黑龙江国有林区政府治理能力研究

李洪山，王 婷

(东北林业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150040)



黑龙江国有林区政府治理能力研究

李洪山，王 婷

(东北林业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

采用文献研究方法和实地调查法相结合，首先对政府治理理论进行了研究总结，其次对国有林区政府治理现状进行了简要分析，针对现状进而研究总结了其影响林区政府治理能力的影响因素，最后提出了完善政府协同治理与政务公开机制、加强人力资源建设与职工参与途径等具有针对性对策建议。

国有林区；政府治理；影响因素

1　黑龙江省国有林区政府治理能力的现状及问题分析

1.1现状

治理理论主要基于新公共管理理论和新公共服务理论的基础上发展而来；而政府治理理论又是在治理理论兴起之后，运用该理论研究政府在“多中心”治理体系中的作用与能力的一个新型概念。政府治理能力是：政府在多元治理时代的网络治理体系中治理国家事务和社会公共事物所具有的潜在的或现实的能量和力量；由该界定相应的可得国有林区政府治理能力则是国有林区政府在当代林区治理体系中治理林区区域内的地方公共事务所具有的潜在的或现实的能量和力量。

黑龙江省国有林区政府的治理能力处于起步阶段，当代林区治理体系还不够完善；但是，国有林场改革的一系列措施不仅改善了林区的自然环境、加快了经济发展、也将促进林区政府治理体系的建设，促进相关公共组织的发展，进而提高林区政府管理林区区域内公共事务的能力。

首先，是政府权力从无限到有限的转变，逐步推动国有林场政事分开、政企分开，其推动着多元治理时代的到来，政府权力开始向社会转移；其次，黑龙江省国有林场公益林日常管护工作要引入竞争制度，通过竞标、委托等多种方式面向社会力量购买服务，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源，这些措施都将有效地引入市场机制，促进社会力量的发展；再次，完善国有林区政府向社会第三方购买服务，引入竞争机制，致力于提高林区政府的治理能力，加强政府和社会的联系，促进国家权力逐渐向社会的回归，强调治理主体的多元化，提高政府的行政效率，更好地服务于公众，更有利于推动黑龙江国有林区的民主化的进程。

1.2问题分析

首先，国有林区改革处于起步，探索阶段，相关的财政经济支持还不够完善，社会保障基础设施上缺少足够资金支持去改善林区职工的生产生活条件；据调查2010年黑龙江省林业总产值为766亿元，2013年黑龙江省林业总产值为1480.4元，2014年4月1日，龙江森工全面停止木材商业性采伐，2015年黑龙江省林业总产值达1600亿元，从数据直观可看出全面禁伐后，黑龙江省林业总产值增速大幅下降，在全面禁伐背景下缺乏足够的资金支持；而林区政府的协同治理能力还处于发展阶段，目前林区政府还处于单一权利主体地位，政府职能依然出现“越位”，国有林区推行“政企分开”改革的进展比较缓慢，传统管理体制的桎梏依然存在于林区政府的职能定位之中，影响林区政府职能的充分发挥，林区政府的治理理念，还比较淡薄，公务人员的服务意识与自身素质以及人力资源建设有待提高，林区政府治理体系正逐步形成，而相关公务人员的素质还仅仅停留在业务水平上，还没有对政府治理理念有清晰的认识，其服务意识还没有形成，需要加强对公务人员的培训，原来的制度体制也不适应新形势的发展，需要不断完善对公务人员的培训和监管机制。

其次，有效的政府治理离不开社会的发展，而林区相关的非政府组织发展比较缓慢，有些还在政府的行政领导下，无法拥有独立自主的权利可以承接部分事务性的管理服务职能；再次，林区职工的参与责任意识有待提高，一方面林区的经济发展水平也是影响林区政府治理能力的重要原因，林区经济发展缓慢，且发展方式处于转型期，部分林区职工面临失业与再就业问题，严重影响了其主动参与；而另一方面，林区职工参与的途径和方式还没有形成，即使群众有主动参与的意愿也没有相应的组织，公民社会可以承接，更没有其切实可以有效参与的方式，林区政府治理的发展需要政府与公民社会的共同合作。

