经济新常态下国家审计全覆盖的实现路径研究

2016-11-30陈昱冲

绿色科技 2016年10期

关键词：国家审计经济新常态实现路径

陈昱冲

(河南大学，河南开封 475001)

经济新常态下国家审计全覆盖的实现路径研究

陈昱冲

(河南大学，河南开封 475001)

摘要：指出了中国经济发展进入新常态，经济增长从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，经济增长驱动方式从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。随着社会民主政治的发展和政府职能的转变，分析了作为政府公共受托责任的监督者，国家审计在国家稳增长和调结构的重大战略布局中的作用。提出了新常态下实现国家审计全覆盖应把握重点方向，从明确审计工作目标、健全审计监督机制、深化审计法治理念、树立科学审计观念4个方面实现新常态下国家审计的全覆盖。

关键词：经济新常态；国家审计；审计全覆盖；实现路径

1经济新常态下国家审计全覆盖的必要性

随着社会民主政治的发展和政府职能的转变，作为政府公共受托责任的监督者，国家审计在经济生活中的作用越来越重要。审计全覆盖是国家审计工作的生命线，对国家审计全覆盖的实现路径进行研究不仅有利于从理论上正确认识其重要性，而且有利于指导政府审计部门在审计实践中持续改进审计质量和提高审计效能。

1.1全面履行政府审计职能的现实需要

经济新常态的大趋势下，国家审计在经济评价、经济监督以及维护财政资金、资产安全等方面的作用日益凸显。国家审计的职责也随着公共受托责任内涵的不断延伸而不断拓展。国家审计全覆盖在促进国家政令畅通、实现国家经济安全与推动社会稳定发展等方面都发挥着重要作用。

按照委托代理理论，由于代理人是理性的，在信息不对称的情况下，代理人可能会因为追求自己的利润最大化而损害公众利益。为了防止政府和政府单位人员滥用公众赋予的公共权力和公共资源为自身谋求利益，避免公共资源浪费和政府的低效行为，国家审计作为一种应对代理人避免上述行为的监督机制，是全面履行政府审计职能的现实需要。

1.2审计监督服务于政府决策的必然要求

国家审计可以调节和引导宏观经济管理和微观经济主体的行为，对政策措施的实施情况进行纠偏，同时完善经济运行体制机制，促进经济发展方式的转变。因此，经济新常态下国家审计全覆盖有利于政府进行决策，并及时发现和解决实施过程中出现的问题，使审计监督更好地为政府决策服务。审计监督全覆盖的顺利实施有利于客观、全面、真实地反映经济社会发展状况和存在的问题，从而为政府决策和改善管理提供有力依据。

1.3充分发挥政府审计“免疫系统”功能

实行国家审计全覆盖是为了更充分地发挥国家审计在完善国家治理体系中“免疫系统”的功能。作为国家治理监督体系中最基础、最重要的组成部分，国家审计具有揭示问题、抵御风险和预防腐败3大功能。这3大功能相互联系、相互影响，在审计工作的实践中融合成为了一个有机的整体：揭示功能主要是分析深化改革和结构调整中可能出现的风险，抵御功能是要做到查处问题与人员问责相统一，而预防功能是要做到分析问题与完善制度相协调。经济新常态下，国家审计全覆盖更有助于发挥政府审计“免疫系统”的功能，为我国审计工作的科学与规范化发展指明方向，促进国家经济发展和社会的稳定。

2经济新常态下国家审计全覆盖的重点方向

(1)要切实加强财政收支和金融审计，以有效防范财政和金融风险。财政收支审计用以确保税收等公共财政资金来源和使用的合法性，是国家审计发挥好国家治理功能的重要保障。政府承担公共受托责任主要是通过公共财政，管好、用好财政资金满足委托人的最基本要求。政府治理的经济基础以及各项工作在资金流动上的综合体现便是财政资金。因此，财政收支审计无论在何种国家治理模式下都是审计最重要与最根本的工作。从金融体制改革层面看，要继续推进利率市场化改革，逐步拓宽金融机构负债产品场化定价范围，使金融产品为实体经济的发展服务，为产业结构转型升级助力。

