中国排污权交易制度的发展历程及展望

余阿梅，张 宁

(1.重庆资源与环境交易所，重庆 4011212；2.中煤科工集团重庆设计研究院有限公司，重庆 401121)



中国排污权交易制度的发展历程及展望

余阿梅1，张 宁2

(1.重庆资源与环境交易所，重庆 4011212；2.中煤科工集团重庆设计研究院有限公司，重庆 401121)

指出了自20世纪80年代我国引入排污权交易制度以来，该项制度已在全国10多个省市试点推广，积累了大量的理论和实践经验，探讨了排污权交易制度的理论基础，梳理和分析了我国排污权交易的实践探索，并提出了完善我国排污权交易制度的建议，以期为建立适应中国经济新常态下排污权交易制度体系提供借鉴。

排污权； 交易； 总量控制

1　引言

党的“十八大”报告提出，要加快生态文明制度建设，深化资源性产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度，积极推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度[1]，作为一种运用市场机制控制环境污染的环境经济政策，排污权交易制度是环境管理中一种有效的经济手段，是中国环境政策创新的必然选择，也是实现可持续发展的重要途径。笔者通过排污权交易在国内的实践情况，梳理和分析我国排污权交易的实践探索，为目前经济新常态下，开展排污权交易工作提供科学建议。

2　排污权交易制度的发展历程

排污权交易这一概念由美国经济学家戴尔斯于1968年首次提出[2]，20世纪70年代，美国经济学家杜勒斯提出了排污权交易的基本思想。1995年，美国将这一理论变为实践，成功运用于酸雨计划。随后德国、澳大利亚和英国等国家相继开展排污权交易实践。我国从20世纪80年代引入排污权交易理论，迄今为止虽已有30年的发展历史，但主要以地方试点的方式进行，积累了一定的实践经验。其发展历程主要经历了以下3个阶段。

(1)第一阶段是起步阶段。1988年，国家环保局颁布实施《水污染物排放许可证管理暂行办法》，规定水污染总量控制指标可在排污单位间调剂。1993年原国家环保局以太原、包头等多个城市作为试点开始探索大气排污权交易政策的实施。1996 年、2000 年国务院先后颁布了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《大气污染防治法》，污染治理政策由浓度管理转变为总量管理，为实施排污交易提供了法律政策支持。

(2)第二阶段是试点阶段。21 世纪初，开展了排污权交易试点工作，2001年9月，江苏省南通市顺利实施中国首例排污权交易。2003年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成SO2排污权异地交易，开创了中国跨区域交易的先例。2007年11月10日，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立，标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规范化和国际化。这一阶段的排污权交易以政府部门“拉郎配”方式运作为主，排污权交易在推进污染减排的潜力逐步显现

(3)第三阶段是试点深化阶段。2009年，中央政府工作报告提出积极开展排污权交易试点的要求，财政部与环保部联合在全国范围内开展排污权交易试点工作，目前已有十余个省市开展试点。试点省市分别从相关政策文件、机构筹建和技术研究等方面开展工作，各有特色，百花齐放。在各省试点实践的基础上，2014 年 8 月，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，标志着排污权交易制度成为中国一项重要的环境经济政策。这一阶段，排污权交易呈现出国家重视、地方探索、上下联系紧密、交易模式多样等特点。

3　排污权交易制度存在的问题

尽管我国排污权交易实践近年来发展良好，各地开展情况不尽相同，百家争鸣，取得了一定的实践经验，但在这一制度的实施过程中，也遇到了许多困难和问题。

3.1法律法规依据不足

目前，国家层面尚未出台有关排污权交易的法律，缺乏法律保障，同时国家层面政策指导滞后[3]，试点地区制定的试行办法又缺乏执行力，在排污权交易工作深化阶段尤其在涉足资产抵押、监管执法、违法责任等领域时，由于法律法规的不完善影响了排污权交易市场的建设。

3.2与现行环保管理制度未有机衔接

排污权交易制度是建立在总量控制、环境资源有限的基础上，但目前很多地方总量控制与排污权交易制度的关系并未建立，总量控制指标的“上限”变成“无限”，地方环保主管部门说不清本区域内污染物实际排放总量，无法体现“环境资源是稀缺资源”[4]，严重影响了排污权交易工作的推进。同时，排污权交易制度与环境影响评价、“三同时”、排污申报、排污收费等环境管理制度也未建立有效衔接，直接影响排污权交易市场的建立。

3.3排污权交易市场规模不大，市场和政府边界不清

排污单位排污权初始配额的分配缺乏科学性和公平性，对排污权初始分配指标的绩效分配方法尚未落实，缺乏科学的排污权初始价格形成机制。排污权二级市场因受地域限制、未形成反映污染治理成本的排污权价格体系、交易规则不健全、信息不透明等因素的影响尚未形成规模[5]。同时，政府在排污权交易工作中干预性强，“指导价格”未与市场机制挂钩，使得市场的价格杠杆和竞争机制没有发挥作用，很难反映出环境容量资源的稀缺水平。。