最后，科技信息的共享平台建设还有待加强，政府的政务公开制度还不够完善，政府工作的透明度还有待提高，对于政府的工作动态，林区林业资源状况，经济发展态势等信息还没有相应的途径可以及时公布，也没有实现林业信息资源的数字化，林区职工还没有有效的途径去了解政府的工作情况；所以在以后林区信息化发展中应充分应用现代林业信息技术和手段，全面改进林区社会职工保护林区资源与环境保护的参与手段，提高参与热情。实现生态、经济、社会综合效益最大化，科学技术是第一生产力，在林区建设管理中，也亟待引进现代化，数字化现代林业信息管理技术。

2　黑龙江省国有林区政府治理能力的影响因素分析

2.1自然环境因素

自1998年“天保工程”开展落实以来，黑龙江省森林资源得到了有效的培育和保护，林地面积和森林覆盖率也有逐步增加；珍稀濒危的动植物得到有效的保护，生态环境也明显改善；据资料显示“天保工程一期”实施前期就有显著成就，1998～2005年封山育林面积达74.036千hm2；截至2010年底，已累计少消耗可采森林资源5283万m3，森林蓄积净增1.33亿m3，比工程前增加了20.9%，达到7.71 亿m3；森林覆盖率提高了9.7%，达到84.2%。森林资源成功实现了由过度消耗向逐步增长转变[1]。“天宝工程一期”实施以来，森林资源得到有效保护，林地面积逐年增加，森林覆盖率逐年增加，生态环境有所改善，也有利于其他珍贵的动植物的繁殖栖息，近年来东北虎，丹顶鹤，黑熊，等珍贵野生动物的数量大幅增加，活动范围也扩大，甚至于出现伤人事件。

“天保工程”实施以来，林区林地面积不断增加，生态系统得到改善，野生动植物得到保护，新的自然环境背景，必然影响林区政府治理能力，要求其有更高的治理能力，处理林区的事务，如何处理大型野生动物伤人事件和保护林区居民的生命安全，促进人类与自然和谐共处，保护森林资源和生态环境，就必须完善和提升林区政府的治理能力，发挥政府的引导作用，支持、鼓励林区职工更多的参与到林区事物的管理工作。针对当地林区自然环境状况，要想提高政府的治理能力，首先是完善相应公共组织的建设，鼓励、支持、引导相应环保组织，保护动植物组织的建设发展，使其切实发挥其作用，明确其服务的宗旨、对象；理顺其与政府的关系，实现林区政府与林区职工对林区公共生活的共同管理，实现两者的最优状态，实现林区政府权力向林区社会的回归，更好地保护森林资源，保护野生动物，管理林区事务，建设林区政府，提高林区社会生活质量。

2.2经济发展因素

随着“天保工程一期”实施以来，黑龙江省林区累计少采木材量逐年上增。根据资料显示，从1998年到2011 年以来黑龙江省森工系统累计少采木材5060万m3。在“天保工程二期”实施后，林区的木材产量，在2013 年已经调减到89.4万m3，逐步全面停止天然林的商业性采伐；[2]而林区的产业结构也发生相应变化，积极推进国有林区产业结构转型，以粗放型提供林木资源为主转向木材深加工和发展林下经济，非林非木资源的开发和利用，实施林区的绿色食品战略，并利用地缘优势发展特色森林旅游；积极发展绿色富民产业；促进林区经济增长。林区政府缺少必要的资金来源，很难再将有限的资金投入到基础建设上和社会事业的发展[3]，这也就要求政府有更高的治理能力，使其更好发挥其作用，促进林区的经济的发展。