(2)要扩大绩效审计力度，促进提质增效和厉行节约。提升政府效能是国家治理始终追求的更高目标，加强绩效审计有助于促进政府提质增效。因此，要进一步扩大绩效审计的范围，不能仅把绩效审计视作财政收支审计的延伸活动；要积极开展绩效审计，通过在实践过程中发现关键环节和重点行业反映出的问题，揭示国家体制机制缺陷和制度漏洞，以发挥国家审计的作用，从而保障我国经济运行安全，提升国家治理水平。

(3)要深化经济责任审计，促进对权力运行的监督和制约。经济责任审计是国家治理的重要工具，其能够推动廉洁政府、责任政府的建立。国家要改善治理，就要确保各项治理规则能够在有序的状态下运行，并得到有效落实。政府权力的运行是治理规则的核心内容。在履行职能的过程中，领导干部的自利性本能会对国家治理产生负面影响。应拓宽领导干部经济责任审计的范围，切实运用好经济责任审计的成果，不断深化经济责任审计。

(4)要加强政策制度审计，对宏观调控政策措施实行跟踪审计，以督促政策切实有效履行。国家治理活动的实现依赖于公共政策，公共政策审计具有在公共政策执行中的指正和纠偏作用。公共政策地有效执行对国家治理的效果、政府的公信力和社会公众的切身利益有着重大影响。因此有必要对国家重大政策的实施情况进行专项审计，主要关注制度建设过程及制度机制的实际运行效果，以督促政策在实际工作中执行到位。

(5)要创新国家经济安全审计，加大对经济风险隐患的提示力度，维护国家经济安全。可以借鉴美国国家审计署自1990年开始定期发布的“高风险领域清单”，以及澳大利亚的安全审计计划等国际经验的做法，国家审计应寻求方式创新，在影响国家经济安全的高风险领域提供重要的决策咨询服务，定期发布影响国家经济安全的“高风险领域清单”，加强对政府部门信息系统的安全审计，大力发挥国家审计在维护经济安全方面的作用。

(6)要注重开展民生资金、民生项目审计，维护人民群众的根本利益。关注民生资金使用的真实性，与加强民生资金使用的效益相结合，促进惠民政策的落实。支持创新专项资金审计，将专项资金的财务审计与投资决算审计整合在一起，涉及到工程项目投资的部分交由投资股进行审计，对各子项目投资额进行决算审计，减少各专项资金的虚报、多报现象，保证民生资金的安全完整。

(7)要加大审计在资源节约和环境保护方面的力度，促进生态文明建设。经济新常态下，环境污染与资源破坏等问题日益突出，以牺牲资源环境为代价的经济发展已难以为继。针对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的建立系统完整的生态文明制度体系，首先要加强资源环境审计，提高人们环境保护责任意识并加大对生态文明建设政策措施执行效果的监管。其次要开展专项环境审计，提供针对水资源污染、土壤污染和国土资源占用等方面的审计政策和措施。另外要重点把握环境审计中对资金资产利用情况的审计，加大对环保资金使用和环保投资项目的经济性、效益性以及环保部门业绩的审查力度。

为此，国家审计要在技术和方法手段上实现创新，增强资源环境审计的单位效果。要实现监测、测量技术方法的更新换代，积极开展资源环境系统审计。同时，要加大对重大环境安全事件、重点生态建设工程的跟踪审计，维护环境安全，促进生态文明建设。此外，我国要重视环境生态绩效审计，在经济效益、社会效益和环境效益方面关注重大项目所产生的影响。要对环境政策的执行效果进行分析，评价资金使用的情况。要全面节约资源，转变资源利用方式，从服务国家治理的高度，整合相关资源，安排好审计项目，既要全国一盘棋，协调联动，又要因地制宜，突出重点。

3推动国家审计全覆盖的实现路径

目前，新常态引领经济发展，国家面临全面深化改革的关键时期，稳增长与调结构成为首要任务。国家审计作为我国政治制度的重要组成部分，需切实发挥其职能作用，促进国家治理能力现代化和国民经济健康发展。为此，国家审计应从4个方面推动全覆盖的实现。

