市土地市场运行的政府调控评价研究［D］.华中科技大学，2010.

中图分类号：F293

文献标识码：A