“天保工程”实施以来，国有林区经济产业结构发生改变，既减少了木材采伐量，保护了林区自然资源，同时也促进林区经济增长，深化了林场改革，发展林业专业合作组织的建设，促进了林区政府治理能力的发展，林业专业合作组织的发展，能够充分促进农村生产力的发展，激发农村生产要素潜能，更好推动现代林业的发展。林业专业合作组织的发展壮大需要各项政策扶持、政府的支持，以及林区群众的积极参与；同时林业专业合作组织促进经济的快速发展，经济基础决定升，林区经济的发展解决了职工的基本需求，进而才会追求高一层次的需求，实现自我的价值，参与到林区的建设发展；这也是符合美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛的需求层次理论；所以，林区经济的发展是林区政府治理能力提升的强有力的经济基础。

2.3林区政府治理理念因素

治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；[4]随后各专家学者提出了“善治”的制度安排，对治理和善治的内涵、外延和特征进行了深入的分析和论证，提供了评价治理能力的可供参考的标准。

治理理念在不断的发展，更加适用于全面禁伐与林区政府改革的新形势中，引入市场的竞争激励机制，将促进林区政府的行政效率；林区政府治理理念的发展，将促进林区公共部门的发展，不仅可以提高公务人员的服务意识和水平，也会激发更多的林区职工的主人翁意识，将促进更多的林区职工参与到林区的社会管理服务中，林区政府治理理念的发展，将促进国有林区政府改革，促进林区产业结构转型，促进林业专业合作组织的发展，提高国有林区政府的治理能力。

3　提升林区政府治理能力的对策建议

3.1增强林区政府协同治理能力

要研究林区政府协同治理能力，首先要明确“政府协同治理”，“为了实现公共服务和增进公共利益，政府部门和非政府部门等多元合法治理主体在一个既定的范围内，运用公共权威、协同规则、治理机制和治理方式，通过共同合作和共同管理公共事务的诸多行为方式总和[5]。

首先要确定在全面禁伐和林区改革的背景下林区政府的职能，改变政府单一权力主体的地位，将部分的权力转移到社会，建设有限政府和服务型政府；加强社会力量参与，同时引入市场竞争机制和效率机制；切实提高林区政府的行政效率和治理能力；其次就是要求林区政府可以建设成熟的公民社会，以及公共组织的建设发展，并使其可以脱离于行政组织，真正发挥其作用，使其可以承接政府的部分职能，提供更好的公共物品和公共服务；最后，是宣传提高林区职工的参与意识，使其主动参与到林区的建设中，一方面发展经济，快速致富，提高生活水平；另一方面通过公共组织、公共部门参与到林区社会事务的管理中。 加强政府和社会的合作管理，必须明确掌握林区自然环境及经济发展现状，如在野生动物保护，大型野生动物伤人事件上，就需要林区政府和社会组织的共同合作，科学明确必须加强政府协同治理的领域，共同合作建立完整的保护预防措施。

3.2完善林区政府的政务公开制度

首先，完善林区行政信息公开制度，使政府工作让林区职工所知晓；在林区政府全面改革背景下，加强智慧林业建设，利用先进的科学技术，建立一种信息化的长效发展机制，实现林业高效高质发展，林业政务系统上下左右通畅；通过打造上下一体的林业政务系统，实现林业政务系统一体化、协同化，即全方位信息充分共享、业务全面协同，并与其他相关行业政务系统链接；通过智慧林业的建设，达到用新型信息技术，实现政务的公开。其次，政府公开机制，应体现其公平性与透明性，在全面深化林区政府改革新时期，需要提高政府的服务质量和行政效率，引进市场竞争机制的作用，向社会力量购买服务，这就需要政府公开购买信息，在其工作流程中，公开透明，接受群众的监督；设立特殊监督机构，以及群众性的监督组织，让其都切实发挥其监督作用。再次，通过新闻媒体向公众公开政务，建立一个让公众了解的平台，进而监督；简化传统的照章办事且繁琐无效的办公方式，切实快捷解决公众关注的问题，转变工作作风，更加融入到公众的生活中，可以开发官方微信公共平台，将更多的信息以群众经常关注且方便的方式知晓，并可以参与进来；真正让林区政府服务于公众，社会公力量与到林区政府的治理中，共建林区和谐社会。