3.1明确审计工作目标，把握全覆盖基本原则

审计全覆盖的实现有助于提高审计监督的层次和水平。新的经济环境下，审计工作要围绕全面深化改革的总目标，在对财政财务收支的真实性、合法性进行监督检查的基础上，对公共资金是否得到有效使用、公共权力是否得到有效运行和公共部门是否履职尽责等情况进行反映，使审计监督覆盖于公共资金、国有资产、国有资源等各个方面。

审计全覆盖的范围涵盖政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，并通过对这些领域的审计以实时监控公共资金、国有资产、国有资源的使用管理和绩效情况，为全面深化改革战略决策服务。当前环境下，审计机关要在把握系统性、重要性、协同性原则的前提下，进一步扩大审计监督范围，形成有步骤、有深度、有重点、有成效的审计监督全覆盖。

3.2健全审计监督机制，突出审计监督重点

审计监督机制的全覆盖是审计全覆盖的重要组成部分。而实现审计监督全覆盖的重要判断标准包括审计监督机制是否有效构建和得到一贯公正地执行。因此，首先要避免短期行为，通过各项长效机制的构建以切实履行审计监督制度。发挥审计的建设性作用，并融入具体工作实践中，对各项审计监督的规定进一步完善，把在实践中已经证明的行之有效的制度上升为法律规定，构建起一个审计监督全覆盖的“新常态”。其次，要把握审计监督的重点方向。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“市场在资源配置中起决定性作用”的观点。对审计机关来说，着眼于市场的“决定性”作用，不是对政府作用的否定或弱化，而是要正确认识市场与政府的关系，把握市场与政府在审计方面的不同作用，并以此为基础，对政府履职情况做为审计的重点问题进行研究。比如，政府部门是否真正做到放权，是否有效履行事中、事后的监管职责，这些都应成为审计关注的重点。

3.3深化法治理念，强化审计威慑力

理念是决定行动的指导思想。法治理念的全覆盖是审计全覆盖的前提条件。因此，必须实行各种切实有效的方法，加强审计机关和审计对象关于审计的法治理念，牢固树立依法审计和“有权必有责、用权受监督”的观念。要加大法治宣传教育，使审计参与者和审计对象都敬畏法律、遵守法律，构筑“一不想，二不能，三不敢”的预防屏障，不断增强依法审计的理念和自觉的守法意识。同时，为了彰显审计监督的效果，提高审计监督的效率，也要不断提高审计威慑力。通过加大对违法行为的惩处力度，充分利用报刊、电视、网络等各种媒体对典型违法案例公开曝光，发挥其警示教育作用，促使广大审计对象自觉遵守国家法律法规和各项财务制度。

3.4树立科学审计理念，提升审计能力，创新审计方式方法

树立科学审计理念，推进审计工作创新，要贯彻科学发展观对于审计理念的指导作用，以全面深化改革为总目标，全力服务于改革创新大局。其关键是要明确审计监督是维护社会主义民主法治和国家经济安全不可或缺的组成部分，审计工作的目标是维护人民群众的根本利益。要坚持依法审计与服务发展相结合，查出问题与鼓励创新相结合，处理处罚与宽容失败相结合，克服实际工作实践当中出现的问题，不断提高审计能力。只有准确把握科学的审计理念才能正确认识社会主义国家审计的本质，理清未来审计工作的目标和思路，为全面深化改革服务。

4结语

审计监督全覆盖能否有效实现的决定性因素是审计能力的全覆盖。审计机关和审计人员作为审计主体，其审计能力更应该得到关注。要使审计人员具有较高职业素养，形成审计人员个体能力和审计机关整体合力普遍较强的工作能力全覆盖，进而推动审计创新发展。而审计创新必须在计划、技术、资源、监督和结果公开等重点环节实现突破，以最大化的开发利用审计资源和审计成果。一是要实现审计计划全覆盖，对审计项目进行统筹安排；二是用数字化审计方式为实现全覆盖升级助力；三是综合运用审计资源，形成整体合力；四是加大对审计的整改监督力度，防治屡查屡犯现象；五是加大审计结果公示力度，进一步提高审计机关的执行力和公信力。只有在科学审计理念的指导下，由具有高素质审计能力的审计人员紧跟时代步伐，不断创新审计方式方法，才能推动经济新常态下国家审计的全覆盖。

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