3.4缺乏科学公正的排污权核定技术方法

排污权的交易实质上是排污单位之间对初始排污权配额的有偿转让，因排污权具有“无形”的特点，因此建立科学的监测体系和排污权核定技术规范是推动排污权交易制度的基石，目前由于受人力、物力的影响，尚未建立科学有效、全范围覆盖的监测网络和出台污染物实际排放量核定技术规范。

3.5环境监管执法能力不够

目前，受我国污染物排放计量基础薄弱的影响，环境监管能力不足，缺乏交易后监管，直接影响排污交易市场，超总量处罚力度有限，影响排污权交易市场公平性。

4　完善我国排污权交易制度的建议

排污权交易制度有利于在全社会树立“环境资源是稀缺资源”的理念[6]，促进环境容量资源的优化配置，推动企业升级、创新，提升政府环境管理水平，促进产业结构调整和经济发展方式转变，而完善的法律制度、有序的市场体系、科学的制度设计和良好的公众基础是建立排污权交易市场的重要前提。

4.1完善排污权交易制度立法

目前，虽然国务院出台《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》，明确了排污权交易制度框架，完善了排污权储备、排污权期限和跨区域交易等关键环节的设计，但缺乏有关排污权有偿使用和交易的法律保障，不具有法律的强制性和震慑力。建议全国人大和国务院应尽快出台和制订相关法律和排污许可证办法或条例，明确排污权的法律地位，阐明排污许可证中总量控制与排污权交易的关系，明晰排污权属性，解决排污权交易制度瓶颈。面对当前的经济新常态，完善顶层设计要求，理顺经济发展、环境质量、总量控制、排污权交易四者之间的关系，将总量控制与排污权交易有机结合，深化排污权交易制度改革，破解经济发展需求与环境资源压力之间的矛盾。

4.2加强环境管理制度之间的衔接

建立与总量控制相结合的排污权交易制度，科学确定总量控制目标，推动环境管理实现从污染防控型向环境质量保障型的战略转变。将许可排放量作为排污单位初始排污权进行核定分配，排污权即为排污单位所持有的总量控制指标。以改善环境质量为目标，实行目标总量控制制度，制定长期性减排政策以增强预期性，激发企业出售指标的意愿。积极推进总量预算管理制度，有效解决排污权交易工作中总量指标的来源问题和跨区域的总量指标替代问题。建立总量控制指标、环境质量变化和经济增长速度等之间的关系，建立“总量 - 环境 - 经济”耦合控制体系，及时通过排污权交易调整总量削减步幅、减排重点和转型方向。完善建立排污权有偿使用和交易制度与现行排污许可、环评审批、排污收费等各项环境管理制度之间的衔接机制。

4.3明确排污权交易法定程序

按照党的十八届三中全会提出的改革要求，理清政府和市场的关系，转变政府职能，充分发挥市场在排污权交易中的决定作用。政府部门专注于“立规则，当裁判”，全力培育排污权交易市场外部环境，建立从核定、分配、定价、交易到收储的排污权有偿使用和交易闭环管理体系。进一步拓展排污权交易市场的供求主体，结合地方污染物排放总量控制体系和温室气体排放控制方案的实施，逐步增加温室气体指标、重点行业特征污染指标等交易指标。探索开展排污权租赁、竞买、交易、自愿交易等模式，明确交易程序，制定建立交易主体资格审查、登记和追踪制度。配套建立监督管理体系和综合信息管理平台，研究各个子体系构建框架，明确交易主体，完善交易程序，规范排污权交易，营造科学、公正、公开、透明的交易氛围，积极培育运行良好的排污权交易二级市场。

4.4严格落实环境违法处罚

严格监管和执法是落实污染物排放总量管理制度的关键，也是确保排污权交易市场稳定运行的保障，面临当前环保工作的新常态，通过行政手段、企业环境信息公开、公众参与等多元化手段，加强对企业的全方位监管。严格依法查处无证排污、超总量和浓度排污等违法行为，落实“按日计罚”、行政拘留、查封扣押等行政强制措施，增强环保法的威慑力。

[1]中共中央。关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2013.

[2]王品文.湖北省排污权交易实践重点问题研究 [D].武汉：中国地质大学，2014.

[3]王虒菁.关于我国排污权有偿使用和交易制度的法律建议[J].法制与经济(下半月),2015(2):51～53.

[4]卢瑛莹,冯晓飞,陈佳,等.基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J].环境污染与防治，2014,36(11):89～91.

[5]王金南,毕军.排污权交易：实践与创新-排污交易国际研讨会论文集 [M].北京：中国环境科学出版社,2009.

[6]严刚,王金南.中国排污权交易实践与案例[M].北京：中国环境科学出版社,2011.

2016-05-20

余阿梅(1983—)，女，硕士，工程师，主要从事排污权交易方面的研究工作。

D922.68

A

1674-9944(2016)14-0145-02