3.3加强政府治理的人力资源建设

首先，全面深化林区政府改革的背景下，要求正确处理政府与市场的关系，尊重竞争机制，充分发挥市场在资源配置之中的决定作用；需要转变政府职能，提高林区政府治理，需着重加强公共部门人力资源培训力度。深入学习研究林区政府治理理念，提高林区政府工作人员的素质，引入竞争机制，形成新体制；过去的学习和培训方式已无法适应现在的新形势，新需求；具备新的学习能力是公共部门人力资源发展的核心。公共部门在进行内部人员培训时就必须考虑到公共部门员工个人的职业生涯发展，力争通过将公共部门建设成学习型组织。

其次实现国有林区政府治理的人力资源建设的规范化，法制化；对林区政府的人力资源管理严格规范，依法管理，另外我国的传统文化和源自于西方的现代法律文明也多有差异，这种种差异往往是我国推行法制过程中各种阻力的根源，所以，推行法制关键在于整个社会建立一种真正的遵从法制的社会文化观念。必须从文化的角度上来推进现代法制文明的传播，在此基础上经过长期的努力才可能实现规范化，法制化。

最后，林区政府治理的人力资源建设和发展，不能片面地强调企业化，而必须进行角色的战略重新定位；提高国有林区政府的治理能力，加强社会力量的参与，更好的建设社会主义和谐社会。

3.4完善林区职工的参与制度与方式

(1)受政府治理理念因素的影响，林区政府要转变观念，培养林区职工的参与意识，实现政府和社会的共同合作，首先政府要意识到在多元网络治理的治理体系中，公民的重要作用，政府和公民都是公共事务治理的主体，拥有相同的权利共同承担经济社会治理的责任；要通过宣传和教育唤醒民众参与意识，改变其以往的意识形态和观念。通过教育使意识到参与社会事务的管理是法律赋予自身的权利，要让民众回归本位，只有公民主动参与其中，才能实现良好的林区社会治理，共同提高林区政府的治理能力。

(2)要提高林区政府治理能力，必须促进林区群团组织的发展，为林区职工提供广阔的平台可以参与到林区政府的治理中，林区在群团组织发展初期，林区政府部门应给予一定的资金和政策支持，以促进其的健康发展，为林区职工参与林区社会治理提供组织保障和活动载体，促进参与式治理的实现，从而进一步优化林区政府的治理的能力和水平。

(3)完善公民参与方式，拓宽公民参与途径，在林区政府的政务公开制度完善的基础上，可以加强政府与群众互动，指出不合理的现实情况，无法实施的政策措施以便政府相关部门及时调整；对于政府公开的信息进行监督，利用现代信息技术拓宽公民的参与途径。

[1]朱颖，吕洁华.黑龙江省森工国有林区天然林资源保护工程实施状况分析[J].经济师，2011(7):214～215.

[2]张志达，满溢群.国有林区政企合一改革以相关政策：关于大兴安岭和伊春的调研报告[J].林业经济，2008(1)：26～32.

[3]马雯慧，李洪山.浅析新形势下黑龙江国有林区社会管理问题[J].管理论坛，2015(5)：194.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[5]刘光荣.政府协同治理；机制、实施与效率分析[D].武汉：华中师范大学，2008.

Studyon the Governmental Governance Ability of Heilongjiang National Forestry Region

Li Hongshan, Wang Ting

(CollegeofEconomicsandManagement,NortheastForestryUniversity,HarbinHeilongjiang150040)

This thesis mainly adopted the method of literature research and field survey. Firstly,itconcluded the theory of governmental governance.Secondlyit explainedcurrent status and issues of governmental governance. Then it explainedthe influencing factors of the governmental governance in national forestry region positioning in Heilongjiang Province. Finally it concluded the suggestions forimproving the mechanism of government cooperation governance and government affairs opening, strengthening the construction of human resources and the way of staff participation to promote the governmental governance in Heilongjiang National Forestry Region.

national forestry region; governmental governance ability; influencing factor

2016-05-29

李洪山(1963—)，男，教授，主要从事公共组织管理。

王婷(1991—)，女，东北林业大学经济管理学院硕士研究生。

S76

A

1674-9944(2016)14-0290-03